健立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系促進和諧鄉(xiāng)村發(fā)展建議應(yīng)該怎么寫？你是不是在為這個問題而煩惱？不要急，今天小編就為大家整理了一些關(guān)于這方面的范文模板，有需要的小伙伴千萬不要錯過，一起來看看吧！

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一、基本情況和主要做法

（一）湖北武漢等地在社會養(yǎng)老方面的主要做法和經(jīng)驗

暢通工作機制。武漢市委常委會、政府常務(wù)會多次召開專題會議集中研究部署養(yǎng)老工作，成立了由分管市長任組長，發(fā)改、規(guī)劃、財政、衛(wèi)生、人社等48個相關(guān)單位為成員的市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在民政局，落實場地和工作人員，實行實體化運作、一體化協(xié)調(diào)。

科學(xué)編制規(guī)劃。編制并實施了《武漢市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》、《武漢市養(yǎng)老設(shè)施空間布局規(guī)劃（2012-2020）》、《武漢市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》等多項規(guī)劃，同時加強專項規(guī)劃之間的銜接互動，形成“10分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”、“15分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”、“15分鐘文化服務(wù)圈”相互呼應(yīng)的格局。

多方聚合資源。武漢市依托養(yǎng)老信息系統(tǒng)組建服務(wù)團隊，為居家養(yǎng)老提供有償、低償、無償?shù)亩ㄖ品��?wù)。由政府和機構(gòu)出資，采取床位投保的方式，對入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人辦理意外傷害保險，提升社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的風(fēng)險規(guī)避能力。黃岡市充分利用因教育資源優(yōu)化撤并的學(xué)校房屋、村委會空閑辦公室或租賃村內(nèi)閑置的房屋，有效解決互助照料活動中心的建設(shè)場所。咸寧市走“醫(yī)養(yǎng)一體”的養(yǎng)老服務(wù)模式，利用大型企業(yè)改制后醫(yī)院閑置資源，創(chuàng)辦以護理為特色的養(yǎng)老機構(gòu)。

優(yōu)化政策導(dǎo)向。武漢市在投融資政策上拓寬信貸抵押擔(dān)保范圍，鼓勵支持保險金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展老年人反向抵押養(yǎng)老保險試點。土地供應(yīng)政策上將各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地。準(zhǔn)入門檻政策上降低社會力量辦養(yǎng)老機構(gòu)的門檻，簡化手續(xù)，加快辦理流程，鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構(gòu)，社會力量辦規(guī)模化、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)。

推進改革試點。武漢市推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，通過承包、租賃、合作等辦法將公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會力量運營。咸寧市試點建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老，推進農(nóng)村居家養(yǎng)老模式，充分發(fā)揮基層村級老年協(xié)會自我管理、自我完善、自我服務(wù)的優(yōu)勢，開展互助照料活動中心試點建設(shè)。

發(fā)展院辦經(jīng)濟。黃岡市創(chuàng)新辦院思路，發(fā)展院辦經(jīng)濟，增強“造血功能”，積極開展“以副補院”活動。利用院內(nèi)閑置地發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)，不僅可以滿足院民日常所需和部分生活補貼，同時也為老人們創(chuàng)造了一個更加和諧、安逸的生活環(huán)境.

（二）廬江縣、巢湖市、包河區(qū)在社會養(yǎng)老方面的主要做法及成效

廬江縣60歲以上老人達到19萬人，占戶籍總?cè)丝诘?5.8%，高于全國合肥平均水平。全縣集中供養(yǎng)的五保戶全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，享受城鎮(zhèn)低保待遇，每人每月620元，分散供養(yǎng)農(nóng)村五保戶標(biāo)準(zhǔn)每人每年2420元。困難重病老人，民政部門給予二次大病醫(yī)療救助，對全縣“五保對象”進行長期醫(yī)療護理補助，每人每天126元。

巢湖市60歲以上老人約20萬人，占戶籍總?cè)丝诘?2%（？）。一是公辦養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)章制度健全，安全平穩(wěn)運行。出臺了《巢湖市農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實施辦法》、《巢湖市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院財務(wù)管理暫行辦法》、《巢湖市敬老院安全管理細則》、《巢湖市農(nóng)村五保供養(yǎng)檔案管理辦法》的各項規(guī)章制度。二是多措并舉，提高敬老院生活水平。每個院民月供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)800元，每月發(fā)放零花錢80—100元，定期發(fā)放生活用品等。三是2012年啟動居家養(yǎng)老服務(wù)工作，成立了巢湖市五福居家養(yǎng)老服務(wù)中心。2013年巢湖市首個居家養(yǎng)老試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站——鳳凰社區(qū)服務(wù)站正式投入使用。四是推進農(nóng)村老年社會福利事業(yè)發(fā)展，積極做好農(nóng)村幸福院項目建設(shè)，2013年興建農(nóng)村老年幸福院28所，2014年計劃完成18所。

包河區(qū)60歲以上老年人8.2萬人，占戶籍人口的15.6%。近年來積極打造“金色拐杖”養(yǎng)老服務(wù)品牌，不斷推進養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。2011年被確定為國家級居家養(yǎng)老信息平臺建設(shè)試點單位。一是著力強化養(yǎng)老事業(yè)保障措施，出臺一系列政策文件，建立老齡事業(yè)專項資金。每年安排500萬元用于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。今年設(shè)立了“社會發(fā)展公益金”，拿出500萬元種子資金開展公益創(chuàng)投活動。二是統(tǒng)籌推進養(yǎng)老服務(wù)資源綜合利用，啟動敬老院社會化運營改革，以點帶面。以駱崗敬老院為試點，面向社會公開招標(biāo)，建成包河花園養(yǎng)老院，面向社會運營，實行信息化管理，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的管理模式。三是探索推動政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)。構(gòu)建了區(qū)、街、社區(qū)三級聯(lián)動、分級管理、統(tǒng)一運營的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。投資500萬元建成總面積850平方米的區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，委托專業(yè)養(yǎng)老社會組織負責(zé)營運。四是積極推進專業(yè)社工介入養(yǎng)老服務(wù)。依托區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心實施“慈善助老”項目，依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，購買社工崗位，通過區(qū)政府補貼，鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)配備專業(yè)社工。

二、存在的主要問題及成因分析

通過調(diào)研廬江縣、巢湖市、包河區(qū)，我們了解到合肥養(yǎng)老事業(yè)雖然取得了長足的進步，呈良好的發(fā)展態(tài)勢，但和上級部門的要求，社會及群眾的期盼相比，還存在不小的差距，特別是農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)薄弱，是整個養(yǎng)老事業(yè)的短板，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡，服務(wù)模式單一。公辦養(yǎng)老機構(gòu)一家獨大，社會化養(yǎng)老發(fā)展滯后，居家養(yǎng)老服務(wù)尚未啟動。廬江縣僅一家公辦社會福利院，一家民辦養(yǎng)老機構(gòu)，顯然已不能滿足社會的需求。公辦養(yǎng)老機構(gòu)從服務(wù)對象看，主要是農(nóng)村“五保戶”和特困人群，采用集中供養(yǎng)的方式，而更多的農(nóng)村空巢老人及失能和半失能老人還處在自養(yǎng)的初級階段，居家養(yǎng)老形勢嚴峻，目前多數(shù)由村干部、親友、鄰居提供簡單的協(xié)助；從服務(wù)內(nèi)容看，已建成的敬老院集中供應(yīng)的老人僅能得到最基本的日常起居照料，沒有專業(yè)護理。

