摘要：隨著低保制度建設(shè)的逐步深入，有勞動能力者及其家庭已成為主要的低保群體，如何鼓勵他們積極覓職、實現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過程中需要重點解決的課題。分析表明，現(xiàn)行的社會救助標準體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助標準抵扣和漸退措施、低保附帶福利、工作成本以及工作的穩(wěn)定性等都會影響低保家庭是否會退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度為例，參照國際經(jīng)驗，對這些問題進行深入分析和探討，并提出相應的對策建議。

　　關(guān)鍵詞：城市最低生活保障制度/就業(yè)動機/上海

　　一、引言

　　在近幾年快速增長的低保對象中，大部分是有勞動能力的救助對象及其家庭成員，而且這部分對象數(shù)量占低保對象總數(shù)的比例達到95％，因此，如何鼓勵他們積極覓職、實現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過程中需要重點考量的問題。本報告討論的重點是有勞動能力人口的社會救助問題，即要回答以下問題：如何有效維持社會救助和就業(yè)動力之間的平衡關(guān)系。

　　1.1、基本概念

　　社會救助是一種不同于社會保險和其他形式社會保護制度的制度安排，它有自己特定的對象群體和服務(wù)手段。一般而言，社會救助包括四個要素（OECD，1998a；Barker，1999）：（1）救助資格的確定以家計調(diào)查（means-tested）為基礎(chǔ)；（2）面向貧困個人或家庭；（3）以現(xiàn)金或?qū)嵨?服務(wù)為支付形式；（4）實行非供款制，經(jīng)費來源以國家財政撥款為主。

　　由于前幾年上海市對城市社會救助制度進行了改革，把大部分傳統(tǒng)的城市社會救濟項目和特殊人員救濟項目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社會救助制度的主要項目包括城市最低生活保障、糧油補助、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房、其他幫困和優(yōu)惠措施等。此外，本研究把協(xié)保補差視為城市低保制度中的一部分，而不作分開討論。

　　本報告的研究對象是城市最低生活保障制度（簡稱低保制度）。在我國，“最低生活保障制度”這個術(shù)語被使用的頻率要遠遠高于社會救助。所謂城市最低生活保障制度，是“由政府出面對…貧困人口按當?shù)刈畹蜕�活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度”（《》，1999年11月27日）。需要指出的是，無論是城市還是農(nóng)村的最低生活保障制度，兩者都只是社會救助制度中的一個項目，在用法上無法替代社會救助。

　　1.2、現(xiàn)有研究

　　雖然自1990年代以來，政府部門和學術(shù)界對社會救助的討論，與以前相比，有了長足的進步，但總體來說，社會救助的研究在學術(shù)界尚未引起應有的重視。

　　在現(xiàn)有的關(guān)于社會救助的研究中，多吉才讓（2000）、時正新和廖鴻（2002）、唐鈞、沙琳和任振興（2004）以及尚曉援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚曉援文中對前面幾項研究已經(jīng)作了很好地評述，本文不再贅述。而與前面的研究相比，尚曉援等的研究的最大特征是，從國際社會政策爭論的視角出發(fā)，以一個較為國際化的分析框架，全面評估了我國的社會救助制度（主要是城市低保制度），并探討其對正在形成的新的社會福利模式的可能影響。應該說，這是目前為止學術(shù)界對中國社會救助制度的最契合國際慣例和最完整的研究之一。不過，該研究比較注重的是我國社會救助制度發(fā)展的理論分析。

　　在國際上，社會救助理論和實務(wù)研究的“復臨”發(fā)端于1970年代的石油危機。在接下來的三十載中，社會救助在全球范圍內(nèi)受到越來越多的關(guān)注，研究的重點是那些面向勞動年齡人口的救助政策。Eardley等（1996）對經(jīng)合組織（OECD）24個國家社會救助的結(jié)構(gòu)、救助標準、管理及救助人數(shù)和支出等方面作了全面詳細的比較研究。后來，OECD（1998a，1998b，1999）連續(xù)開展了三項比較研究，研究的內(nèi)容包括8個成員國社會救助的結(jié)構(gòu)和標準的合理性、長期福利依賴的預防以及如何實現(xiàn)社會救助政策和勞動力市場政策的整合。而Saraceno（2003）對13個歐洲都市社會救助制度的研究，則側(cè)重考察社會救助對象加入和退出社會救助的整個歷程，以達到解構(gòu)福利依賴之謎團的目的。此外，Subbarao等（1997）回顧了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家中社會救助和扶貧計劃的發(fā)展，分析了不同國家之政策的優(yōu)劣長短，并提出了一些成功的范例。世界銀行（2000）根據(jù)其資助的項目，對歐亞轉(zhuǎn)型國家的社會保障政策，特別是社會救助制度的重構(gòu)策略進行了研究。Howell（2001）探討了社會救助的理論基礎(chǔ)以及相關(guān)的計劃問題，并提出了亞太地區(qū)社會救助制度的設(shè)計策略。上述研究不僅為本研究提供了豐富翔實的文獻來源，還提供了系統(tǒng)實用的理論框架。

　　1.3、研究方法

　　1.文獻分析。全面總結(jié)國內(nèi)外社會救助政策設(shè)計的模式和原理，重點是面向有勞動能力的救助對象的政策。文獻分析的內(nèi)容還包括有關(guān)政府部門的文件、報告和統(tǒng)計資料。

　　2.問卷調(diào)查。采用判斷抽樣的方法選取有勞動能力的低保對象，對其領(lǐng)取低保狀況、就業(yè)和培訓狀況、就業(yè)動機、找工作情況、個人和家庭狀況等方面進行調(diào)查。

