第一篇：預(yù)算外資金管理調(diào)研報告

文章標(biāo)題：預(yù)算外資金管理調(diào)研報告

為了解預(yù)算外資金管理情況，更好地貫徹落實預(yù)算法，提高預(yù)算外資金管理水平，溧水縣人大常委會組成調(diào)研組，深入縣有關(guān)部門及下屬單位、鎮(zhèn)，通過召開座談會、查閱預(yù)算外收支帳目及財務(wù)審計報告，對預(yù)算外資金使用管理進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，我縣預(yù)算外資金管理起步較早，政府從“收”與“繳”兩個方面切實加強(qiáng)預(yù)算外資金的監(jiān)控與管理，成績顯著。同時，通過部門預(yù)算編制改革，實行了綜合預(yù)算，現(xiàn)在已逐步形成了一套較為完善的預(yù)算外資金管理體系。目前預(yù)算外資金管理存在的突出問題是：

思想認(rèn)識還不到位。一些單位認(rèn)為預(yù)算外資金是部門的資金，自己可以隨意使用和占有。

票據(jù)管理有一定漏洞。按照票據(jù)領(lǐng)取、使用、核繳管理辦法，所有單位收費、往來結(jié)算業(yè)務(wù)必須領(lǐng)取財政部門統(tǒng)一印制票據(jù)，而少數(shù)單位在市場購買“收款收據(jù)”使用，容易形成“小金庫”；有的單位領(lǐng)用票據(jù)不登記，核銷無手續(xù)；有些單位收費票據(jù)長期不入帳，占用挪用預(yù)算外資金時有發(fā)生，使票據(jù)管理難度加大。

私設(shè)“小金庫”，不入專戶現(xiàn)象時有發(fā)生。個別部門、單位公款私存，私設(shè)“小金庫”，或?qū)㈩A(yù)算外資金直接存入單位工會帳，作為單位內(nèi)部福利外資金。有的收入不入專戶，以各種名義轉(zhuǎn)移、截留。

管理制度不健全。目前預(yù)算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金只是在財政專戶過一遍，很快又劃撥回收費單位使用，支出情況追蹤監(jiān)督不力，造成財政資金長期體外循環(huán)。

監(jiān)督機(jī)制不健全。一是預(yù)算外資金征收、入專戶、撥款、使用都集中于一個部門，沒有實行分開管理，對資金征收、流向缺乏必要的監(jiān)督。二是對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象，多年來一直是通報和要求整改，有的單位仍我行我素，難以處罰到位，沒有約束力。調(diào)研組建議：

一、提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念。

要認(rèn)識到預(yù)算外資金是地方財政收入的一種非稅收入，是地方財政財政資金的重要組成部分，不能隨便亂動、挪用和截留。要重新認(rèn)識預(yù)算外資金的三權(quán)所屬關(guān)系，即所有權(quán)歸國家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財政，這是預(yù)算外資金從“兩權(quán)不變”到“還錢還權(quán)”的重大改革。

二、加強(qiáng)票據(jù)管理，從源頭上把關(guān)。

要完善票據(jù)管理模式，使用新的票據(jù)管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網(wǎng)的方式進(jìn)行票據(jù)管理，把票據(jù)管理與資金管理科學(xué)有效結(jié)合起來，真正做到“驗舊換新，票款同行”，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金征管行為，有效地防止收入不進(jìn)專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。要加大對票據(jù)稽查力度，確保從源頭上加強(qiáng)票據(jù)管理。

三、規(guī)范和完善“收支兩條線”，防范私設(shè)“小金庫”。

嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，收入全額上繳專戶，支出由財政部門核定指標(biāo)，統(tǒng)一安排使用。部門和單位必須經(jīng)財政部門批準(zhǔn)，只能在一家銀行設(shè)立一個預(yù)算外資金支出帳，且只能支不能收，只能接納財政專戶撥付的預(yù)算外資金。要防范私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象，防止部門、單位把預(yù)算外資金當(dāng)成自己的“私房錢”、“取款機(jī)”來使用，防止預(yù)算外資金的體外循環(huán)。逐步實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理制度，做到票款分離，資金通過財政專戶進(jìn)行劃撥和結(jié)算。