養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)滯后，服務(wù)功能脆弱。由于投資渠道單一、資金不足，巢湖市、廬江縣的一些敬老院基礎(chǔ)設(shè)施差，達不到上級要求的各項標(biāo)準(zhǔn)。除新建敬老院外，多數(shù)正式投入使用的農(nóng)村敬老院設(shè)施簡單，配套設(shè)施不完善，服務(wù)人員少、待遇低，和城市養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)活動中心相比，普遍缺乏相應(yīng)的娛樂文化設(shè)施，沒有專業(yè)護理及精神層面的輔導(dǎo)及扶助。我市自

“515敬老工程”實施以來，敬老設(shè)施建設(shè)取得了長足發(fā)展，但仍然存在敬老院集中供養(yǎng)水平不高，相當(dāng)部分五保老人不愿入住敬老院的情況，存在五保集中供養(yǎng)不足與敬老院入住率低等突出矛盾。巢湖市、廬江縣、包河區(qū)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員多是退下來的村干部或下崗職工,年齡大，文化水平低；社會辦養(yǎng)老機構(gòu)護理人員缺乏培訓(xùn)，文化偏低、專業(yè)不強、工資不高，缺乏責(zé)任心，從而造成養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務(wù)僅限于保障老年人吃飽、穿暖，無法提供醫(yī)療保健、康復(fù)護理、精神慰藉等服務(wù)。      

農(nóng)村保障體系不完善，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不暢。體制機制不健全，缺少強有力的組織保證，缺少具體的政策支撐。無論是農(nóng)村基本養(yǎng)老保險還是高齡補貼，從保障范圍到補貼標(biāo)準(zhǔn)，離城市標(biāo)準(zhǔn)還存在一定差距，無法滿足養(yǎng)老需求。如合肥市80歲以上高齡津貼已達到年人均600元，而巢湖市、廬江縣只有年人均400元。在社會救助方面，相當(dāng)一部分家庭困難的老年人難以納入保障范圍，慢性病、失能半失能老人無法保障，保大病、保住院的能力嚴重不足。農(nóng)村敬老院缺少正常的財政保障，鎮(zhèn)財政只能維持日常運轉(zhuǎn)，后續(xù)配套設(shè)施和維修經(jīng)費普遍不足。相比城市居家養(yǎng)老在通信、交通、網(wǎng)絡(luò)的便捷，農(nóng)村交通不便，現(xiàn)代化水平不高，沒有建立養(yǎng)老服務(wù)呼叫平臺，突發(fā)狀況往往得不到及時的救助。

綜合背景差異，固守傳統(tǒng)模式。一是觀念差異。雖然整個社會的養(yǎng)老觀念在轉(zhuǎn)變，但是在農(nóng)村地區(qū)受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響還是很重，不到不能自理不愿入住養(yǎng)老機構(gòu)的情況普遍存在，95%以上的農(nóng)村老年人在家庭養(yǎng)老，對社會養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方式接受度和信任度偏低。二是收入差距。城市老人大多有退休金，而農(nóng)村老人主要靠種地所得或由子女接濟，大多數(shù)農(nóng)村老人買不起養(yǎng)老服務(wù)。三是地域文化差異。城市老人文化素質(zhì)較高，興趣愛好廣泛，居住集中，開展活動方便，而農(nóng)村老人居住分散，除了聊天、打牌，基本不參與其他文化娛樂活動，不便于開展活動。

三、對策措施和有關(guān)建議

（一）重視頂層設(shè)計作用，重點謀劃農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)

在制定我市養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃中，重點加強對我市今后一段時期的社會養(yǎng)老事業(yè)的整體規(guī)劃，把農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)這個短板放入全市養(yǎng)老服務(wù)的全局中重點謀劃，以利于統(tǒng)籌推進我市農(nóng)村事業(yè)。首先是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門協(xié)作。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基本目標(biāo)，進一步促進我市社會養(yǎng)老事業(yè)的均衡性，減少城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平差距。加快農(nóng)村老齡事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)一體化進程。明確部門協(xié)調(diào)合作機制，在各部門間形成合力，確保養(yǎng)老工作開展的科學(xué)性，增強資金使用的有效性。其次是加強科學(xué)規(guī)劃、合理布局。對農(nóng)村集中供養(yǎng)項目實施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局。結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對敬老設(shè)施建設(shè)實行統(tǒng)一規(guī)劃布點，集中資源提高中心敬老院建設(shè)水平和服務(wù)管理水平，以高水平的敬老設(shè)施吸引散居五保老人入住，提高集中供養(yǎng)率。對現(xiàn)有入住率較低的敬老院，增加運營靈活性，鼓勵承擔(dān)部分社會養(yǎng)老，減少運營成本，提高服務(wù)質(zhì)量，切實推進農(nóng)村敬老院的社會化進程。三是落實相關(guān)政策、財政支持。養(yǎng)老服務(wù)作為公益性服務(wù)，具有公共產(chǎn)品的特性，需要公共財政支撐，更需要連續(xù)穩(wěn)定的政策保障支持，完善對于建立較早的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)經(jīng)費補貼政策，使其也能享受到政策優(yōu)惠，提高運營積極性。

（二）加強農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)，培養(yǎng)多元化養(yǎng)老新模式

1、摸清底數(shù)，突出重點，扎實推進居家養(yǎng)老基礎(chǔ)工作。

要以行政村為單位摸清老年人的身體狀況和生活習(xí)慣，建立家庭、財產(chǎn)、健康檔案，動態(tài)管理。要突出服務(wù)重點，對于高齡、“三無”、失能半失能和“空巢”等有生活困難的老年人，要經(jīng)常過問，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決其生活困難。在縣、鄉(xiāng)和村社組織的推動下，充分依托和利用養(yǎng)老機構(gòu)及其管理服務(wù)經(jīng)驗，整合村社相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)資源，切實發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)及日間照料所的作用，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。

2、創(chuàng)新思路，積極探索，鼓勵試點鄰里互助養(yǎng)老模式。

充分利用農(nóng)村鄰里間距離近、感情親、易溝通等特點，按照就近原則，以滿足廣大農(nóng)村老年人的生活照料、精神慰藉、文化娛樂等需求為目標(biāo)，以“空巢”老人和輕度失能老人為互助重點，以建立鄰里互助居家養(yǎng)老服務(wù)小組為抓手，積極吸納農(nóng)村志愿者，將志愿者與受助老人結(jié)為“鄰里互助”對子，服務(wù)形式可根據(jù)實際情況靈活掌握，探索服務(wù)方式，規(guī)范服務(wù)管理，逐步改善服務(wù)條件、豐富農(nóng)村居家養(yǎng)老模式，扎實有序推進農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

