（一）一起人防行政訴訟案件

　　這起典型的人防行政訴訟案件發(fā)生在河南省開(kāi)封市，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展發(fā)展有限公司不服開(kāi)封市人防辦對(duì)其作出的行政處罰決定，把開(kāi)封市人防辦告上法庭，經(jīng)開(kāi)封市郊區(qū)人民法院公開(kāi)審理終結(jié)，開(kāi)封市人防辦勝訴。開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司在大梁路陽(yáng)光小區(qū)新建商住樓6棟，建筑面積12000平方米。2000年6月，該公司置法律于不顧，違規(guī)操作，以經(jīng)濟(jì)適用房為由，既未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也未按相關(guān)規(guī)定辦理人民防空審批手續(xù)，影響了人防戰(zhàn)備建設(shè)，擾亂了建筑和房地產(chǎn)市場(chǎng)。開(kāi)封市人防辦經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)取證后，決定立案?jìng)刹�，�?000年6月21日發(fā)出違法行為告知書(shū)，但該公司拒不停止其違法行為。6月27日，市人防辦發(fā)出行政處罰告知書(shū)，決定對(duì)其罰款9600元，并追繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)135240元，同時(shí)告知該公司有陳述和申辯的權(quán)利。2000年11月2日，開(kāi)封市人防辦發(fā)出行政處罰決定書(shū)(汴防罰字【2000】07號(hào))，原告不服，向開(kāi)封市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。開(kāi)封市人民政府經(jīng)復(fù)議后，維持開(kāi)封市人防辦的行政處罰決定，該公司仍不服，向郊區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤消開(kāi)封市人防辦的行政處罰決定，并以物價(jià)局核準(zhǔn)的價(jià)格不包括人防費(fèi)為由，要求市政府承擔(dān)賠償責(zé)任。開(kāi)封市郊區(qū)人民法院受理后，于2001年6月12日發(fā)出公告，依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理此案。在法庭上，雙方舉證、陳述并進(jìn)行法庭辯論。經(jīng)審理，郊區(qū)人民法院認(rèn)為，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司在修建商住樓時(shí)，沒(méi)有按國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也沒(méi)有辦理人民防空審批手續(xù)，認(rèn)定開(kāi)封市人防辦依法對(duì)該公司進(jìn)行的行政處罰，事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，予以維持；開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司要求開(kāi)封市人民政府賠償損失，無(wú)法律依據(jù)，不予支持。為此，法院做出判決：維持開(kāi)封市人防辦2000年11月2日做出的汴防罰字【2000】07號(hào)行政處罰決定，駁回開(kāi)封市物業(yè)發(fā)展有限公司要求市政府賠償損失的訴訟請(qǐng)求，訴訟費(fèi)4400元由開(kāi)封市物業(yè)發(fā)展有限公司承擔(dān)。一起人防行政訴訟案審理終結(jié)。①上述案例典型的發(fā)生在人防部門(mén)和行政相對(duì)人之間，筆者擬將從此案例出發(fā)，探究人防行政救濟(jì)制度。

　　（二）軍事行政訴訟與普通行政訴訟當(dāng)人防部門(mén)與相對(duì)人發(fā)生行政糾紛時(shí)，究竟是采用普通行政訴訟制度還是軍法學(xué)界提出的軍事行政訴訟制度呢？

　　一方面，通過(guò)分析上述發(fā)生的典型案例可以得出普通的行政訴訟制度就足以解決現(xiàn)實(shí)中的糾紛，另一方面，筆者認(rèn)為有必要分析軍事行政訴訟概念及其特征，以判斷人防行政救濟(jì)的訴訟方式選擇上是否同樣具有特殊性。

