規(guī)劃工作是一個(gè)重要的事情，需要不斷的進(jìn)行分析探索，防止在一味的發(fā)展中，失去了很多局部的利益，保證整體和局部的利益的最大化，下面是小編帶來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃改革應(yīng)把握的五大重要關(guān)系，趕緊來(lái)學(xué)習(xí)一下吧。

    1 整體與局部

    整體與局部是空間規(guī)劃改革最需要重視的關(guān)系之一，因?yàn)橐?guī)劃始終有作為整體的對(duì)象和局部的對(duì)象，有整體的問(wèn)題與局部的問(wèn)題，也有整體的效益和局部的效益等。長(zhǎng)期以來(lái)在規(guī)劃工作中我們都聲稱(chēng)重視整體觀和大局觀，因?yàn)檎�體大于局部，但規(guī)劃實(shí)際工作中容易把二者關(guān)系割裂了、混亂了，因此才有了多規(guī)沖突的諸問(wèn)題。整體與局部的關(guān)系的把握的難點(diǎn)首先在于整體與局部的關(guān)系是相對(duì)的，具有層次性的。例如對(duì)于蘇州市來(lái)說(shuō)其所在的蘇錫常都市圈看做整體；而對(duì)蘇錫常都市圈來(lái)說(shuō)，所在的長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群是更大的整體；而長(zhǎng)江流域又是更大的人居環(huán)境整體。其次，整體要素與局部要素彼此是辯證轉(zhuǎn)化的，切忌割裂二者。系統(tǒng)整體演進(jìn)決定局部問(wèn)題的出現(xiàn)和變化，同時(shí)某一方面的局部問(wèn)題其實(shí)會(huì)影響到某方面的“整體”決策。因此要避免一味擴(kuò)大整體利益而損失了大量局部利益，而是以保證客觀的、適宜的局部利益為前提追求整體利益最大化。

    建議可以從以下原則出發(fā)去分析和把握整體與局部的關(guān)系，逐漸深入進(jìn)行具體問(wèn)題具體分析：①?gòu)馁Y源永續(xù)利用與發(fā)展的角度擺正整體與局部；②在空間規(guī)劃的范圍和尺度上有序厘清整體與局部；③在資源配置與規(guī)劃政策實(shí)施的問(wèn)題上分清整體與局部進(jìn)行利弊權(quán)衡。④在規(guī)劃的工作組織上走向整體協(xié)調(diào)，建立整體決策和實(shí)施機(jī)制，打破局部空間治理各自為政，各管一攤的局面，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理模式，形成整體合力。要打破行政區(qū)的壁壘，建立區(qū)域協(xié)調(diào)的制度框架。

    2 人類(lèi)與自然

    人類(lèi)與自然的關(guān)系，簡(jiǎn)言之是“人地關(guān)系”。人地關(guān)系中的“人”是人類(lèi)圈，或人居環(huán)境科學(xué)體系中所稱(chēng)人類(lèi)系統(tǒng)，“地”是由大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈共同組成的人類(lèi)賴(lài)以生存的自然環(huán)境。人地關(guān)系的核心是人。人是綜合屬性的，可以作為基礎(chǔ)的勞動(dòng)力和市場(chǎng)供需等基礎(chǔ)性要素，同時(shí)人也是一切發(fā)展服務(wù)的對(duì)象，人類(lèi)系統(tǒng)會(huì)反映出多元價(jià)值取向和需求以深刻影響規(guī)劃的制定。任何規(guī)劃中人口的規(guī)律與特征總是首先需要加以測(cè)定和分析的，以作為其他重要規(guī)劃要素測(cè)算的基礎(chǔ)，例如通過(guò)人對(duì)資源需求規(guī)律測(cè)算資源開(kāi)發(fā)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，通過(guò)人口測(cè)算城鄉(xiāng)發(fā)展的用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的發(fā)展建設(shè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及其生產(chǎn)生活對(duì)環(huán)境的影響的測(cè)算等等。因此人的問(wèn)題始終是規(guī)劃中需要重點(diǎn)研判的問(wèn)題。