3、拓寬思路，多元投入，整合利用農(nóng)村養(yǎng)老資源。

從政策方面解決敬老院的定性、定位、編制等問題，保障其享有基本的財權(quán)、人事權(quán)和編制權(quán)。從建設(shè)方面打造多元化投入格局，加大對敬老院的投入，加強軟硬件建設(shè)。積極爭取公辦福利機構(gòu)設(shè)施建設(shè)資金；鼓勵引導(dǎo)民間資本進入社會化養(yǎng)老行業(yè)，政府給予相應(yīng)補助和政策優(yōu)惠；指導(dǎo)扶持民辦福利機構(gòu)發(fā)展；加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金支持。整合利用農(nóng)村閑置資產(chǎn)，尋求多種運營模式，可以借鑒咸寧市老年公寓的合作建設(shè)模式，民政部門提供土地作價入股，吸納民營資本負責(zé)養(yǎng)老設(shè)施建和后期經(jīng)營管理。其中公辦的社會福利中心做公益性的中低檔養(yǎng)老服務(wù)，民營資本建設(shè)的老年公寓則做高檔的頤養(yǎng)護理服務(wù)。

4、規(guī)范管理，提高服務(wù)，推進養(yǎng)老機構(gòu)改革試點。

提高待遇，增加培訓(xùn)，加強敬老院管理從業(yè)人員隊伍建

設(shè)。可以吸納專業(yè)民營養(yǎng)老機構(gòu)先進經(jīng)驗，提升敬老院管理水平，或通過公辦敬老院轉(zhuǎn)型為區(qū)域性托養(yǎng)中心來拓展養(yǎng)老服務(wù)對象和范圍。根據(jù)民政部下發(fā)的《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》，合肥市可以大膽推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，要求通過承包、租賃、合作等辦法，采取運營補貼、購買服務(wù)等方式，將公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會力量運營。

有效解決部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住率低的問題。

5、提標(biāo)擴面、縮小差距，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

大力提高農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的金額及老齡津貼補助標(biāo)準(zhǔn)，減少和城鄉(xiāng)差距，在有條件的村（居）積極推廣老年人生活補助發(fā)放制度。醫(yī)療保障在全覆蓋的同時，對于患重大疾病的老年人，應(yīng)采取對社會救助或政府托底的方式給予保證，不讓他們因病而返貧。比如對五保老人醫(yī)療救助重心前移，著力解決五保老人因無力墊付醫(yī)療費用放棄治療的問題。完善現(xiàn)有養(yǎng)老保險模式，和現(xiàn)有五保老人護理保險制度類比，將失能及特殊慢性病老人的護理納入養(yǎng)老保險范疇，擴大保障人群范圍。

6、培育試點、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老資源融合。國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，

和《關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》對養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)結(jié)合提出了明確要求，既要為居家社區(qū)養(yǎng)老的老年人提供健康管理等公共服務(wù)，也要為入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人，特別是慢性病老人、恢復(fù)期老人、殘障老人以及絕癥晚期老人提供養(yǎng)老和醫(yī)療相融合的服務(wù)。借鑒合肥城區(qū)已有相關(guān)的經(jīng)驗及做法，加大農(nóng)村敬老院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)合作深度，或試點培養(yǎng)專業(yè)醫(yī)護型養(yǎng)老機構(gòu)，積極探索重點針對農(nóng)村慢性病及失能半失能老人的治療和護理的新模式。

7、加強監(jiān)督，注重長效，建立第三方評估機制。

充分利用第三方機構(gòu)獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，對養(yǎng)老機構(gòu)開展服務(wù)的綜合績效進行監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進問題，確保養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化。充分發(fā)揮合肥新建立的市級老人服務(wù)需求評估數(shù)據(jù)庫對于農(nóng)村老人養(yǎng)老需求的指導(dǎo)作用，邀請專業(yè)機構(gòu)給本區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)“打分”，將評估結(jié)果作為此項工作政府補貼的必要條件。

（三）全面發(fā)揮各界力量，擴大農(nóng)村養(yǎng)老工作參與面

1、擴大政府購買社會服務(wù)范圍。將政府購買服務(wù)范圍擴大到農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域，加強調(diào)研，針對農(nóng)村老年人特點并結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的服務(wù)資源和經(jīng)濟條件等情況來設(shè)置和實施具體的服務(wù)活動，確保服務(wù)的實效性和合理性。建議將農(nóng)村居家養(yǎng)老中老人最迫切的服務(wù)需求作為突破口，在此基礎(chǔ)上不斷擴大服務(wù)對象，豐富服務(wù)內(nèi)容，逐步滿足不同層次居家老年人的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求。

2、積極引導(dǎo)社會公益組織參與。當(dāng)前我國社會公益性組織正處在蓬勃興起的階段，一大批有能力、有意愿的愛心人士加入各種慈善組織。但是在農(nóng)村領(lǐng)域，社會組織介入還不深入。政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會公益組織及志愿者進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展專業(yè)的社會服務(wù)。

3、加快農(nóng)村養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。

加強養(yǎng)老服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，加快農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺建設(shè)，將合肥城區(qū)實行的養(yǎng)老服務(wù)呼叫平臺引入到農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域，填補我市農(nóng)村養(yǎng)老信息化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)空白。

4、加強農(nóng)村養(yǎng)老形勢的輿論宣傳。做好農(nóng)村養(yǎng)老工作，既需要政府加大投入，完善政策，也需要營造良好的社會輿論氛圍。要加大宣傳力度，首先要進一步轉(zhuǎn)變農(nóng)村養(yǎng)老陳舊觀念，其次要引導(dǎo)全社會關(guān)注農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。農(nóng)村老人基本沒有話語權(quán),在公共輿論平臺也缺少關(guān)注,不讓農(nóng)村養(yǎng)老成為“被遮蔽的角落”,這是政府的責(zé)任,也是媒體的責(zé)任。

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建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。要繁榮發(fā)展農(nóng)村文化、大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)、促進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村社會保障體系、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、推進農(nóng)村扶貧開發(fā)、加強農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、強化農(nóng)村社會管理。由此可見，建立健全農(nóng)村社會保障制度既是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容，也是尊重農(nóng)民作為一個公民的基本權(quán)利，建設(shè)公正、公平的和諧社會的必然要求。長期以來，由于受城鄉(xiāng)二元體制制約，社會保障制度主要面向城市居民，適應(yīng)新變化的農(nóng)村社會保障體系遲遲未能建立。在構(gòu)建和諧社會，推進新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，加快推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，是政府和社會的共同責(zé)任，對于調(diào)節(jié)貧富差距、促進社會公平，擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長，解決“三農(nóng)”問題，降低社會風(fēng)險、維護社會穩(wěn)定，應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，推動計劃生育基本國策的落實等都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的必要性和可能性

由于長期以來我國實行的是以土地和家庭保障為主的自我保障的農(nóng)村社會保障制度，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和不斷發(fā)展，廣大農(nóng)民面臨家庭保障和土地保障功能弱化、市場和自然風(fēng)險加劇的嚴峻挑戰(zhàn)，對于湖北作為農(nóng)業(yè)大省，“三農(nóng)”問題十分突出的實際情況來說，建立健全農(nóng)村社會保障制度尤為迫切。

（一）建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的的必要性

1、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于促進社會的公平正義。長期以來，社會保障對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方實施了局部的、有限的社會保障以外，廣大農(nóng)民被排除在社會保障制度之外，這種制度安排助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢，顯然有悖于社會公平。世界各國的社會保障制度雖然存在巨大差異，但都堅持社會公平的理念。社會公平正義是社會和諧的基本條件，在維護社會公平正義中發(fā)揮著重要作用。