　　3.小組座談會，包括三種類型：一是街道勞動服務(wù)所和社會救助管理所的工作人員的座談會，旨在了解有勞動能力低保群體的基本狀況，摸清在低保管理和就業(yè)推動中存在的突出問題，探討可能的解決措施和建議；二是有勞動能力低保對象的座談會，重點是深入了解其在就業(yè)中碰到的障礙，特別是對離開救助、實現(xiàn)就業(yè)的決策過程。三是離開救助、實現(xiàn)就業(yè)的低保對象，重點是回顧其就業(yè)時碰到的障礙，以及離開救助和實現(xiàn)就業(yè)的原因和決策過程。

　　二、上海城市最低生活保障制度的現(xiàn)狀

　　2.1、上海市城市低保制度的基本狀況

　　上海市在社會救助政策和實踐上一直處于全國領(lǐng)先地位。綜觀這10年中的社會救助政策演變過程，我們可以大致把它分成兩個階段：2000年前的制度構(gòu)建階段和2000年至今的制度完善階段。前一階段的主要成績是建立了以城市最低生活保障制度為核心、同時覆蓋醫(yī)療、教育、住房等其他生活支出的社會救助制度新框架，基本實現(xiàn)保障困難群體基本生活。后一階段的目標是進一步完善制度框架和管理體制，重點是推動有勞動能力的低保對象退出救助、實現(xiàn)就業(yè)，力爭做到把救助落在真正有需要的困難群體身上。

　　與傳統(tǒng)的社會救濟制度比較，最低生活保障制度在性質(zhì)上的最基本變化是保障對象的變化，即從只保障“三無”人員，到保障所有的低收入家庭。制度性質(zhì)的變化同時也引致了制度原則的變化（尚曉援等，2004）：首先，從只對沒有勞動能力的人口進行救助，轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ袆趧幽芰�和沒有勞動能力的人都進行救助。其次，在新的制度下，國家和家庭及個人之間應該相互承擔的責任被重新厘定。再次，在新的政策法規(guī)支持下，新的保障制度逐漸具有了以社會權(quán)利為基礎(chǔ)的特征，即基層工作人員任意處置的權(quán)利縮小了，被保障對象可以根據(jù)自己的社會權(quán)利（由現(xiàn)行的政策法規(guī)定義的）要求得到保障。因此，無論從制度的性質(zhì)還是原則看，最低生活保障制度不是原有制度的發(fā)展，而是一項新的制度。

　　自1990年代以來，特別是在近幾年，城市社會救助制度在整個社會保障體系中的地位逐漸上升，即所保障的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧鐣�救助的開支及比例在逐漸增加。

　　自1993年以來上海城市各類救助人數(shù)的變化情況。從圖1看，在1999-2003年期間，上海城市低保對象的數(shù)量和占城鎮(zhèn)人口的比重都飆升了6倍強，分別由1999年的7萬和0.72％增加到2003年的44.56萬和4.5％。不過，從圖1我們也可看出，2003年后，低保對象的增長速度開始減慢，表明實現(xiàn)應保盡保目標后，低保對象規(guī)模將可能保持在一個相對穩(wěn)定的水平。據(jù)統(tǒng)計，2004年7月全市低保人數(shù)比去年年底減少8900人[①].圖1還顯示，由于政策調(diào)整，領(lǐng)取綠卡（糧油幫困卡）的人數(shù)變動是各種救助項目中很大的。2000年后，領(lǐng)取綠卡的人數(shù)呈緩慢增長。此外，醫(yī)療救助和協(xié)保補助的人數(shù)也呈逐步上升趨勢。

　　從低保對象的構(gòu)成看，低收入在職人員及其家庭所占的比重最大，約占低保對象總數(shù)的一半強；其次是失業(yè)和無業(yè)人員及其家庭，約占總數(shù)的2/5；傳統(tǒng)救濟對象和重殘無業(yè)人員約占5％，表明當前社會救助對象的主體是勞動能力的低收入或失業(yè)和無業(yè)人員及其家庭。從各類對象的絕對增長數(shù)來看，在2001到2003年間，增量最大的是低收入在職家庭，為6.6萬，其次是失業(yè)和無業(yè)人員家庭，為3.8萬，兩者合計超過10萬。究其原因，城鎮(zhèn)低保是中央“三條最低保障線”中的最后安全網(wǎng)，今年來相當一部分失業(yè)人員在領(lǐng)完兩年失業(yè)保險后仍不能實現(xiàn)就業(yè)，從而只能轉(zhuǎn)向申領(lǐng)社會救助。

　　生活救助支出指在城鄉(xiāng)低保、實物補助、實物幫困、糧油幫困和協(xié)保補助等項目中的支出。雖然在絕對數(shù)量上增長比較迅速，但從占地方財政支出的比重看，增長較為緩慢。

　　上海市各年低保標準及其占人均可支配收入的比例的狀況。從絕對數(shù)量上看，上海市低保標準已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。從相對標準看，上海市的低保標準一般為只占城市居民平均可支配收入的25-35％。以國際上被廣泛接受的標準（中位收入或人均收入的60％）來看，這個救助標準顯然偏低。但尚曉援等（2004）指出，這樣的標準與制度設(shè)計的思路有關(guān)系。在西方國家，救助標準考慮住房狀況，而且住房支出往往占到總支出的三分之一以上，而我國城市居民的住房自有率已經(jīng)很高，而且上海市已經(jīng)開始全面推行廉租房制度，因此，如果低保戶住房支出很低或廉租房制度能為低保戶提供充足的住房開支補助，那么目前的救助標準是可以接受的。反之，則目前的救助標準是遠遠不夠的。從相對數(shù)量上看，在這10年間（個別年份除外，如1999年），低保標準占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。這反映出在經(jīng)濟發(fā)展的條件下，最貧困的人口通過社會救助得到的國家?guī)椭�并沒有與社會經(jīng)濟同步增長。