    我國(guó)面臨資源環(huán)境的強(qiáng)大約束，人地關(guān)系矛盾十分突出：一是當(dāng)前對(duì)資源的占用、利用和分配粗放低效，資源環(huán)境壓力嚴(yán)重。二是地域開(kāi)發(fā)格局不平衡的固有格局長(zhǎng)期存在。三是我國(guó)巨大的城鄉(xiāng)空間關(guān)系矛盾，也即農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的矛盾。因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張過(guò)程大多數(shù)是通過(guò)占用農(nóng)業(yè)空間完成，二者是一個(gè)共同體，適宜農(nóng)耕的地域空間同樣是適宜城市化和人口集中的區(qū)域，但不幸的是這個(gè)適宜的地區(qū)承載了我國(guó)約94%人口且只集中在我國(guó)國(guó)土面積只有約43%的胡煥庸線以東地區(qū)（表1）。

    因此國(guó)土空間規(guī)劃的最為重要的任務(wù)，一方面是本著以人為本，生態(tài)優(yōu)先的原則協(xié)調(diào)解決我國(guó)特定的人地關(guān)系矛盾，并在此前提下引導(dǎo)國(guó)土空間資源的高效、節(jié)約和永續(xù)開(kāi)發(fā)利用；另一方面是守住人地關(guān)系底線，即守住資源紅線，守住生態(tài)安全紅線，守住環(huán)境紅線，保障人民生產(chǎn)生活的綜合安全紅線，以及合理規(guī)范各類(lèi)空間上的人工行為等。為此需要轉(zhuǎn)變思維方式，在空間規(guī)劃的內(nèi)容設(shè)定上，集中以人地關(guān)系的整體發(fā)展作為對(duì)規(guī)劃的評(píng)價(jià)，并根據(jù)各類(lèi)底線、紅線、上限等設(shè)定一個(gè)閾值體系。

    3 成本與收益

    這里的成本與收益作廣義層次的理解：收益是人們作出決策和展開(kāi)行動(dòng)的所得、成效，如收到的效益，取得的收益，或者直接就是一個(gè)行動(dòng)取得的效果；成本是付出的代價(jià)，其外延同樣是多樣性的，可以是時(shí)間成本、資金成本、管理成本、政治成本、社會(huì)成本以及機(jī)會(huì)成本，甚至是受到的危害。因此把握成本與收益的關(guān)系，也可以說(shuō)是一種費(fèi)效比的關(guān)系，一種權(quán)衡利弊的普適性問(wèn)題�，F(xiàn)實(shí)往往是“魚(yú)與熊掌不可兼得”，也沒(méi)有所謂“免費(fèi)的午餐”，所有的規(guī)劃工作本質(zhì)上是對(duì)行動(dòng)利弊的綜合權(quán)衡，然后做出最有利的選擇。

    應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到規(guī)劃中的費(fèi)效比不會(huì)停留在局部性的個(gè)別區(qū)域，而是綜合的、整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的。例如現(xiàn)實(shí)中南水北調(diào)、三峽大壩這樣的巨型工程落地，都是從整體利益上考慮，為打破國(guó)家東西與南北大的區(qū)域人地資源環(huán)境不均衡的問(wèn)題規(guī)劃建設(shè)成形的國(guó)土開(kāi)發(fā)工程。如果從工程的本身看耗資巨繁，而且還會(huì)給國(guó)土的生態(tài)環(huán)境格局帶來(lái)巨大改變，例如三峽、南水北調(diào)這類(lèi)工程其實(shí)明顯改變了我們國(guó)家的大區(qū)域的水量平衡，且三峽大壩的建設(shè)使得長(zhǎng)江部分重要魚(yú)類(lèi)的生態(tài)鏈斷裂。然而，其帶來(lái)的整體效益是明顯的和長(zhǎng)久的：

    成本與收益的權(quán)衡不妨從幾個(gè)方面著手思考：①?gòu)囊?guī)劃實(shí)現(xiàn)的價(jià)值體系上進(jìn)行比較和權(quán)衡，②從規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)的直接投入與產(chǎn)出比進(jìn)行權(quán)衡，③從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的遠(yuǎn)與近的關(guān)系，緩與急角度進(jìn)行權(quán)衡。