2、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于擴大內(nèi)需。投資、出口和消費是拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車。2001-2007年湖北共完成固定資產(chǎn)投資1.84萬億元，年均增長38%，而同期社會消費品零售總額1.96萬億元，年均增長34.8%。在消費中，縣及縣以下社會消費品零售總額為6161.79億元，占31.4%。這表明，湖北經(jīng)濟增長主要是依靠投資拉動，消費尤其是農(nóng)村有效消費不足問題突出。農(nóng)民消費不足，不是因為農(nóng)民沒有消費意愿，而是因為農(nóng)民收入低下，且有后顧之憂。2007年，湖北農(nóng)民人均純收入為3997元，2001-2007年年均增長僅為9.2％，雖有所增長，但農(nóng)民手中的錢既要用于眼前的生產(chǎn)、生活，又要防老、防病、子女上學(xué)，農(nóng)民想消費，但消費能力明顯不足。建立健全農(nóng)村社會保障體系，不僅有利于增加困難農(nóng)民收入，而且可以改善農(nóng)民的收入預(yù)期，消除其后顧之憂，刺激消費需求，推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于解決“三農(nóng)”問題。解決“三農(nóng)”問題，增加農(nóng)民收入是核心，減少農(nóng)民開支、減輕農(nóng)民負擔(dān)是重點，降低農(nóng)民的風(fēng)險是關(guān)鍵。降低農(nóng)民風(fēng)險最根本、最有效的辦法是給予農(nóng)民國民待遇，建立健全農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民與城市居民一樣享有社會保障。

4、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于降低社會風(fēng)險。有關(guān)研究表明，當(dāng)一個國家或地區(qū)的人均GDP從1000美元向3000美元邁進時，往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變化、社會格局重新調(diào)整、收入加速分化的時期。這種深刻的社會變革本身就是經(jīng)濟利益在全社會的重新分配過程，蘊含著社會風(fēng)險并形成對社會成員的壓力。包括農(nóng)民在內(nèi)的社會弱勢群體對社會風(fēng)險的承受能力低，當(dāng)他們的基本生活受到威脅時，貧困就不僅是經(jīng)濟問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題，導(dǎo)致社會矛盾加劇，甚至于社會沖突。社會保障作為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”、社會和諧發(fā)展的“減震器”、經(jīng)濟效率與社會公平的“平衡器”，可以通過改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，從而緩和社會矛盾，降低社會風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定。

5、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)。國際社會衡量一個國家和地區(qū)進入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)是，60歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的7%。目前，湖北60歲及以上老年人口為668.2萬人，65歲及以上老年人口有451.7萬人，分別占總?cè)丝诘?1.1%和7.5%，年均增長率達3.7%。且正處于快速發(fā)展時期。湖北人口老齡化水平將在2035年前后達到老齡化和高齡化的平臺期，到那時人口年齡結(jié)構(gòu)的老齡化問題和人口數(shù)量問題將成為影響社會經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力。雖然總的來說，本世紀(jì)上半葉人口老齡化挑戰(zhàn)最嚴峻的時期是2035年到2050年間，但人口現(xiàn)象是一個長周期事件，認識和解決人口問題必須做到未雨綢繆。

6、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于落實計劃生育基本國策。一直以來，計劃生育工作重點和難點都在農(nóng)村。這不僅僅是因為農(nóng)民“覺悟不高和文化水平低”，更主要的是“養(yǎng)兒防老”在農(nóng)村是一種無奈的選擇。農(nóng)民年老后因沒有社會保障而只能依靠子女，如果沒有子女或子女不多，年老喪失勞動能力后，基本生活保障就面臨威脅。只有加快建立農(nóng)村社會保障體系，才能促使摒棄傳統(tǒng)的“養(yǎng)子防老”觀念，掃除農(nóng)村計劃生育的最大思想障礙，順利落實農(nóng)村計劃生育政策。

（二）建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的可能性

1、財力方面的支持。經(jīng)濟發(fā)展水平是建立社會保障制度的基礎(chǔ)。2007年，湖北地方財政收入突破了1100億元，達到1114.7億元，比改革改革開放初期的1978年增長34.5倍，其中地方一般預(yù)算收入達到590億元，為建立農(nóng)村社會保障制度提供了財力保障。

2、社會基礎(chǔ)已經(jīng)具備了比較成熟的條件。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，經(jīng)濟迅速增長，人們的風(fēng)險意識、法律意識和社會參與意識日漸增強，為農(nóng)村社會保障制度的建立提供了社會基礎(chǔ)和立法的契機。

3、國家宏觀政策方面的支持。最近幾年的連續(xù)幾個中央1號文件都把解決三農(nóng)問題作為重點，其中，2006年1號文件強調(diào)逐步建立農(nóng)村社會保障制度；2007年1號文件強調(diào)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進新農(nóng)村建設(shè)；2008年1號文件強調(diào)立足強農(nóng)惠農(nóng)，著力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)。不久前召開的黨的十七屆三中全會又進一步作出了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進一步強調(diào)了三農(nóng)問題的重要性。此外，各種與之相配套的政策都為湖北農(nóng)村社會保障體系的建立提供了強大的政策支撐。

4、城鎮(zhèn)社會保障體系的建立為農(nóng)村社會保障提供了經(jīng)驗。城鎮(zhèn)社會保障體系及其管理體系的初步建立，為農(nóng)村準(zhǔn)備了立法、行政管理、基金管理等組織構(gòu)架已積累了的實施經(jīng)驗。同時，國際方面的經(jīng)驗也給我們提供了有益的啟示。

二、湖北農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的主要問題

下面著重就湖北農(nóng)村新型合作醫(yī)療、失地農(nóng)民、養(yǎng)老保險和社會救助等方面的農(nóng)村社會保障問題分別進行闡述。

（一）湖北農(nóng)村新型合作醫(yī)療建設(shè)的開展情況和問題

1、湖北農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)狀況。2007年，湖北“新農(nóng)合”制度由試點階段進入全面推行階段，全省納入中央財政補助范圍的縣（市）達82個，參合農(nóng)民3178萬人，參合率達到81.4%。全年預(yù)計籌集“新農(nóng)合”資金17.6億元，其中農(nóng)民個人繳費4.17億元，各級財政補助13.43億元。同時，全省7個農(nóng)業(yè)人口比例低于50%的市轄區(qū)也自籌資金自主開展“新農(nóng)合”工作，使湖北開展“新農(nóng)合”的縣（市）總數(shù)達89個，占全省縣（市）總數(shù)的87%，覆蓋全省農(nóng)業(yè)人口達到98%以上。已逐步形成了政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、運作良好的“新農(nóng)合”管理體制。