　　上海城市低保標準設(shè)計中的另一個問題是，忽視了家庭規(guī)模對需求的影響，或家庭消費的規(guī)模效應對需求的影響，即現(xiàn)行的救助標準是隨家庭規(guī)模的變化而呈線性變化。一個家庭的救助總額等于救助標準和家庭人數(shù)的乘積。如果低保標準設(shè)計的目標是所有對象都享有同樣的生活水準（但不一定是救助金額），那么現(xiàn)行的人人相同的救助標準顯然忽視了規(guī)模效應對家庭生活水準的影響，這也可能是導致多人戶家庭比單人戶家庭具有較強的福利依賴傾向的原因。

　　2.2、城市低保制度的管理分析

　　社會救助資格的審查一般分兩個步驟進行（Eardley等，1996）：第一，救助申請者的身份（entitlement）是否符合申請條件，即他是否屬于有關(guān)項目設(shè)計所針對的那個目標群體。第二，如果申領(lǐng)人符合這些身份條件，在他提出申請的時候，政府可能會進一步對他的需要和擁有的資源進行調(diào)查，看他是否有資格享受有關(guān)待遇（eligibility）。

　　在申請者的身份確認上，我國低保制度實行的是戶籍所在地資格審核制，即城市低保的對象是本地城市人口，農(nóng)村低保的對象是本地農(nóng)村人口，居住在本地、但戶口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原則上，他們需要到本人戶口所在地去申請低保。

　　在申請身份確定之后，要對申請者的資格進行認定，即要對申請者家庭的財產(chǎn)進行審核。具體來講，可以從以下幾個方面來分析。首先是申領(lǐng)單位的確定，因為這涉及到家計調(diào)查和救助發(fā)放。申領(lǐng)單位是個人還是家庭？如果是家庭，家庭如何定義？是核心家庭還是擴展家庭？對此，全國的政策并不統(tǒng)一。在上海，最低生活保障一般是以家庭為計算單位的，這里的家庭包括戶口本上共同生活在一起的成員。但考慮到上海戶口和住房問題的復雜性，在實際操作中，基層低保人員會對家庭的定義進行適當?shù)恼{(diào)整。如對殘疾人的救助是按個人條件給付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工資，那么當其子女家庭要申請低保時，一般把他們分開處理。在有些管理比較嚴格的街道，當有勞動能力的對象申請低保時，一般本人不給予救助，但其子女則可以給予救助。其次是申領(lǐng)家庭所擁有或可獲得的資源的確定。這種資源不僅包括家庭成員的收入，還包括其他不同住的家庭成員或親屬的支持，主要指撫養(yǎng)、贍養(yǎng)和扶養(yǎng)費。由于這種家庭間收入轉(zhuǎn)移的不可確定性，上海在操作中制定了具體的計算公式。原則上，只有當贍養(yǎng)人也在領(lǐng)取低保時，才可以免去贍養(yǎng)義務(wù)。其三，財產(chǎn)資源的確認。從理論上，財產(chǎn)均被包括進家計調(diào)查的范圍，不過私有自住的住房價值一般不計算在內(nèi)。在上海，飼養(yǎng)寵物、子女在貴族學校讀書等屬于不能享受低保的條件。

　　大部分調(diào)查都表明，在低保資格確認過程中，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重。由于我國的個人所得稅收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段進行收入審核，除退休金和部分單位的工資外，其他收入的審核主要采用企業(yè)出具證明或自報收入等的方法。企業(yè)因屈從于救助對象的壓力而在出具收入證明時弄虛作假的狀況也屢見不鮮。在財產(chǎn)審核上，由于缺少經(jīng)驗和調(diào)查手段，以及缺乏和其他部門（特別是銀行）之間的資料共享，對財產(chǎn)的調(diào)查并不過細。鑒于此，上海制訂了替代指標，即家庭人均月水電煤費用不能超過35元。但是由于在具體的操作中碰到許多實際的困難，這個指標有時并不能完全反映困難的狀況，因此實際上現(xiàn)在繼續(xù)實施該做法的街道已不多見。

　　三、現(xiàn)行城市低保制度與低保對象就業(yè)動機之間的關(guān)系討論

　　如何平衡救助標準和就業(yè)動機之間的關(guān)系，防止長期依賴和社會排斥是各國社會救助政策需要解決的問題。本部分先討論低保對象在作是否退出低保、進行就業(yè)之決策時要考慮的因素，然后分析強化低保對象覓職行為的制度安排，評估上海低保標準抵扣安排和漸退政策的效果和缺陷，接著簡要討論上海市出臺的解決就業(yè)特困人員的勞動力市場政策對幫助低保對象就業(yè)可能帶來的作用，最后分別對對可能長期依賴的特定風險人群和那些已經(jīng)離開低保、參加就業(yè)的人群進行分析。

　　3.1、參加就業(yè)的經(jīng)濟動機分析

　　經(jīng)濟學理論認為，救助對象是否愿意退出低保、參加就業(yè)，在很大程度上是以對該事件的損益分析為基礎(chǔ)的。在討論社會救助和就業(yè)動機時，我們常常會用替代率，即家庭在領(lǐng)取低保時與參加就業(yè)時收入的比例，來衡量兩者的關(guān)系。但事實上，對低保對象來說，影響其退出決策的因素并不只包括就業(yè)所得和低保金喪失，因為參加就業(yè)除了增加收入外，還會讓家庭增加開支；退出低保除了讓他們喪失低保金外，還讓他們喪失附帶福利；此外還會考慮到就業(yè)的穩(wěn)定性。這些因素都會影響低保家庭是否愿意退出救助。