四、強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，逐步推行“陽光工程”。

嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)人員經(jīng)費公用經(jīng)費的不足，充分發(fā)揮財政資金的整體效益。用于工資、獎金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面支出，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財政部門核定的項目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎金、福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，做到透明化。積極發(fā)揮會計核算中心的監(jiān)督作用，從原始單據(jù)入手，強(qiáng)化預(yù)算外資金的支出監(jiān)督，引導(dǎo)預(yù)算外資金合理流向，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。

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第二篇：關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定

關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定

發(fā)文單位: 國務(wù)院

文號:國發(fā)（1996）29號

頒布日期: 1996-7-6

實施日期: 1996-7-6

點擊次數(shù): 2136

關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

改革開放以來，預(yù)算外資金增長較快，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展起到廠一定的積極作用。但是，近幾年來有的地方違反《中華人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，擅自將財政預(yù)算資金通過各種非法手段轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，有些部門和單位擅自設(shè)立基金或收費項目，導(dǎo)致國家財政收入流失，預(yù)算外資金不斷膨脹。同時，由于管理制度不健全。預(yù)算外資金的使用脫離財政管理和各級人大監(jiān)督，亂支濫用觀象十分嚴(yán)重。這些問題不僅造成了國家財政資金分散和政府公共分配牲序混亂，而且加劇了固定資產(chǎn)投資和消費基金膨脹，助長了不正之風(fēng)和腐敗觀象的發(fā)生。根據(jù)中共中央十四屆五中全會精神，觀就進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金管理作出如下決定：

一、嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》，禁止將預(yù)算資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外

各級人民政府要嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》和財政法規(guī)的要求，切實加強(qiáng)對財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金的管理，完善對財政資金的監(jiān)督檢查制度。任何地區(qū)、部門和單位都不得隱瞞財政收入，將財政預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金。財政部門要嚴(yán)格按照“控制規(guī)模、阻定投向、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)財政周轉(zhuǎn)金管理。各部門、各單位未經(jīng)財政部門批準(zhǔn)，不得擅自將財政撥款轉(zhuǎn)為有償使用，更不得設(shè)置賬外賬和“小金庫”。財政部門尤其不能設(shè)置“小金庫”。

二 、將部分預(yù)算外資金納入財政預(yù)算管理

各地區(qū)、各部門要認(rèn)真貫徹《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財政部{關(guān)于對行

政性收費、罰沒收入實行預(yù)算管理的規(guī)定)的通知》(中辦發(fā)(j卯3)jg號)精神，將財政部已經(jīng)規(guī)定的81項行政性收費項目納入財政預(yù)算。

從1996年起將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費、 郵電附加、港口建設(shè)費、市話初裝基金、民航機(jī)場管理建設(shè)費等13項數(shù)額較大的政府性基 金(收費)納入財政預(yù)算管理。基金(收費)收入要按現(xiàn)行體制丑時上繳中央金庫或地方金庫，使用由主管部門提出計劃，財政部門按規(guī)定撥付，屬于基本建設(shè)用途的，由財政部門按計劃部門批準(zhǔn)的項目計劃安排支出，實行收支兩條線管理，加強(qiáng)財政、審計監(jiān)瞥。基金(收費)收支在預(yù)算上單獨編列反映，技規(guī)定�？顚Ｓ�，不得挪作他用，也不能平衡預(yù)算。具體管理辦法由財政部會同有關(guān)部門規(guī)定。

地方財政部門按國家規(guī)定收取的各項稅費附加，從1996年起統(tǒng)一納入地方財政預(yù)算，作為地方財政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理。

今后要積極創(chuàng)造條件，將應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算管理的預(yù)算外資金逐步納入財政預(yù)算管理。

三、預(yù)算外資金管理范圍

預(yù)算外資金，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費、基金和附加收入等(請幫助宣傳好范文 網(wǎng)：www.seogis.com)；國務(wù)院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批的行政事業(yè)性收費；國務(wù)院以及財政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)白籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財政性資倉。

社會保障基金在國家財政建立社會保障預(yù)算制度以前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，專款專用，加強(qiáng)財政；審計監(jiān)督。

按照《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的規(guī)定，國有企業(yè)稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理。事業(yè)單位和社會團(tuán)體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、股務(wù)性收人，不作為預(yù)算外資金管理，收入可不上繳財政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財務(wù)收支計劃，實行收支統(tǒng)一核算。