2、湖北新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)中存在的困難和問題。一是宣傳工作需要進一步深化，仍有部分農(nóng)民對具體政策仍不了解。二是報銷范圍限定過窄，農(nóng)民受益面不大，在一定程度上影響了農(nóng)民參合積極性。三是參合農(nóng)民個人繳費的征收成本較高。四是參合病人流向和住院補助資金流向不盡合理。據(jù)省財政廳統(tǒng)計，今年1－2月，全省參合農(nóng)民中，農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院就診的比例達47.1%，所獲補助資金占全部住院補助金額的31.6%；在縣（市）級醫(yī)院就診的參合病人占42.1%，所獲補助資金比例為47.6%；縣外就醫(yī)的住院參合病人比例為10.8%，但所獲住院補助資金比例達到20.8%。五是中央財政補助資金下?lián)軙r間和方式需要改進。從2006年起，中央財政對參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補助資金由年人均10元增加至20元，占籌資總額的40%左右。目前，中央財政補助資金的下?lián)軙r間在下半年，下?lián)軙r間較晚。同時，按照上年度參合農(nóng)民人數(shù)的75%下?lián)苎a助資金。這種下?lián)芊绞�，已與湖北新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的全面推進不相適應(yīng)。

（二）湖北失地農(nóng)民社會保障工作的開展情況和問題

1、湖北建立失地農(nóng)民社會保障制度的進展情況。近年來，黨中央、國務(wù)院對土地征收過程中如何保護農(nóng)民合法權(quán)益，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和建立失地農(nóng)民的社會保障制度等極為重視。2004年以來，國務(wù)院先后下發(fā)了四個有關(guān)解決失地農(nóng)民社會保障問題的政策文件，對失地農(nóng)民社會保障的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源都做出了規(guī)定。要求各地盡快建立失地農(nóng)民社會保障制度。目前，北京、天津、上海、重慶、江蘇、浙江、安徽、山東、吉林、遼寧、河北、內(nèi)蒙古、甘肅、海南、陜西、四川、廣東等17個省級政府和許多地市縣都出臺了失地農(nóng)民社會保障工作的政策文件，對維護失地農(nóng)民社會保障權(quán)益發(fā)揮了積極作用，積累了有益經(jīng)驗。到目前為止，全國已有1000多萬失地農(nóng)民納入基本生活或養(yǎng)老保障制度。

湖北隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量呈現(xiàn)快速增長的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1999—2005年，湖北共征用土地386484畝，其中：工業(yè)用地119035畝，基礎(chǔ)設(shè)施用地195589畝，經(jīng)營用地69965畝，涉及失地農(nóng)民562190人。年均征用土地5.5萬畝，年均增加失地農(nóng)民約8萬人。特別是2006年和2007年，全省土地征用呈大幅增加。兩年征用土地511785畝，涉及失地農(nóng)民355807人，需安置勞動力189652人。目前，咸寧、宜昌、隨州等市及部分縣（市）相繼出臺了失地農(nóng)民社會保障辦法，開展試點工作，試點主要有三種形式：一是采取失地農(nóng)民個人、村集體、政府分別出資，單獨建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的辦法；二是采取失地農(nóng)民個人、村集體、政府分別出資，將失地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；三是對老的失地農(nóng)民實行了生活困難補助。

2、湖北建立失地農(nóng)民社會保障制度存在的主要問題。一是社會保障資金籌集渠道需要拓寬。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，城鎮(zhèn)化進程具有持續(xù)性的地區(qū)，通過新增征地籌集政府出資部分資金完全可行，但是對于有些經(jīng)濟條件較差、財力薄弱的地區(qū)，以往征地中獲取的土地出讓收益已被用光，受國家宏觀調(diào)控影響，今后征地規(guī)模銳減，如何籌集大量的養(yǎng)老保障資金成為開展這項工作的瓶頸。而且集體出資部分也存在如何統(tǒng)籌的問題。二是農(nóng)民技能培訓(xùn)和就業(yè)難度較大。失地農(nóng)民的素質(zhì)偏低，絕大多數(shù)缺乏必備的從業(yè)技能，一般不愿參加技能培訓(xùn)，客觀上造成就業(yè)困難和就業(yè)后重新失業(yè)的風(fēng)險。三是失地農(nóng)民基本生活保障力度不夠。對已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的失地農(nóng)民，符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障條件的，已逐步納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障范圍。而留在農(nóng)村的失地農(nóng)民無法享受低保，現(xiàn)行的農(nóng)村特困救助標(biāo)準(zhǔn)極低，無法滿足基本生活需要。

（三）湖北農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的開展情況和問題

1、湖北新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的試點情況。黨的十六大提出，在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”。黨的十七大又明確要求：“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”。因此，探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是建立健全農(nóng)村社會保障體系的一個重要組成部分。并要求2008年在各�。ㄊ�、區(qū)）選擇100個縣（市）啟動試點，2009年試點縣（市）達到15%，爭取2010年試點縣（市）達到30%以上，2015年覆蓋所有縣（市），參保人數(shù)爭取達到80%以上，2020年基本覆蓋所有農(nóng)民。目前，全國已有22個�。ㄊ�、區(qū)）的270多個縣（市）開展了新型農(nóng)保制度的試點工作。

在新型農(nóng)保試點和制度建設(shè)上，湖北已落后于兄弟省市。2008年，湖北已在鄂州市、宜都市、鐘祥市、團風(fēng)縣等經(jīng)濟發(fā)展不同類型的地方開展試點工作。2009年，將在此基礎(chǔ)上，每個市、州確定一個縣市開展試點工作。為便于統(tǒng)一，湖北按照國家關(guān)于建立新型農(nóng)保制度的基本思路和原則，參照外省市的成功做法，已制定了《縣級新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》。

2、湖北農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)存在的問題。一是相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善。目前，我國還沒有制定專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的法律法規(guī)。二是農(nóng)村養(yǎng)老需求得不到有效滿足。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面小，保障水平低。三是農(nóng)民工是否應(yīng)納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系存在爭議。隨著進城農(nóng)民工人數(shù)的日趨增多，其應(yīng)納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險還是應(yīng)納入農(nóng)村養(yǎng)老保險，成為亟待解決的難題。四是農(nóng)村養(yǎng)老保險基金來源渠道少，繳費率高，收繳難度大。就農(nóng)民自身來說，農(nóng)村養(yǎng)老保險是采取自愿的方式而非強制性實施，農(nóng)民收入來源本來就少，受經(jīng)濟收入因素制約，投保率不盡人意；就地方財政支持而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險目前是以縣級為單位進行統(tǒng)籌，而大多數(shù)縣級地方財政捉襟見肘。這就造成了農(nóng)村養(yǎng)老保險費率偏高，實際收繳難度大。五是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在“保富不保窮”和“保小不保老”，這顯然與制度設(shè)計的初衷相悖。六是農(nóng)村養(yǎng)老基金在運營和監(jiān)管制度不完善。目前，在相當(dāng)部分地區(qū)無專門機構(gòu)負責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理與營運，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，一些地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占、挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴重。