　　不同類別家庭的低保金額和平均工資與最低工資之間的關(guān)系，其中假設(shè)3人戶（B）中有1人就業(yè)獲得最低工資635元，其他家庭中沒有收入。從圖5可看出，在不同的就業(yè)收入假設(shè)下，低保替代率也明顯不同。基于平均工資的收入假設(shè)的替代率明顯低于基于最低工資的收入假設(shè)的替代率。考慮到大部分低保對象都屬于就業(yè)困難人群，他們的就業(yè)收入更接近于最低工資，而不是平均工資，因此，基于最低工資的收入假設(shè)可能更符合實際，我們也采用最低工資來分析低保替代率的狀況。

　　在現(xiàn)行的低保標準下，低保替代率隨家庭規(guī)模呈快速線性增長。無人就業(yè)的2人戶和3人戶的替代率都相當高，即要是這些家庭只能從事一些接近最低工資的就業(yè)的話，那么對他們來說，參加就業(yè)并不能明顯地增加收入，而對3人戶來說，甚至根本不會增加收入。相對而言，對單人戶或有1人就業(yè)的3人戶來說，參加就業(yè)的直接收益比上述兩類家庭大很多，即在不考慮其他因素的前提下，這兩類家庭退出救助、參加就業(yè)的動機應該比前兩類家庭強。這點在我們的調(diào)查中也得到證實。

　　上海低保制度中的附帶福利，如糧油幫困、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房以及其他優(yōu)惠和幫困措施。所謂附帶福利（fringebenefit），是指因滿足低保資格而帶來的其他補助，因此，退出低保也意味著喪失附帶福利。根據(jù)上海市民政局的統(tǒng)計資料，我們大致可以推算出，2003年的低保對象中有24.1％的人領(lǐng)取糧油幫困卡，5.4％的人享受醫(yī)療救助[②]，3.6％的家庭享受廉租房補貼。而問卷調(diào)查的結(jié)果是，約60％的對象領(lǐng)取糧油幫困卡，4％的對象享受醫(yī)療救助，5％的對象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各樣的優(yōu)惠措施和服務(wù)。雖然除糧油幫困卡和其他優(yōu)惠措施和服務(wù)外，其他附帶福利的覆蓋率并不高，但其補助的金額相當可觀。因此，許多基層的低保管理人員把低�？ǚQ為具有高附加值的“金卡”。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，即使低保補差金額少至數(shù)元，但一些低保對象仍不愿放棄低保，因為他們看到，繼續(xù)領(lǐng)取低�？赡転樗麄儙�來豐厚的附帶福利。這在一定程度上也削弱了他們走向勞動力市場的經(jīng)濟動機。

　　因就業(yè)而引致的家庭開支上升也是影響低保對象之退出救助決策的的因素之一。工作開支主要包括交通費、餐費、通訊費等，但是關(guān)于工作開支的資料非常有限，我們無法對此作深入的分析。需指出的是，由于我們用替代率來衡量就業(yè)動機時，往往忽略附帶福利和家庭開支的因素，因此，這種替代率很可能會高估參加工作時的實際收益。從另一個角度來說，對低保對象來說，他們實際感受到的“直接利益替代率”比圖5中所顯示的理論替代率要高一些，即他們的就業(yè)動機沒有如替代率所顯示的那么強。

　　此外，工作的穩(wěn)定性也是低保對象作出退出決策時要考慮的因素。由于目前我國大部分低保對象是因為社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、無法適應新環(huán)境而不得不離開工作崗位的人群，他們往往年齡偏大、技術(shù)文化水平偏低，再就業(yè)能力較弱，因此，在勞動力市場競爭日益強烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規(guī)的就業(yè)崗位，工資低，而且穩(wěn)定性較差，再加上他們對再次失業(yè)后能否再次成功申請低保的擔憂，這些風險也構(gòu)成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。

　　3.2、強化和鼓勵覓職行為的制度安排分析

　　通過審視上海的城市低保制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，該制度明確要求有勞動能力的低保對象應該努力尋找工作，并盡早結(jié)束對社會救助的依賴。原則上，所有有勞動能力的救助對象都必須到勞動部門進行失業(yè)和求職登記，而且不得無理拒絕有關(guān)部門介紹的工作。他們必須參加勞動部門所提供的職業(yè)培訓。如果處于失業(yè)狀態(tài)，還必須參加社會公益勞動。如果違反上述規(guī)定，低保對象就可能面臨取消低保資格的處罰。這種做的初衷是要讓這些低保對象或多或少保持和勞動力市場的聯(lián)系，以避免長期福利依賴和社會排斥。但在實踐中，由于各種制度特別是用工制度的不規(guī)范，使得基層低保管理人員在審核其就業(yè)行為時碰到許多困難。