　�。�1）對(duì)軍事行政訴訟概念的解讀根據(jù)憲法的規(guī)定，我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國(guó)家行政權(quán)和軍事權(quán)是相互并列，互不隸屬的。其中，軍事權(quán)可以劃分為軍事行政權(quán)和軍事指揮權(quán)。軍事行政權(quán)"是軍事權(quán)的下位權(quán)，具有軍事權(quán)的本質(zhì)，呈現(xiàn)出行政權(quán)的特性，兼具軍事權(quán)、行政權(quán)的特征。"②軍事行政權(quán)有別于以指揮性、命令性、統(tǒng)率性和強(qiáng)制性為主要特征的軍事指揮權(quán)，具有執(zhí)行性、管理性的特征。也有別于作用于民間社會(huì)的國(guó)家行政權(quán)，雖然名為"行政權(quán)"，實(shí)際上是作用于軍事領(lǐng)域的一種特殊軍事權(quán)。③目前對(duì)軍事行政訴訟的定義大致上有九種觀點(diǎn)，比較認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是，"軍事行政訴訟，是指軍人以軍事機(jī)關(guān)的軍事行政行為違法，致使其合法權(quán)益受到侵害為由，向軍事法院提起訴訟，請(qǐng)求變更或撤銷該軍事行政行為，軍事法院依法對(duì)雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的行政行為的合法性予以審查作出裁判的法律制度"④有學(xué)者在此概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了修正，認(rèn)為軍人應(yīng)該修正為"武裝力量成員"。⑤通過(guò)對(duì)軍事行政訴訟制度概念的解讀，可以概括出軍事行政訴訟制度具有以下幾個(gè)特征：一是從主體上講，主要包括軍事機(jī)關(guān)雙方和武裝力量成員，普通公民不包含在內(nèi)；二是從訴訟事由上講，主要是軍事行政機(jī)關(guān)作出的違法行政，這種違法性程度主要是指侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。三是從受理訴訟的法院上來(lái)講，主體只能是軍事法院，而不包括普通的地方法院。四是從審判的內(nèi)容上來(lái)講，主要是指對(duì)軍事機(jī)關(guān)作出的軍事行政行為進(jìn)行司法上的合法性審查�？梢�(jiàn)，軍事行政訴訟不管從主體、訴訟事由，還是從受理法院和審判內(nèi)容上來(lái)講，都和普通的行政訴訟存在質(zhì)上的差異，兩者不可同日而語(yǔ)。

　�。�2）人防行政訴訟制度分析與上述軍事行政訴訟制度概念及其特征進(jìn)行比較，一是從主體上來(lái)講，軍事行政訴訟的原告只能是武裝力量成員，被告只能是軍事行政機(jī)關(guān)，而在人防行政訴訟中，被告是人防主管部門(mén)，原告則可以是普通的公民或者組織，例如在上述案件中，被告是開(kāi)封市人防辦，原告是開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司。那么，人民防空主管部門(mén)可否作為適格的普通行政訴訟被告呢？根據(jù)我國(guó)人民防空法第六條的規(guī)定，"縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府和同級(jí)軍事機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的人民防空工作。""縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府人民防空主管部門(mén)管理本行政區(qū)域的人民防空工作。"可見(jiàn)，人民防空部門(mén)作為地方政府的組成部門(mén)，可以作為普通行政訴訟案件的被告，而不屬于學(xué)界提出的軍事行政訴訟制度中的軍事機(jī)關(guān)范疇，但由于人防部門(mén)特殊的領(lǐng)導(dǎo)體制，即實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，有學(xué)者認(rèn)為是否可以將人防部門(mén)的行政糾紛采用軍事行政訴訟制度的方式解決，筆者認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)模�之所以有學(xué)者產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)，原因可能是由于人防部門(mén)的管理體制和層級(jí)設(shè)置不明確導(dǎo)致的。二是從行政訴訟的受案范圍上來(lái)講，軍事行政訴訟的受案范圍很狹窄，有學(xué)者將受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)確定為軍事行政行為的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)⑥。而普通行政訴訟的受案范圍則很寬泛，它采取了"概括式肯定和否定式列舉、一般規(guī)定與單行法規(guī)的個(gè)別規(guī)定相結(jié)合"的立法模式，對(duì)于人防部門(mén)遇到的行政糾紛除了上述案例中所涉及到的行政相對(duì)人違規(guī)操作，沒(méi)有按照國(guó)家有關(guān)的規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，還包括未按照規(guī)定繳納易地建設(shè)費(fèi)，不按照國(guó)家規(guī)定的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修建人民防空工程，違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，改變?nèi)嗣穹揽展こ淘O(shè)備設(shè)施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能，拆除人民防空工程后拒不補(bǔ)建，向人民防空工程內(nèi)排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物、人防工程產(chǎn)權(quán)糾紛等等。例如上述案件中，開(kāi)封市太陽(yáng)物業(yè)發(fā)展有限公司就是未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室，也未按相關(guān)規(guī)定辦理人民防空審批手續(xù)，這項(xiàng)訴訟事由屬于普通法院管轄的范圍。三是從行政訴訟的程序上來(lái)講，軍事行政訴訟因?yàn)檐娛聶C(jī)關(guān)與相對(duì)人發(fā)生糾紛的特殊性，要區(qū)分戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)。而人防部門(mén)與行政相對(duì)人之間的糾紛在時(shí)空上不具有特殊性，沒(méi)有必要適用軍事行政訴訟制度。人防部門(mén)作為普通的行政機(jī)關(guān)，雖然在管理體制上存在軍隊(duì)系統(tǒng)管理，但并不能否認(rèn)普通行政訴訟的適用。