（四）湖北農(nóng)村社會救助制度建設(shè)情況和問題

1、湖北農(nóng)村社會救助制度的建設(shè)情況。社會救助是勞動者在不能維持最低限度的生活水平時，要求國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序向其提供滿足最低生活需求的資金和實物援助，使之維持基本生活。截止目前，湖北各項主體救助制度基本建立，城鄉(xiāng)社會救助體系的框架已經(jīng)形成，常年生活救助對象達到300萬人，在保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用。一是農(nóng)村低保保障規(guī)模繼續(xù)擴大。湖北從2004年開始實施農(nóng)村特困戶救助，由當(dāng)初的30萬人擴大到2006年的110萬人。2007年，湖北全面啟動農(nóng)村低保制度，到本年底，全省共核定農(nóng)村低保對象54萬戶，124萬人，月人均補助水平達到30元。資金籌措由省級財政按人年平200元標(biāo)準(zhǔn)安排預(yù)算，地方財政按每人每年配套40元列入預(yù)算，全省籌集落實農(nóng)村低保資金4.03億元。二是貧困群眾醫(yī)療救助制度不斷完善。湖北從2003年建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的困難群眾大病醫(yī)療救助制度，2007年，通過多種渠道已籌集醫(yī)療救助資金2.1億元，確保了醫(yī)療救助工作順利推進。全省對近4萬名城鄉(xiāng)貧困群眾實施大病救助，人平救助資金達到2100元。三是農(nóng)村五保供養(yǎng)長效機制初步建立。湖北從2003年全面實施農(nóng)村五保“福星工程”。累計投入福利院建設(shè)資金6.72億元，新、改、擴建農(nóng)村福利院1300多所，使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心福利院總數(shù)達到1620所，資產(chǎn)總值近10億元。全省納入供養(yǎng)的五保對象21萬人，其中集中供養(yǎng)16萬人，集中供養(yǎng)率達73%。2007年，共發(fā)放供養(yǎng)資金2.5億元并將農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別由原來每年1200元和800元提高到1500元和1000元；農(nóng)村福利院公益性經(jīng)費由縣級財政按集中供養(yǎng)對象20元/人月的標(biāo)準(zhǔn)安排，省級財政按集中供養(yǎng)對象10元/人月的標(biāo)準(zhǔn)給予補助。此外，湖北積極做好農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生“兩免一補”工作，2007年救助對象擴大到151萬人，對31萬名家庭貧困寄宿生給予了生活費補助。同時，還積極配合做好災(zāi)害救助、法律援助等工作，農(nóng)村社會救助體系建設(shè)步伐進一步加快。

2、湖北社會救助制度建設(shè)過程中存在的問題。一是五保供養(yǎng)資金不足。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金主要從農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助資金中支付，不足部分由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政解決。因上級轉(zhuǎn)移支付補助資金有限，各縣五保供養(yǎng)資金均出現(xiàn)不同程度的缺口。二是五保新村居住率偏低，造成資源浪費。有些五保新村沒有專職管理人員對五保戶進行日常管理，有些五保新村選址較偏僻，水電問題尚未解決，給五保戶日常生活帶來極為不便。三是農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度仍需完善。存在醫(yī)療救助資金落實不到位、救助起付線標(biāo)準(zhǔn)偏高等問題。四是建立農(nóng)村低保制度面臨的困難較多。各地特別是貧困縣反映資金安排難度大，低保對象收入調(diào)查和核實存在較大困難，低保標(biāo)準(zhǔn)不好把握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級目前尚無管理機構(gòu)，現(xiàn)有人員很難承擔(dān)起農(nóng)村低保的管理工作。

三、建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的政策建議

從社會保障制度發(fā)展實踐看，社會保障體系建設(shè)是一個漸進的過程。湖北農(nóng)村社會保障體系應(yīng)由基本社會保障制度和補充社會保障措施兩大子體系構(gòu)成。前者由政府主導(dǎo)，主要包括社會保險、社會救助、社會福利和軍人保障制度等；后者是在政府支持下由民間及市場來提供，主要包括慈善事業(yè)、社區(qū)保障、社會互助等，是基本社會保障的有益補充。其基本目標(biāo)是：到2020年，逐步建立以社會救助、社會保險、社會福利、軍人保障等制度為主體，以社會慈善、政策性農(nóng)業(yè)保險、社區(qū)保障、社會互助、家庭保障為補充，以財政投入、政策扶持和社區(qū)落實為基本保證措施，以物質(zhì)保障和服務(wù)保障為基本供給方式的農(nóng)村社會保障體系。

（一）以農(nóng)村低保障制度為重點，建立健全農(nóng)村社會救助制度

社會救助是針對無收入、無生活來源、無家庭依靠并失去工作能力者，生活在“貧困線”或最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的家庭或個人，以及遭受自然災(zāi)害和不幸事故者等，提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的制度安排。

1、完善農(nóng)村低保制度。一是科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達國家最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為社會平均收入的50%--60%，發(fā)展中國家一般為社會平均收入的25%--35%。國際勞工組織專家建議，在工業(yè)國家最低生活標(biāo)準(zhǔn)大體上應(yīng)相當(dāng)于制造業(yè)工人平均工資的30%，同時，應(yīng)根據(jù)不同人群最低生活需求，適度調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)。按照國家確定的全國農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)前湖北財政承受能力，我們認為較為可行的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為占上年農(nóng)民人均純收入28%左右。并隨著相關(guān)因素的變化而調(diào)整。如2007年，湖北農(nóng)民人均純收入為3997元，依此計算，2008年，湖北農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確定為1119元為宜。二是完善農(nóng)村低保資金籌集、分配機制。農(nóng)村低保資金應(yīng)納入財政預(yù)算，并根據(jù)各級財政職能和財力狀況，由中央、省、市、縣四級財政分擔(dān)，同時，完善市、縣兩級農(nóng)村低保資金投入機制，強化預(yù)算約束。三是正確確定農(nóng)村低保對象及補差金額。一方面，要完善審批程序，在全面調(diào)查掌握貧困家庭成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，嚴格按規(guī)定程序確定農(nóng)村低保家庭及救助金額。另一方面，要結(jié)合村務(wù)公開、民主管理，搞好“民主選窮”。四是建立農(nóng)村低保對象分類管理和動態(tài)管理制度。

2、健全低收入家庭專項救助制度。一是完善醫(yī)療救助制度。要發(fā)揮新型農(nóng)合制度第一道防線的作用，多方籌集醫(yī)療救助資金，建立多元的籌資渠道，尤其是加大財政對醫(yī)療救助的投入。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)，實行救助標(biāo)準(zhǔn)一體化。要探索新的醫(yī)療救助形式，對患大病、危重病或其他費用較高病種的患者，加強事前或事中救助，以減輕困難群眾負擔(dān)。二是完善農(nóng)村低收入戶住房救助制度。統(tǒng)籌殘疾人危房改造、災(zāi)民倒房恢復(fù)重建、村五保大院建設(shè)、扶貧搬遷和解決重點優(yōu)撫對象住房難等工作，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，建立項目管理制度，提高財政補助標(biāo)準(zhǔn)，加大社會幫扶力度，有計劃、有步驟地解決農(nóng)村低收入戶住房難問題。三是全面落實教育救助制度。對低收入家庭子女，在義務(wù)教育階段，免費提供教科書、補助寄宿生活費，在中等、高等教育階段，減免學(xué)費，提供生活補助、助學(xué)金等救助。四是向低收入家庭提供獲得法律咨詢、代理、刑事辯護等無償?shù)姆�律援助�?/p>

（二）加快推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)

有關(guān)研究表明，建立儲蓄積累制養(yǎng)老保險制度，并發(fā)揮應(yīng)有的功能，一般需要20到30年時間。湖北應(yīng)抓住應(yīng)對人口老齡化高峰前的有限時間，建立以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，社區(qū)補充養(yǎng)老保險和個人自愿儲蓄養(yǎng)老保險為補充的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