　　目前基層低保管理人員感到困難最大的問題之一是隱性就業(yè)問題，即低保對象一邊在外面偷偷就業(yè)，一邊又在冠冕堂皇地領(lǐng)取低保。根據(jù)基層民政干部和就業(yè)援助員在座談會上的發(fā)言，這種現(xiàn)象相當嚴重，即便是保守的估計，一些地區(qū)（有勞動能力對象）隱性就業(yè)的比例也在50％以上[③].由于勞動用工和監(jiān)督制度的不完善，一些企業(yè)為降低勞動力成本，在招聘低保對象時不收勞動手冊，為這些低保對象隱瞞了“隱性就業(yè)”的事實，造成低保管理中的漏洞。而另一方面，由于低保制度規(guī)定，低保對象必須無條件接受勞動部門所提供的就業(yè)崗位，無理由拒絕會受到處罰，故而低保對象為了逃避這種審核，會采取各種“鉆空”方法。通常的做法是，當面“接受”就業(yè)崗位，但在用工單位面試時故意表現(xiàn)出各種困難或缺點，使用工單位望而卻步，從而達到證明“自己積極尋找工作”的目的。從我們的調(diào)查情況看，目前街道救助管理所對上述行為尚無積極有效的應對措施，從而造成管理中的漏洞。

　　為促進低保對象的就業(yè)，上海在2002年引入救助標準抵扣和漸退措施。救助標準抵扣是指參加就業(yè)的低保對象其本人基本生活費抵扣標準由290元調(diào)整為340元，后來又升至390元；漸退措施是指對因就業(yè)上崗而將退出救助或需調(diào)整原來低保補助金額的人員實行“救助漸退”辦法，即根據(jù)要扣除的低保金額的等級，實行逐步扣除、逐月退出的辦法。2003年1月，救助金漸退改為一次性發(fā)放，即一次性獲得原來需要2至6個月得到的漸退金。

　　與其他國家社會救助設(shè)計思路不同，上海的就業(yè)促進機制主要是針對全日制工作的，即低保對象至少要獲得不低于本市最低工資的收入才能享受上述優(yōu)惠措施。而對從事非全日制工作的救助對象來說并不適用。

　　在不同規(guī)模的低保家庭戶中，成員參加就業(yè)后家庭凈收入變化的情況。對于一人戶來說，當其收入低于290元時，收入的增加將被100％扣除，家庭純收入一直保持在290元；當收入超過290元時，喪失低保資格，凈收入隨毛收入同步增長，直到毛收入超出800元（個人所得稅起征線）。由于目前最低工資水平超過一人戶的救助標準，因此生活費標準抵扣方法對他們不適用。對二人戶來說，當其毛收入低于580元時，收入的增加將被100％扣除，因此家庭純收入一直保持在580元。當家庭毛收入在580元到635元之間時，理論上他們將喪失低保資格，凈收入和毛收入同步增長。當家庭毛收入在635元到680元之間時（假如一人就業(yè)），雖然工資收入超過了低保標準，但由于一人就業(yè)后實行抵扣標準的調(diào)整，故而他們能繼續(xù)享受低保，但收入的增加將被100％扣除，家庭凈收入保持在680元。當家庭毛收入超過680元時，喪失低保資格，毛收入和凈收入同步增長，直到毛收入超過800元。對三人戶來說，當其毛收入為635元以下時，家庭凈收入保持在870元；當毛收入在635元到970元時（假如一人參加就業(yè)），因就業(yè)人員低保標準抵扣，家庭凈收入增加100元，保持在970元。當毛收入超過970元時，喪失低保資格，并征收個人所得稅。

　　上述制度設(shè)計可能會引致兩大陷阱：“失業(yè)陷阱”和“貧困陷阱”。所謂“失業(yè)陷阱”是指在勞動力市場競爭日益加劇、外來勞動力“無限供給”和本身就業(yè)素質(zhì)低下的情況下，即便能就業(yè)，許多低保對象也許只能從事一些非全日制工作（月收入可能低于最低工資），而這顯然與救助標準抵扣措施的前提條件相左。而一旦這些家庭（特別是規(guī)模在2人及以上的家庭）難以找到工資水平超過“收入門檻”[④]的工作，他們不僅無法享受抵扣措施，而且因貧困陷阱的作用，他們參加工作的動力也不強，故而使他們被陷入失業(yè)的陷阱中。所謂“貧困陷阱”是指，由于低保制度實行的是100％的有效邊際稅率，即就業(yè)收入增加多少，救助金就相應減少多少，故而對低保家庭來說，有人就業(yè)并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫傷他們參加工作的積極性。而在勞動力市場管理和社會救助管理存在漏洞，而且低保金額達不到其預期家庭收入的情況下，許多低保家庭選擇了隱性就業(yè)的對策，既領(lǐng)低保，又保工作收入不失，這是隱性就業(yè)普遍存在的經(jīng)濟原因。因此，如何重新設(shè)計不同低保家庭的救助標準體系，真正做到“讓就業(yè)（包括非全日制工作）有利可圖”，也許是進一步完善上海市城市低保制度，堵住隱性就業(yè)漏洞的必由之路。

　　應該說，漸退政策會對低保對象進行就業(yè)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟激勵，但和標準抵扣措施一樣，前提是他們要找到收入達到最低工資的全日制工作。對那些從事低薪的非全日制工作的低保對象來說，沒有直接的作用。雖然漸退政策實行的是一次性補助措施，不能產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟激勵，但如前所述，由于低保對象從事的可能是一些穩(wěn)定性較差的工作，由救助向工作轉(zhuǎn)換風險較大，而漸退政策則能有效降低這種風險，幫助低保對象實現(xiàn)成功過渡。在這個意義上，漸退政策是一項不錯的政策。

　　3.3、長期依賴高風險人群分析

　　長期福利依賴現(xiàn)象在許多國家受到越來越多的關(guān)注。實際上，社會救助管理的重點在一定程度上已由收入貧困的預防轉(zhuǎn)向長期勞動力市場和社會排斥的預防（OECD，1998a：67）。救助金的持續(xù)發(fā)放自然可以消除那些不工作的人的經(jīng)濟貧困，但如果這種支持是長期性的，而且救助對象沒有絲毫通過就業(yè)實現(xiàn)自立的指望，那么這種“解決方法”本身也是一大問題。