四、加強(qiáng)收費、基金管理，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金規(guī)模

收取或提取預(yù)算外資金必須依照法律、法規(guī)和有法律效力的規(guī)章制度所規(guī)定的項目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行。

行政事業(yè)性收黃要嚴(yán)格執(zhí)行中央、省兩級審批的管理制度：收費項目按隸屬關(guān)系分別報國務(wù)院和省、自泊區(qū)、直轄市人民政府的財政部門會同計劃(物價)部門批準(zhǔn)；確定和調(diào)整收贊標(biāo)準(zhǔn)，按隸屬關(guān)系分別報國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的計劃(物價)部門合同財政部門批準(zhǔn)；重要的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)制定及調(diào)憋應(yīng)報請國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批踺的行政事業(yè)性收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)報財政部、國家計委寄案。省，自治區(qū)、直轄市以下各級人民政府(包括汁劃單列市)及其部門無權(quán)審批設(shè)立行政事業(yè)性收贊項目或調(diào)整收典標(biāo)準(zhǔn)。行政性收費中的管理性收費、資源性收費、全國性的證照收費和公共事業(yè)收贊，以及涉及中央和其他地區(qū)的地方性收費，實行中央一緞審批。國家法律、法規(guī)中已明確的收費，具體征收管理辦法的制定和修改由財政部、國家計委會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。地方性法規(guī)中已明確的收貲，具體征收管理辦法的制定和修改由省級財政、計劃（物價）部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)。末拉規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)的或不符合審批規(guī)定的各種行政事業(yè)性收費，都屬亂收費行為，必須停止執(zhí)行。財政部、國家計委男會同有關(guān)部門抓緊起草《行政性收費管理條例》，報國務(wù)院審批發(fā)布。

征收政府性基金必須嚴(yán)格按國務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報財政部審批，重要的報國務(wù)院審批：基金立項的申請和批準(zhǔn)要以國家法律、法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定為依據(jù)，否則一律不予立項。地方無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項目，也不得以行政事業(yè)性收費的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項目。對地方已經(jīng)設(shè)立的基金項目，必須按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、審計署、監(jiān)察部對各種基金進(jìn)行清理登記意見的通知》(國辦發(fā)[1995)25號)的規(guī)定進(jìn)行清理登記，由財政部負(fù)責(zé)審查處理，重要的報國務(wù)院審批。

財政部門要建立健全行政事業(yè)性收贊和政府性基金的票據(jù)管理與監(jiān)督制度。各部門和各單位在執(zhí)收時，必須按隸屬關(guān)系使用巾央或省級財政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù)。

五、預(yù)算外資盒要上繳財政專戶，實行收支兩條線管理

預(yù)算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財政管理。財政部門要在銀行開設(shè)統(tǒng)一的專戶，用于預(yù)算外資金收入和支出管理。部門和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃統(tǒng)籌安排，從財政專戶中撥伺，實行收支兩條線管理。

對部門和單位的預(yù)算外資金收支桉不同性質(zhì)實行分類管理。國家機(jī)關(guān)和受政府委托的部門單位統(tǒng)

一收取和使用的專項用于公共工程和社會公共事業(yè)的基金、收費，以及以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會保障基金等，收入全額繳人同級財政專戶，支出按計劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，不得挪作他用，收支結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項使用；各部門和各單位的其他預(yù)算外資金，收入繳人同級財政專戶，支出由財政結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌安排，其中少數(shù)費用開支有特殊需要的預(yù)算外資金，經(jīng)財政部門核定收支計劃后，可按確定的比例或按收支結(jié)余的數(shù)額定期繳人同級財政專戶。

預(yù)算外資金結(jié)余，除專項資金按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項使用以外，財政部門經(jīng)同級政府批準(zhǔn)可按隸屬關(guān)系統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

有預(yù)算外收支活動的部門和單位經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可在指定銀行開設(shè)預(yù)算外資金支出賬戶，確有必要的，也可再開設(shè)一個收入過渡性帳戶。未經(jīng)財政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開設(shè)預(yù)算外資金賬戶。

部門和單位上繳財政專戶的預(yù)算外資金，必須拄財政部門規(guī)定的時間及時繳入財政部門在銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，不得拖欠，截留和坐收坐支。逾期未繳的，由銀行從單位資金賬戶中直接劃入財政專戶。