1、自愿參保，合理確定繳費標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。規(guī)定年齡16-60歲的農(nóng)村居民均可在當(dāng)?shù)刈栽竻⒓羽B(yǎng)老保險，重點引導(dǎo)失地農(nóng)民、外出務(wù)工農(nóng)民參加養(yǎng)老保險。繳費水平?jīng)Q定保障水平。在繳費標(biāo)準(zhǔn)上，按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式，可設(shè)立低、中、高3個檔次，由參保人根據(jù)經(jīng)濟條件、收入水平、健康狀況自主選擇，并可在批準(zhǔn)后調(diào)整繳納檔次。保險費繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、不高于本縣(市)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平確定，并根據(jù)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和上一年本縣(市)城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平的變化進行調(diào)整，原則上將來的保障水平應(yīng)達到低保標(biāo)準(zhǔn)的120%以上。

2、采取農(nóng)民繳費為主、集體補助、財政補貼的辦法籌集保險金。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須使“三方共擔(dān)”的原則具體化，尤其要明確政府的財政責(zé)任。個人繳納部分繳費比例應(yīng)占繳費總額的50%以上，集體補助比例應(yīng)控制在繳費總額的10%-30%，財政補貼應(yīng)按照最低繳費標(biāo)準(zhǔn)的20—40%給予補貼，資金列入預(yù)算，并適當(dāng)提高對農(nóng)村義務(wù)兵、獨生子女父母和有困難殘疾人的補貼標(biāo)準(zhǔn)。

3、采取建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式。以個人賬戶為主，財政和集體繳費部分和農(nóng)民個人繳費計入個人賬戶，并按個人賬戶儲蓄積累的基金總額確定養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)效率原則。同時，建立調(diào)劑基金，調(diào)劑基金由農(nóng)�；�金增值收益扣除應(yīng)記入個人賬戶利息的剩余部分，以及其他可以并入農(nóng)保基金的資金。財政出資部分在一定條件下可以并入調(diào)劑金。調(diào)劑基金除用于承擔(dān)個人賬戶支付完畢后的支付責(zé)任，還可按當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活支出拿出一定比例發(fā)放社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金作為個人賬戶養(yǎng)老金的補充，以體現(xiàn)社會公平。

4、科學(xué)制訂養(yǎng)老金給付與調(diào)整辦法。養(yǎng)老金從滿60周歲的次月開始按月領(lǐng)取。養(yǎng)老金以貨幣形式支付，實行社會化發(fā)放。養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，按個人賬戶積累總額和相應(yīng)的領(lǐng)取系數(shù)確定。各縣(市)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)人均收入、生活消費指數(shù)、物價指數(shù)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等因素，及時調(diào)整縣(市)養(yǎng)老金待遇水平，對已領(lǐng)取養(yǎng)老金且待遇水平偏低的人員給予適當(dāng)補貼。

（三）全面推進農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度建設(shè)

1、建立穩(wěn)定可靠、合理增長的籌資機制。強化預(yù)算約束，財政資助資金應(yīng)當(dāng)及時足額撥付。同時，改變不分財力狀況按同一標(biāo)準(zhǔn)補助的辦法，實行根據(jù)人均財力狀況分類補助的辦法，對貧困地區(qū)予以適當(dāng)傾斜。為解決新農(nóng)合保障水平較低的問題，一是中央和地方財政應(yīng)適當(dāng)提高對參合農(nóng)民的補助標(biāo)準(zhǔn)。二是鼓勵鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟對新農(nóng)合給予資金支持，對其出資實行稅前列支。三是合理確定農(nóng)民個人繳納合作醫(yī)療資金數(shù)額，改變農(nóng)民個人繳納偏低的狀況。當(dāng)前，參合農(nóng)民只負擔(dān)20%，明顯偏低。根據(jù)湖北農(nóng)村實際，應(yīng)適當(dāng)提高農(nóng)民個人年負擔(dān)的合作醫(yī)療資金標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民個人繳納的合作醫(yī)療資金以上年農(nóng)民人均純收入的0.7%-1.5%為宜。

2、建立多層次的醫(yī)療補償制度，提高保障水平。建立新型合作醫(yī)療制度的關(guān)鍵，在于能夠逐步解決農(nóng)民的醫(yī)療保障問題，讓農(nóng)民得到實惠。因此，制度的建設(shè)和完善要充分尊重農(nóng)民，堅持由農(nóng)民自愿參保、自主選擇。要科學(xué)規(guī)范補償方案，提高參合農(nóng)民受益水平。補償模式原則上按三塊處理：一是農(nóng)民門診醫(yī)藥費，每人每年可按醫(yī)保資金的30%計入家庭賬戶，超支不補，節(jié)余歸己。二是農(nóng)民住院統(tǒng)籌，可按醫(yī)保資金的65%提取。要盡量降低住院補助的“起付線”，逐步提高補償?shù)?ldquo;封頂線”。補償比例由各縣(市)按照“以收定支，略有節(jié)余”的原則自主確定，一般應(yīng)控制在30%～80%范圍內(nèi)，以70%左右為宜。在合作醫(yī)療的初建階段，報銷比例可低一點，但不可低于30%，以后隨著農(nóng)民個人交納、集體及各級財政補助資金的增加而逐步提高，但不應(yīng)超過80%，超過80%就會出現(xiàn)“有病無病都看病，大病小病多拿藥”的現(xiàn)象，造成醫(yī)療資源的浪費。三是重大疾病統(tǒng)籌，每人每年可按醫(yī)保資金的5%提取，用于支付所規(guī)定的重大疾病醫(yī)療費用補助。

3、完善便民措施，方便農(nóng)民參保和報銷。對患者在全縣范圍內(nèi)定點醫(yī)療機構(gòu)就診所發(fā)生的小額醫(yī)療費用，可從家庭賬戶中減免；參合農(nóng)民在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點醫(yī)療機構(gòu)住院，其醫(yī)療費用先由個人墊支，患者出院時，即可持有效證件，到定點醫(yī)療機構(gòu)合管辦辦理補助手續(xù)，當(dāng)日兌現(xiàn)。凡需到縣外住院者，須由縣定點醫(yī)療機構(gòu)出具轉(zhuǎn)診證明，縣(市)合管辦必須在2日內(nèi)出具審核意見；對急診患者可以在患者就診三日內(nèi)辦理轉(zhuǎn)診手續(xù)；轉(zhuǎn)入省內(nèi)合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構(gòu)住院的，患者出院時即可持有效證件和住院費用有效憑證，到該醫(yī)療機構(gòu)合作醫(yī)療管理辦公室審核補助，當(dāng)日兌現(xiàn)。參加新農(nóng)合農(nóng)民，在外出差、打工、探親等因病住院，須在當(dāng)?shù)乜h級以上公立醫(yī)療機構(gòu)就診并在規(guī)定時間內(nèi)在縣(市)合管辦登記備案，出院后憑新型農(nóng)村合作醫(yī)療證、身份證、診斷證明、住院費用清單、票據(jù)、病歷復(fù)印件等有效證件到縣合管辦登記，補助按縣外住院標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，隨到隨辦。急診病人到定點醫(yī)療機構(gòu)就治，來不及辦理住院手續(xù)所發(fā)生的醫(yī)療費用超過起付線的按住院大額醫(yī)療費用補助規(guī)定執(zhí)行。