　　從目前看，我國城市低保制度的重點在于防止城市人口的經(jīng)濟貧困，但是，這并不是說我們可以忽視長期依賴的問題。問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，領(lǐng)取低保時間在2到4年的家庭占44.4％，領(lǐng)取4年以上的占15.9％，兩者合計占60.3％。顯然，對于這些家庭來說，領(lǐng)取低保金并非只是解決臨時性困難的權(quán)宜之計。相反，在很大程度上，他們可能在今后很長時間內(nèi)會繼續(xù)領(lǐng)取低保金。

　　與其他國家不同，上海城市低保制度中長期依賴風險比較高的人群主要包括以下三種：（1）兩勞釋放人員。由于社會對該類人員普遍存在偏見，絕大部分用工單位對他們敬而遠之，工作安置極其困難。久而久之，這會造成嚴重的社會排斥，容易使他們再次走上犯罪道路。為了社會穩(wěn)定，只能讓他們長期享受低保。從調(diào)查的情況看，到目前為止，尚未有切實有效的措施來解決這部分人的就業(yè)和救助問題。（2）兩地戶口婚姻家庭（以外來妹和本地人結(jié)合為主）。這類家庭中的本地男性由于自身條件比較差，大多數(shù)人都屬于文化和技能水平較低，就業(yè)能力較弱，家庭生活水平較困難的弱勢人群，因此很容易成為長期福利依賴的人群。由于低保實行屬地化管理（即按戶口所在地管理），外來方不能享受本地的低保待遇，而且與本地人口相比，她們的勞動力市場能力較差，工資水平都相對較低，這進一步加劇了這些家庭的困難。（3）大齡就業(yè)困難人群。從本次問卷調(diào)查中被調(diào)查對象的年齡結(jié)構(gòu)看，領(lǐng)取低保的對象主要是年齡在40到49歲間的人口，約占調(diào)查對象總數(shù)的2/3，其次是30到39歲組的人口，占17.7％，50到59歲組人口比重相對較小，占9.0％。由于是次調(diào)查不是隨機抽樣，我們不能據(jù)此來推斷低保對象總體的年齡構(gòu)成。但上述結(jié)果的政策意義是，一方面，上海市自1990年代以來大力推進再就業(yè)工程，重點解決年齡偏大（主要是50歲以上）的失業(yè)下崗人員，而且也取得了顯著成效；另一方面，大部分40到50歲的下崗失業(yè)人員由于年齡問題而無法享受到再就業(yè)的優(yōu)惠政策，往往需要自謀出路，但這批人在勞動力市場上的競爭能力并非很強。在失業(yè)保險領(lǐng)取期限耗完后依然找不到工作的情況下，他們只能轉(zhuǎn)而申領(lǐng)低保金。我們應該看到的是，這部分人現(xiàn)在離退休至少還有10年的時間，如果他們的就業(yè)問題一直得不到解決，他們將成為中國低保制度的首批長期依賴者。

　　3.4、離開低保、參加工作的人群分析

　　為了了解上海市低保制度在促進低保對象離開救助、進行就業(yè)方面所取得的效果，我們就此問題在三個街道同時訪問了基層管理人員（民政干部和就業(yè)援助員）和低保退出人員。從訪談的結(jié)果看，大部分低保退出人員具有較優(yōu)秀的思想品質(zhì)，要求自力更生，不希望依賴國家福利[⑤]，而且絕大部分人的工作是由街道或居委會介紹的，這在一定程度上使得他們無法進行“隱性就業(yè)”。基層管理人員認為，讓低保對象覺得參加工作有利可圖是促使他們退出低保的重要因素。對低保對象來說，參加工作有兩大收益：一、增加收入。但是由于街道或居委會提供的就業(yè)崗位一般工資相對較低（每月600到800元之間），如果考慮到社會保障收益，那么這種收益對一人戶來說是可接受的，但對多人戶來說，參加工作的經(jīng)濟收益并不明顯，除非所提供的就業(yè)崗位工資較高，因此，多人戶或享受大份額低保金的家庭一旦進入低保，就不太容易退出；二、提供社會保障，特別是對那些養(yǎng)老金繳費記錄尚未達到15年的人。他們退出低保、參加工作的直接動機就是要增加繳納年限。

　　基層管理人員反映，由于目前低保管理和用工制度管理中存在許多漏洞，因此一旦某個家庭開始享受低保，而且沒有主動退出低保的意愿，那么現(xiàn)有政策和措施很難讓他們退出低保。再加上申請過程的政治問題，以及國家對社會安定問題的重視，所以讓他們退出低保更是難上加難。鑒于此，他們建議，在低保管理中，應該把好申請關(guān)。對于有勞動能力的申請者，首要考慮的安排是給他們介紹工作崗位，而這要求民政（民政干部）和勞動部門（就業(yè)援助員）緊密配合。

　　四、完善上海城市最低生活保障制度的對策與建議

　　4.1、逐步調(diào)整現(xiàn)行救助標準，建立讓就業(yè)家庭有利可圖、隱性就業(yè)得不償失的經(jīng)濟機制，促進就業(yè)和救助的聯(lián)動。

　　前面的分析表明，現(xiàn)行的社會救助標準體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助、進行就業(yè)的因素，鑒于此，我們提出以下對策和建議：