六、加強(qiáng)預(yù)算外資金收支計劃管理

財政部門要建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。各部門、各單位要校規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃，并及時報送同級財政部門，對預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。財政部門要在認(rèn)真審核單位預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃的基礎(chǔ)上，編制本級預(yù)算外資金收支計劃，報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后組織實施。年度終了，財政部門要審批單位的預(yù)算外資金收支決算，編制本級預(yù)算外資金收支決算，井報同級政府審批，在此基礎(chǔ)上，編制包括預(yù)算內(nèi)、外收支的綜合財政計劃。

七、嚴(yán)格預(yù)算外資金支出管理，嚴(yán)禁違反規(guī)定亂支挪用

各部門、各單位要嚴(yán)格按國家規(guī)定和經(jīng)財政部門核定的預(yù)算外資金收支計劃和單位則務(wù)收支計劃使用預(yù)算外資金。專項用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費，以及其他專項資金，要按計劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，由財政部門審核后分期撥付資金；用于工資、獎金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴(yán)格執(zhí)行財政部門核定的項目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)；用于固定資產(chǎn)投資的支出，要按國家規(guī)定立項，納入國家固定資產(chǎn)投賢計劃，并按計劃部門確定的國家投資計劃和工程進(jìn)度分期撥付；用于購買專項控制商品方面的支出，要報財政部門審查同意后，按國家有關(guān)規(guī)定辦理控購審

批手續(xù)。嚴(yán)禁將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)變非財務(wù)機(jī)構(gòu)管理、賬外設(shè)賬、私設(shè)”小金庫”和公款私存；嚴(yán)禁用預(yù)算外資金搞房地產(chǎn)等計劃外投資．從事股票、期貨等交易活動以及各種形式的高消贊。

財政部門要認(rèn)真履行職責(zé)，建立健全各項管理制度，積極做好各項服務(wù)工作，及時撥付預(yù)算外資金，切實加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理。

八、建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度

各級人民政府要接受同級人民代表大會對預(yù)算外資金使用情況的監(jiān)督。各級財政部門要加強(qiáng)對預(yù)算外資金收入和支出的管理，建立健全各項收費、基金的稽查制度，并會同人民銀行共同做好預(yù)算外資金賬戶的開設(shè)和管理工作。各級計劃(物價)部門要按照收費管理的職責(zé)分工，認(rèn)真做好收費標(biāo)準(zhǔn)的審核工作，嚴(yán)肅查處各種亂收費行為。各級審計、監(jiān)察等部門要根據(jù)國家政策和宏觀管理的要求，與財政部門協(xié)調(diào)配合，對同級各部門和下級政府顴算外資金的財務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)資金的合理使用。

對違反預(yù)算外資金管理規(guī)定者，要依照國家法律、法規(guī)予以處罰：

對隱瞞財政預(yù)算收入，將預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外的，要將違反規(guī)定的收入全部上繳上一級財政。同時，要追究有關(guān)部門和本級政府領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，依據(jù)情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務(wù)。對違反國家規(guī)定擅自設(shè)立行政事業(yè)性收費、基金項目或擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)的，違法金額一律沒收上繳財政。同時追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)仟，依據(jù)情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務(wù)。對用預(yù)算外資金私設(shè)“小金庫”搞房地產(chǎn)等計劃外投資、。從事股票、期貨交易和不按規(guī)定要求開設(shè)預(yù)算外資金賬戶等違反規(guī)定的活動，以及濫發(fā)獎金和實物的，除責(zé)令追回資金上繳同級財政外，還要依照有關(guān)規(guī)定予以處罰，并依據(jù)情節(jié)輕重給予當(dāng)事人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)處分。

對擅自將財政預(yù)算撥款挪作他用或轉(zhuǎn)為有償使用的，其資金一律追回上繳上一級財政，并相應(yīng)核減以后年度的財政預(yù)算撥款，同時給予有關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的處分。