    4 輸入與輸出

    任何系統(tǒng)的兩端是輸入與輸出，進(jìn)行物質(zhì)交換與能量的轉(zhuǎn)化，國(guó)土空間規(guī)劃必須充分注重輸入與輸出兩端。可以從下三個(gè)視角進(jìn)行理解：

    首先，供與需的關(guān)系。人口與資源供需的關(guān)系已經(jīng)到了供給缺口逐漸增大的局面，區(qū)域資源供需十分不平衡。例如我國(guó)水資源供需平衡在南北、東西的較大差距（表2）。對(duì)于非可再生資源，地區(qū)短缺的資源和重要戰(zhàn)略性資源的取用，規(guī)劃導(dǎo)向務(wù)必聚焦于供需平衡的目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)，通過(guò)規(guī)劃提倡節(jié)約型發(fā)展和永續(xù)性資源利用，對(duì)特別緊缺資源要量入為出，以需定供。這些資源之中，特別要把控建設(shè)用地的供需關(guān)系�？臻g規(guī)劃的核心任務(wù)是對(duì)土地空間的資源配置，在我國(guó)矛盾凸顯的人地關(guān)系背景下，空間規(guī)劃旨在指導(dǎo)城鎮(zhèn)空間用好每一寸可建設(shè)的用地。如何用好？第一要?jiǎng)?wù)是在盡可能節(jié)約的建設(shè)用地規(guī)模上做到較大的使用效率或生產(chǎn)力，其次是讓開(kāi)發(fā)建設(shè)土地每一期的投放基本能夠與真實(shí)需求相匹配。這其中的核心技術(shù)支撐是做好城鎮(zhèn)空間開(kāi)發(fā)容量設(shè)定和開(kāi)發(fā)邊界的劃定工作，其中重要的制度抓手之一就是通過(guò)國(guó)土空間用途管控，從開(kāi)發(fā)空間供給側(cè)設(shè)立一道非建設(shè)用途轉(zhuǎn)向建設(shè)用途的政策“閥門(mén)”。

    其次，吞與吐的關(guān)系。“吞”就是對(duì)自然資源（也包括環(huán)境）的占有、開(kāi)發(fā)、利用，然后進(jìn)入“人類(lèi)系統(tǒng)”中的各類(lèi)生產(chǎn)生活中。“吐”就是人類(lèi)生產(chǎn)生活中的液態(tài)、氣態(tài)、固態(tài)廢物和生活垃圾等。人類(lèi)的活動(dòng)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在向自然生態(tài)系統(tǒng)輸出廢物和垃圾，它們的輸出，反而給我們?nèi)祟?lèi)的人居環(huán)境帶來(lái)極大的負(fù)面影響：例如我國(guó)大量城市垃圾圍城現(xiàn)象，對(duì)本地的地表地下水體、土壤和大氣環(huán)境造成污染，且將造成越來(lái)越多的土地資源浪費(fèi)，長(zhǎng)此以往必然影響到國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展和人居環(huán)境的健康發(fā)展。因此應(yīng)該本著可持續(xù)發(fā)展理念，將國(guó)土空間上的人類(lèi)社會(huì)的吞吐作為代謝過(guò)程進(jìn)行考慮，探索“物資守恒-物資流”為理論基礎(chǔ)的基本物質(zhì)規(guī)劃與管控監(jiān)督。

    此外，從國(guó)土（空間）安全的角度，應(yīng)額外注意進(jìn)口與出口的關(guān)系。這一點(diǎn)之所以特別提出來(lái)是因?yàn)榫哂刑厥獾囊饬x。鑒于我國(guó)油氣資源大量依賴(lài)進(jìn)口，長(zhǎng)期被卡脖子，糧食自給率依然趕不上安全態(tài)勢(shì)，處于對(duì)國(guó)土資源安全的綜合考慮，在國(guó)家層面的國(guó)土空間規(guī)劃中務(wù)必居安思危，做好國(guó)土資源安全的重要戰(zhàn)略部署：一方面合理規(guī)劃制定戰(zhàn)略性資源儲(chǔ)備體系規(guī)劃，保障生命線工程的運(yùn)轉(zhuǎn)余地；另一方面制定資源能源高效綜合利用的方案，并且對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)行有效的監(jiān)管。