　　首先，要調(diào)整現(xiàn)行救助標準，把家庭需求的規(guī)模效應因素考慮在內(nèi)。如果采用OECD國家的經(jīng)驗公式，人口數(shù)為N的家庭需求等于單身家庭的需求和N的平方根的乘積（Atkinson等，1995），那么現(xiàn)在上海低保標準可以調(diào)整為：單身戶290元，雙人戶410元，三人戶502元，這樣就會在不降低其生活水準的前提下，大大降低這些家庭的替代率，從而提升他們的就業(yè)動力。當然，上述經(jīng)驗公式中采用的指標是以O(shè)ECD國家的消費狀況為基礎(chǔ)的，它們不一定適用于上海。因此，這些指標應根據(jù)本地統(tǒng)計部門對家庭需求和規(guī)模之間相互關(guān)系的調(diào)查結(jié)果來確定。此外，在調(diào)整方式上，考慮到易升不易降的福利剛性，我們可以采取依次提高的方式，即先提高第一人的標準，等第一人和第二人標準的比例關(guān)系平衡后再提高第二人的標準，依次類推。

　　其次，在家計調(diào)查時，要設(shè)定一定數(shù)量的收入豁免額以及（對豁免額以上收入）一定比例的抵扣率（而不是絕對數(shù)），讓就業(yè)的低保家庭能從所獲得的每分收入中都得到好處（OECD，1999）。至于收入豁免額和抵扣比例，我們認為應該在借鑒國際經(jīng)驗和加強社會調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行救助標準體系、低保家庭的工作收入狀況以及兩者的互動關(guān)系來確定，切忌以主觀判斷行事。需指出的是，這些收入豁免額和抵扣率方法很多時候是針對非全日制工作的。這樣做至少有三大好處：其一，增加參加工作之低保對象的收入，拉開就業(yè)和不就業(yè)之間的差距；其二、讓低保對象保持和勞動力市場的聯(lián)系，預防長期依賴和社會排斥；其三、大大降低隱性就業(yè)的經(jīng)濟收益。

　　再次，靈活運用低保附帶福利，使其成為促進就業(yè)的激勵因素。目前上海低保的附帶福利，特別是醫(yī)療救助、教育救助和廉租房，主要用于滿足某種特定需求的。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某種特殊困難的家庭（如單親家庭、住房困難戶）也可能存在這方面的需求，但由于在現(xiàn)行制度下，附帶福利的資格是以低保資格為基礎(chǔ)的，因此，低收入家庭很可能無法享受到這些附帶福利，除非他們降低自己的收入，甚至不就業(yè)，以滿足低保資格。故此，我們認為，可以借鑒醫(yī)療救助的做法，把附帶福利的申請資格由低保家庭擴大到低收入家庭或者有某種特殊困難家庭（如所有低收入家庭和單親家庭可以申請教育救助，低收入住房困難戶可以申請廉租房等），弱化附帶福利對低保對象退出救助的影響，也就是說，即便一些低保家庭因為就業(yè)，收入有所提高而退出低保，但只要未超過低收入線，他們可以繼續(xù)享受附帶福利。另一方面，對于那些介紹三次以上仍未成功就業(yè)的對象，不管是何理由，只要沒有喪勞證明，都應該取消其附帶福利資格。

　　4.2、完善收入審核制度，設(shè)定最長領(lǐng)取期限，進一步加強低保的管理力度。

　　前面的分析表明，目前在低保管理中最突出的問題之一是隱性就業(yè)和隱性收入問題，而且迄今為止依然苦無良策。導致隱性就業(yè)的因素很多，從管理角度看，市場用工制度不規(guī)范和收入審核制度欠完善是隱性就業(yè)問題難以消除的兩大根本原因。如何規(guī)范勞動力市場用工制度是另外一個范圍廣泛的課題，由于篇幅所限，本文主要從低保管理角度來討論收入審核制度的完善方式。

　　從國際通行的經(jīng)驗看，最基本也最有效的收入審核手段是借助信息技術(shù)，通過社會救助管理部門和其他政府部門（特別是稅收部門）之間的資料共享，來稽查救助申請對象的收入（Eardley等，1996）。其他手段還包括上門調(diào)查、群眾舉報等。由于我國的個人所得稅制度不完善，目前借用所得稅資料來審核收入的方法顯然不成立。因此，我們認為可行的做法是，先實現(xiàn)民政和社會保險部門數(shù)據(jù)庫的共享，即先完善對那些繳納社會保障金的對象的收入審核，通過社會保險數(shù)據(jù)庫的個人記錄來獲得收入信息。

　　由于社會救助管理機構(gòu)并非執(zhí)法機構(gòu)，特別對企業(yè)的用工行為和出具虛假工資證明沒有約束力，因此，我們建議，當社會救助管理機構(gòu)需要對申請對象提交的工資證明的真實性進行核實時，勞動監(jiān)察部門應該給予必要的協(xié)助。同時聯(lián)系經(jīng)委、工商管理等部門，爭取把企業(yè)履行社會責任的狀況納入衡量企業(yè)誠信的指標體系中，從而約束企業(yè)在“損國不利己”的指導思想下做出弄虛作假的行為。此外，要進一步加強群眾監(jiān)督的力度，向全社會公布低保欺瞞行為的舉報電話，也可以在民政局的網(wǎng)站中設(shè)立舉報網(wǎng)頁，實現(xiàn)網(wǎng)上舉報。