財政、計劃(物價)、銀行等部門工作人員在預(yù)算外資金管理工作中要忠于職守，秉公 辦事。對玩忽職守的，由所在單位或上級主管部門給予行政處分。

以上違反規(guī)定者，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

九、各級政府必須重視和加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理

加強(qiáng)預(yù)算外資金管理是當(dāng)前和今后一個時期各級人民政府的一項重要任務(wù)。各級人民政府要根據(jù)本決定精神，按照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部等部門關(guān)于清理檢查預(yù)算外資金意見的通知》(國發(fā)

c1996)12號)要求，立即組織力量對預(yù)算外資金認(rèn)真進(jìn)行清理整頓，屬于國家規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的資金，要堅決按規(guī)定執(zhí)行，對不符合國家規(guī)定設(shè)立的收費和基金項目一律取消。今后國家原則上不再出臺新的基金。各級人民政府要把預(yù)算外資金管理工作列入重要的議事日程，定期聽取有關(guān)預(yù)算外資金管理情況的匯報，及時解決管理中出現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)好政府有關(guān)部門之間的工作關(guān)系，統(tǒng)一認(rèn)識，密切配合，共同做好預(yù)算外資金的管理工作。各級人民政府要按本決定的要求，認(rèn)真部署，盡快落實。各地區(qū)、各部門要在1996年底前將加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的情況上報國務(wù)院，同時抄送財政部。

本決定自發(fā)布之口起實行。凡與本決定不一致的政策和規(guī)定，一律以本決定為準(zhǔn)。

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第三篇：對預(yù)算外資金管理的思考

預(yù)算外資金，是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對預(yù)算外資金認(rèn)識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)

，分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運行機(jī)制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據(jù)財政部《預(yù)算外資金管理實施辦法》，各單位應(yīng)按照財政部門的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支標(biāo)準(zhǔn)對該計劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)增加增長的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清;支出時由于沒有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。

(二)國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金，財政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財政的宏觀調(diào)控能力減弱

我國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達(dá)省份長期處于財政困難狀況，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。從財政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算的資金游離于財政預(yù)算管理之外。究其原因:一是收費單位原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的管理關(guān)系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標(biāo);二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，因此改變財政管理方式，就意味著財政負(fù)擔(dān)加重;三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后對其經(jīng)費保障產(chǎn)生影響，還有一些單位錯誤地認(rèn)為預(yù)算外資金“誰收誰用”，主觀上不愿意把專戶資金納入預(yù)算管理。

(三)監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束軟化，財政監(jiān)督流于形式

目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據(jù)用款單位上報的用款計劃進(jìn)行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項經(jīng)費為名申請撥款，但實際上多用于人頭經(jīng)費，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應(yīng)有的作用。這可以從近幾年審計查處的一些單位擅自擴(kuò)大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費公付等問題中得到映證。同時由于收費經(jīng)費化，資金支出向個人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。

(四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級財政預(yù)算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個環(huán)節(jié)，又沒有必要的財政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒鴰�，又不納入專戶儲存的體外循環(huán)資金。

(五)相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實

根據(jù)財政部《預(yù)算外資金管理實施辦法》，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團(tuán)體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強(qiáng)大的財政壓力，不得不要求預(yù)算部門自

行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費、使用不合法票據(jù)以及白條收費，進(jìn)而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時有發(fā)生。此外，一些國家收費命令取消，但由于沒有及時理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、

減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的國家政策無法落到實處。

二、加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的措施

針對預(yù)算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，建議各級財政部門圍繞財政綜合預(yù)算的總體目標(biāo)，從健全機(jī)制、規(guī)范運作兩個方面逐步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管、同管。

(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財政預(yù)算

建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。應(yīng)該說實行真正的綜合財政預(yù)算，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預(yù)算外資金，只是時間問題。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務(wù)收支計劃和財政的綜合預(yù)算;預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費的作法，要比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費支出，實行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。

各級財政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的傳統(tǒng)理財觀念，充分認(rèn)識財政宏觀調(diào)控和財政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識，切實加強(qiáng)綜合財政預(yù)算編制工作，提高財政資金的管理能力。近年一些地方已經(jīng)取消了預(yù)算外資金的概念，并全面推行政府非稅收入銀行代收管理辦法，這對建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度不能不說是一個有益的探索和實踐，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

(二)積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度

規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。要以收費票據(jù)為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段賦予財政票據(jù)信息功能，再借助收費單位、代收銀行、財政三家之間強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底建立起一個“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系。由于所有收費通過銀行代收，不僅便于財政性資金集中納入財政管理，增強(qiáng)財政調(diào)控能力，使財政專戶發(fā)揮“準(zhǔn)國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構(gòu)建了財政部門與執(zhí)收單位間高效的收費票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高了財政部門對執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費項目、自定收費標(biāo)準(zhǔn)等亂收費行為。