    5 剛性與彈性

    一般的，規(guī)劃的剛性與彈性體現(xiàn)為政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，包括“計(jì)劃”與“變化”的關(guān)系，也包括法律法規(guī)與自由裁量權(quán)的關(guān)系。剛性與彈性是規(guī)劃中“老生常談”的問(wèn)題，國(guó)土空間規(guī)劃改革依然要做到剛彈的有機(jī)統(tǒng)一。

    空間規(guī)劃體系改革要求建立國(guó)土空間用途管制手段的國(guó)土空開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，并形成一個(gè)市縣“一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”。這兩個(gè)目標(biāo)中，前者的任務(wù)重心是探索針對(duì)不同類(lèi)型、不同重要性的用地空間或自然資源去設(shè)定不同剛性/彈性程度的管控規(guī)則和管控模式；后者的具體實(shí)現(xiàn)方式梳理出空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”內(nèi)容體系的安排上必要內(nèi)容是什么，可選內(nèi)容是什么，重點(diǎn)體現(xiàn)什么要素，以及如何通過(guò)剛性/彈性?xún)?nèi)容的結(jié)合體現(xiàn)規(guī)劃的長(zhǎng)期有效性、嚴(yán)肅性和可實(shí)施性，旨在真正做到“一張藍(lán)圖干到底”。

    前者要突破的困局是多規(guī)矛盾和打架最為棘手的問(wèn)題之一，即空間用途的剛性?xún)?nèi)容和彈性?xún)?nèi)容互相交疊、層次各異。這項(xiàng)任務(wù)的第一步是通過(guò)規(guī)劃內(nèi)容的整合，特別是用地的技術(shù)判定的整合統(tǒng)一空間用途標(biāo)準(zhǔn)。在第一步工作夯實(shí)的基礎(chǔ)上，第二步通過(guò)合理的規(guī)則和制度設(shè)計(jì)加以剛彈有機(jī)的管控。不妨設(shè)定如下基本原則：①大類(lèi)（根目錄類(lèi)）用途空間的變更管控更剛性，大類(lèi)內(nèi)部的小類(lèi)變更可設(shè)定自由裁量權(quán)；②建設(shè)增量涉及到的用途變更賦予剛性原則，存量范圍內(nèi)的用途變更則是鼓勵(lì)性或引導(dǎo)性的；③涉及到重要的戰(zhàn)略性?xún)?nèi)容以及國(guó)土資源底線和國(guó)土資源安全的內(nèi)容應(yīng)該具有最嚴(yán)格的剛性。

    后者需要突破的困局，是設(shè)定規(guī)劃“藍(lán)圖”內(nèi)容中的強(qiáng)制性、必要性?xún)?nèi)容與非強(qiáng)制的引導(dǎo)性?xún)?nèi)容。面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該本著市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的前提，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該以必要性?xún)?nèi)容作為剛性色彩的內(nèi)容在“藍(lán)圖”中充分體現(xiàn)并保證實(shí)施——采用底線控制，負(fù)面清單規(guī)劃的模式。將可以留給市場(chǎng)配置的空間范圍做合理的“留白”。

    最后，在整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃體系的事權(quán)結(jié)構(gòu)層面上看，一般而言管控、監(jiān)督和審批的權(quán)責(zé)重心越往上級(jí)政府主體移動(dòng)，其管控的剛性程度越大，反之則越小。根據(jù)這個(gè)規(guī)律：①?lài)?guó)家層面、大區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃總量控制問(wèn)題，包括土地資源總量控制和發(fā)展的總目標(biāo)，以及重要國(guó)土空間資源的底線管控事權(quán)，可上移至中央政府以賦予最大的剛性；②涉及到比較重要的規(guī)劃的行政監(jiān)督，事權(quán)重心建議相應(yīng)上移，根據(jù)監(jiān)督事項(xiàng)的性質(zhì)決定事權(quán)上移的層級(jí)；③于此相對(duì)的，以改善基層地區(qū)和城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提供生活便利為主旨的地方性規(guī)劃事務(wù)，則由地方政府或規(guī)劃主體自行設(shè)定其相應(yīng)的規(guī)劃模式和空間政策。

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