　　設(shè)定領(lǐng)取期限是為了表明政府對福利的責任不是無止境的，有勞動能力的公民在享受國家福利的同時也要擔負起自己的責任，力爭自食其力。目前國際上設(shè)置領(lǐng)取期限的國家主要是美國。其社會救助新政策中已明確規(guī)定，困難家庭臨時救助（TANF）領(lǐng)取的最長期限為二年。如果兩年后仍未就業(yè)，父母就必須參加由政府補助的就業(yè)計劃（Karger，1999）。在上海，我們提出設(shè)置最長領(lǐng)取期限，其目的是為了防止隱性就業(yè)及其隱含的長期福利依賴趨勢。在沒有有效應對措施的前提下，基層管理人員可以根據(jù)這些規(guī)定，在期滿后取消隱性就業(yè)人員的低保資格，強制他們從事政府補助的就業(yè)計劃或者各種職業(yè)培訓計劃，杜絕低保對象試圖通過一些“看似合理實則無理”的手段來逃避求職審核法。當然，這種限制不適用于那些喪失勞動能力的低保對象。由于目前國際上對于最長期限的設(shè)定沒有統(tǒng)一的認識，我們認為應該根據(jù)上海勞動力市場狀況、政府財政能力以及低保家庭的需求等實際條件來確定。

　　4.3、加強社會救助立法，倡導自強自立精神，建立規(guī)范救助領(lǐng)取行為的法律和道德機制。

　　我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些低保對象采用弄虛作假騙領(lǐng)救助款物的思想根源是計劃經(jīng)濟時期留下的依賴政府的錯誤觀念，認為低保屬于國家財產(chǎn)，“不拿白不拿”。上述觀念的產(chǎn)生，一方面是受經(jīng)濟利益所驅(qū)，另一方面則是因為其行為的機會成本不高，或者說因處罰而造成的損失不大。根據(jù)《上海市社會救助辦法》的規(guī)定，目前低保管理機構(gòu)對救助對象違法行為如虛報或隱瞞實情、偽造證明材料等所采取的處理方法是追回其已經(jīng)領(lǐng)取的救助款物，這對低保對象來說，基本沒有威懾力。我們認為，應該加強對社會救助的立法，樹立騙取、冒領(lǐng)救助款物屬于侵占國家財產(chǎn)的違法行為的觀念，加大對弄虛作假行為的懲處力度，情節(jié)較輕者終身取消低保資格，情節(jié)較重者則追究刑事責任。

　　不過，我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些低保對象表現(xiàn)出“人窮志不窮”的自強自立的高貴品質(zhì)，值得全社會學習。他們往往在領(lǐng)取低保期間積極求職，而一旦收入發(fā)生變化或超過低保線，則主動要求降低救助金或退出低保。在目前已退出低保的人群中，相當一部分屬于這類人。勤勞勇敢和自強不息是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這些低保對象所表現(xiàn)出來的行為正是這種優(yōu)良品質(zhì)的體現(xiàn)。因此，我們建議社會輿論和媒體要加強對這方面的先進個人事跡的宣傳，倡導自強自立精神，同時批評那些依賴政府的落后消極思想，在全社會形成倡自立反依賴的道德氛圍。

　　4.4、加強社會調(diào)查和政策評估，建立進一步完善城市低保制度的工作機制。

　　社會調(diào)查和政策評估是完善社會政策的動力和手段。自低保制度建立起，就一直非常重視城市貧困的社會調(diào)查和救助政策的評估。如2001年由上海市法治辦牽頭的全市社會救助調(diào)研，詳細論述了上海城市社會救助發(fā)展的過程、現(xiàn)狀、問題，并提出了今后發(fā)展的對策建議，研究成果相當豐碩，為今后的研究奠定了扎實的理論和實務(wù)基礎(chǔ)。在前面的對策建議分析中，我們提出了一些問題，如最低生活標準的再評估，家庭規(guī)模和需求之關(guān)系公式中的經(jīng)驗系數(shù)，家計調(diào)查的中豁免額和抵扣比例，最長領(lǐng)取時間的設(shè)置等，這些問題都需要通過社會調(diào)查來解決。我們認為，堅持這種實事求是的態(tài)度，加強和學術(shù)研究部門的合作是進一步完善城市低保制度的有力機制。

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　　注釋：

　　[①]見《新聞晨報》，2004年8月13日A4版。

　　[②]假定2003年低保對象領(lǐng)取醫(yī)療救助的平均次數(shù)為每人2次，那么2003年大約有約2.9萬人領(lǐng)取了醫(yī)療救助。

　　[③]不過，問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，只有11.0％的低保對象（N=498）自己報告有打零工的行為，同樣，也只有23.5％的訪問員（就業(yè)援助員）報告其訪問的低保對象有打零工的行為。兩個比例均大大低于座談會上的估計值。造成這么大反差的原因主要有以下幾點：首先，“打零工”或隱性就業(yè)是個敏感問題，會直接影響低保對象的救助資格和金額。以問卷形式進行調(diào)查，其結(jié)果偏低是預料中的事情。即便是作為訪問員的就業(yè)援助員，也可能因受到被訪對象的壓力而少報隱性就業(yè)的數(shù)量。其次，對于“打零工”或隱性就業(yè)，目前尚無明確的概念，特別是在工作時間和工作收入上沒有作出具體而明確的規(guī)定，因而容易造成基層管理人員的估計偏高。再次，不同地區(qū)的低保對象進行隱性就業(yè)的比例可能不同。調(diào)查問卷反映的是三個街道的綜合情況，而座談會反映的是部分居委會的情況。

　　[④]如圖6所示，對1人戶來說，這收入門檻是290元，對2人戶來說是635元，對3人戶來說，先是635元，后是870元。

　　[⑤]參加座談會的低保退出人員是由各街道自己推選的，因此他們很可能是屬于表現(xiàn)較好的人員。而且，由于這些人員現(xiàn)在都已上班，所以組織工作較為困難，參加座談會的人員較少。如果要準確把握這群對象的特征，需要進行更深入的調(diào)查。

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