　　（三）明確人防管理體制和層級(jí)設(shè)置，完善人防行政訴訟救濟(jì)。

　　筆者認(rèn)為，實(shí)踐層面上，之所以產(chǎn)生對(duì)人防行政救濟(jì)方式選擇的爭(zhēng)議，根源在于，目前我國(guó)的人防部門(mén)管理體制和層級(jí)設(shè)置的不明確。首先，我國(guó)的人防部門(mén)實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，人防法第七條規(guī)定，國(guó)家人民防空主管部門(mén)管理全國(guó)的人民防空工作。大軍區(qū)人民防空主管部門(mén)管理本區(qū)域的人民防空工作。國(guó)家的人防主管部門(mén)設(shè)置在軍隊(duì)，未能列入國(guó)務(wù)院作為行政主管部門(mén)，這樣導(dǎo)致國(guó)家人防辦貫徹執(zhí)行的法律法規(guī)和國(guó)家政策只能針對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的人防主管部門(mén)而不是政府，這樣在行政訴訟中，雖然人防主管部門(mén)可以是適格的行政法上的主體，但是如果當(dāng)事人選擇行政復(fù)議的方式就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，比如到了省一級(jí)的人防主管部門(mén)，接受行政復(fù)議的上一級(jí)機(jī)關(guān)到底是在國(guó)務(wù)院還是在國(guó)家人防辦這樣一種軍事管理機(jī)關(guān)，如果是在國(guó)家人防辦進(jìn)行行政復(fù)議，很明顯，違背了行政復(fù)議的基本原則。其次，從國(guó)家人防主管部門(mén)發(fā)布的文件來(lái)看，只能是紅頭文件的形式。因?yàn)閲?guó)家人防主管部門(mén)具有軍隊(duì)管理屬性，并不是主管全國(guó)人防工作的行政部門(mén)，所以不能發(fā)布部委規(guī)章，使其作為法律體系的組成部門(mén)。這對(duì)行政復(fù)議或者行政訴訟中也產(chǎn)生了深刻的影響：這些以紅頭文件形式發(fā)布的規(guī)定，特別是那些帶有密級(jí)性質(zhì)的規(guī)定，不能在媒體上公開(kāi)發(fā)表，國(guó)家人防辦認(rèn)為其屬于國(guó)家規(guī)定，但從法律效力上講卻是明顯低于部門(mén)規(guī)章的，在地方上得不到認(rèn)同，復(fù)議或者訴訟中因?yàn)闆](méi)有公開(kāi)告知行政相對(duì)人而被排除掉。

　　（四）加強(qiáng)人防法律法規(guī)的宣傳和教育，保障行政救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

　　雖然由于目前人防法存在的問(wèn)題給行政相對(duì)人尋求救濟(jì)提出了難題，但在未修法以前，作為人防部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人防法律法規(guī)的宣傳和教育，一方面要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人防法制宣傳，落實(shí)人防依法行政，人防主管部門(mén)要積極創(chuàng)造條件，采取多種形式把人防法律法規(guī)的宣傳教育納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的普法教育過(guò)程中；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)公民和當(dāng)事人的普法教育，通過(guò)多種形式和渠道，普及人防宣傳，使廣大公民明確人防的權(quán)利和義務(wù)，明確違法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，要善于利用媒體進(jìn)行人防有關(guān)方針、政策的宣傳。通過(guò)上述研究探討，筆者認(rèn)為，如果能夠在以后的《人民防空法》修法過(guò)程中，明確人防部門(mén)的職責(zé)、地位、管理體制和層級(jí)設(shè)置，人防行政爭(zhēng)議在現(xiàn)有的制度下就可以解決，行政相對(duì)人通過(guò)現(xiàn)行的行政訴訟或者行政復(fù)議制度就可以得到救濟(jì)，而沒(méi)有必要重新設(shè)置一套新的制度來(lái)對(duì)相對(duì)人提供救濟(jì)。

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