（三）以老年人、孤兒和殘疾人福利為重點，逐步建立農(nóng)村社會福利制度

根據(jù)湖北農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)階段尚不具備建設(shè)普惠型社會福利制度的條件，農(nóng)村社會福利制度建設(shè)應(yīng)以老年人、孤兒和殘疾人為重點，逐步建立適度普惠的社會福利制度。

1、完善農(nóng)村老年人社會福利服務(wù)制度。要充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老服務(wù)方面的功能，合理確定政府和社會的責(zé)任。對60周歲及以上低保、低收入且需要生活照料的農(nóng)民和80周歲以上農(nóng)民發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券，用于持券老人接受上門服務(wù)、日托服務(wù)和入住養(yǎng)老機構(gòu)支付服務(wù)費的現(xiàn)金抵扣，補助資金由各級財政和彩票公益金共同負擔(dān)。要制定政策，鼓勵扶持民間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)給予一次性開辦補貼，并按使用床位數(shù)或?qū)嶋H入住老年人數(shù)給予適當(dāng)經(jīng)費補助，引導(dǎo)和激勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，世界各國選擇機構(gòu)養(yǎng)老的老年人占老年總數(shù)的比例偏低，英國為4.5%，美國為3.7%，瑞典為4.8%，菲律賓為7%，泰國為13%，印度尼西亞為16%。而居家養(yǎng)老的比例則較高，美國老年人在家養(yǎng)老的比例高達95%，荷蘭為91.4%，日本高達96.9%。目前，湖北農(nóng)村老年人養(yǎng)老床位擁有率僅為6‰，低于全國8.9‰和發(fā)展中國家2—3%、發(fā)達國家3—5%的水平，遠不能滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老需要，居家養(yǎng)老服務(wù)與家庭照顧機構(gòu)服務(wù)相結(jié)合，可以較好地滿足老年人的服務(wù)需求。同時也要完善五保供養(yǎng)制度。提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，加強鄉(xiāng)村敬老院、五保大院建設(shè)，增強其服務(wù)功能。在敬老院、五保大院的基礎(chǔ)上，建設(shè)綜合性農(nóng)村社會福利服務(wù)機構(gòu)。

2、健全農(nóng)村孤兒福利制度。目前，湖北絕大部分農(nóng)村孤兒由親戚撫養(yǎng)，只有20%左右的農(nóng)村孤兒得到救助，而且救助金額較低，農(nóng)村孤兒群體成長中面臨教育、心理引導(dǎo)、就業(yè)、醫(yī)療保障等方面的諸多困難。因此，農(nóng)村孤兒福利制度應(yīng)以健全制度和提高保障標(biāo)準(zhǔn)為重點，實現(xiàn)由單項救助向綜合性救助轉(zhuǎn)變，并逐步建立適度普惠型的兒童福利制度。一是明確孤兒福利的獨立地位，建立孤兒教育保障制度、孤兒就業(yè)指導(dǎo)扶持制度、孤兒住房補助制度和孤兒醫(yī)療康復(fù)制度。把孤兒生活救助的年齡與《未成年人保護法》保持一致，延長至18歲。救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與艾滋病致孤兒童一致，以每人每月160元為宜。孤兒義務(wù)教育階段費用由財政負擔(dān)，其他階段的教育費用由財政補貼。二是建立政府領(lǐng)導(dǎo)，民政牽頭，部門配合，社會參與的孤兒救助保護工作機制。三是堅持家庭、社區(qū)和機構(gòu)相結(jié)合，多渠道安置農(nóng)村孤兒。完善收養(yǎng)法規(guī)政策，降低收養(yǎng)的條件，鼓勵社會收養(yǎng)孤兒。四是完善艾滋病致孤兒童救助保護政策。應(yīng)引入社會工作方法為其提供應(yīng)有的生活保障和權(quán)益保護。

3、完善農(nóng)村殘疾人福利制度。目前，湖北有370多萬殘疾人，其中，處于極端貧困的殘疾人40.4萬，低收入的貧困殘疾人117萬。370多萬殘疾人中又有70%左右生活在農(nóng)村，其在生活、康復(fù)、教育、就業(yè)、維權(quán)等方面存在諸多困難和問題。必須完善農(nóng)村殘疾人福利制度。一是建立以特教學(xué)校為龍頭，隨班就讀和技能培訓(xùn)為重點的農(nóng)村殘疾人教育培訓(xùn)制度。二是完善農(nóng)村殘疾人康復(fù)制度。健全農(nóng)村殘疾康復(fù)服務(wù)體系，完善以殘疾人家庭為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社區(qū)康復(fù)站為骨干，綜合康復(fù)服務(wù)機構(gòu)為指導(dǎo)的康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和機制。三是建立促進農(nóng)村殘疾人就業(yè)制度。建立依法按比例分散就業(yè)為主、集中就業(yè)為輔、個體就業(yè)為重點的農(nóng)村殘疾人就業(yè)制度。全面落實福利企業(yè)優(yōu)惠扶持政策，促進有勞動能力殘疾人集中就業(yè)。四是加強殘疾人扶貧工作。把殘疾人家庭納入扶貧工作重點。

（五）加快完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)

湖北應(yīng)根據(jù)實際，在借鑒外省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快出臺失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)培訓(xùn)的政策。

1、明確保障對象。以新的失地農(nóng)民作為重點人群，以勞動年齡段內(nèi)特別是中青年為就業(yè)培訓(xùn)重點，以難以就業(yè)的大齡和老齡人群為基本生活保障重點。對原有的失地農(nóng)民，可根據(jù)實際情況，采取多種辦法解決。如有條件的可參加失地農(nóng)民基本生活保障，給予生活補貼，納入城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障等等。

2、失地農(nóng)民的基本生活保障范圍和待遇。對年齡在16周歲（不含16周歲）以下的失地農(nóng)民，發(fā)給一次性生活補助費。對年滿60周歲的農(nóng)民參加失地農(nóng)民基本生活保障，即征即保。對17--60周歲的農(nóng)民、未實現(xiàn)就業(yè)的，參加失地農(nóng)民基本生活保障，基本生活保障待遇標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

3、失地農(nóng)民基本生活保障一次性繳費基數(shù)和資金籌集辦法。對年滿60周歲及其以上或17--60歲未實現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民，按不低于征地時當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄�工資的15%--20%，分別按12年、15年計算，一次性繳納基本生活保障費用。資金籌集辦法由農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟組織和當(dāng)?shù)卣�府共同承�?dān)。其中，個人部分不超過基本生活保障資金總額的30%，從征地安置補助費中列支；集體部分不低于總額的40%，從土地補償費中列支；政府部分不低于總額的30%，從國有土地有償使用收入中列支。并建立基本生活保障個人賬戶。個人和集體經(jīng)濟組織的繳費記入個人賬戶，政府的繳費記入基本生活保障統(tǒng)籌賬戶。

4、失地農(nóng)民的醫(yī)療保險和就業(yè)培訓(xùn)。失地農(nóng)民可根據(jù)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的不同身份，按相關(guān)規(guī)定分別參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療。就業(yè)培訓(xùn)可區(qū)別不同情況，分別對就業(yè)培訓(xùn)政策及資金等提出明確要求。

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