(三)切實完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，努力提高預(yù)算外資金的管理效率

預(yù)算外資金管理改革是一項政策性強(qiáng)、難度大的工作，它不僅關(guān)系到單位原有權(quán)力、利益調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費供給以及內(nèi)部減員等現(xiàn)實問題。因此，只有把它與財政管理制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及經(jīng)濟(jì)體制改革等結(jié)合起來，才能切實貫徹執(zhí)行國家的財經(jīng)法規(guī)，并達(dá)到相互促進(jìn)的作用。進(jìn)而對現(xiàn)行的政府性基金和納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金列收列支的管理方式進(jìn)行更進(jìn)一步的規(guī)范和完善，逐步消除單式預(yù)算的弊端，真正發(fā)揮財政部們應(yīng)有的管理監(jiān)督作用。

近年來盡管我國出臺了大量的財政法規(guī)，但相對于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財政法規(guī)層次較低，財政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財政經(jīng)費投入和財務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴(yán)肅性。因此，要盡快建立、發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政法制體系，為財政體制改革提供制度保障。另外，通過輿論宣傳澄清對預(yù)算外資金性質(zhì)的模糊認(rèn)識，爭取全社會的理解和支持，扭轉(zhuǎn)“三權(quán)不變”和“誰收誰用”的運行慣例，為進(jìn)一步推動綜合預(yù)算管理創(chuàng)造良好的社會氛圍。

第四篇：預(yù)算外資金管理

財經(jīng)專家白景明細(xì)說政府投資管理立法（與國家預(yù)算關(guān)系）

時間: 201*-03-06 17:00:1

受訪人：財政部科研所副所長 白景明

采訪人：本報記者 范海堅 史曉龍

政府投資比重下降，但地位未降

記者：1月7日，國務(wù)院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經(jīng)于1月30日截止。對于這部眾人矚目的法規(guī)您如何評價？您如何評價政府投資在中國經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現(xiàn)了哪些變化？

白景明：改革進(jìn)程中固定資產(chǎn)投資始終是拉動經(jīng)濟(jì)高增長的主要因素之一。政府固定資產(chǎn)投資對全社會固定資產(chǎn)投資的走勢一直有著強(qiáng)有力的制導(dǎo)作用。但應(yīng)當(dāng)看到，從上世紀(jì)90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，比如國家預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重1990年是8.7%、201*年降至4.6%。當(dāng)然，這期間具有一定波動性，最低點是1995年，當(dāng)時預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重僅為3%。

政府固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重下降主要成因有四點：一是國家財政在逐步退出競爭性領(lǐng)域；二是國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)型減輕了財政支出負(fù)擔(dān)；三是非國有經(jīng)濟(jì)實力不斷壯大、自主投資規(guī)模急劇擴(kuò)張；四是固定資產(chǎn)投資主體多元化格局形成后個人投資比重上升（如個人購房支出）。

然而這種比重下降現(xiàn)象并不意味著政府對固定資產(chǎn)投資的制導(dǎo)作用在同步下降。事實是政府依然在較大程度上左右著固定資產(chǎn)投資走勢，突出表現(xiàn)有六點：一是動態(tài)調(diào)整固定資產(chǎn)投資“準(zhǔn)入”制度；二是調(diào)控國有企業(yè)投資活動；三是運用貨幣政策工具落實投資政策；四是通過變動預(yù)算資金投資規(guī)模來影響全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模；五是通過調(diào)整預(yù)算資金投資結(jié)構(gòu)來制衡全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)；六是運用稅收政策影響社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府制導(dǎo)固定資產(chǎn)投資走勢目的有三點：一是反“經(jīng)濟(jì)周期”；二是落實產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是加大公共產(chǎn)品供給規(guī)模�；厥�20年的實踐，可以得出結(jié)論說政府的固定資產(chǎn)調(diào)控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和201*年兩次實施的經(jīng)濟(jì)刺激政策，都實現(xiàn)了通過托底固定資產(chǎn)投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

政府投資的問題在哪里

記者：從以往經(jīng)驗來看，除了在調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

白景明：如何評價政府投資行為始終是一個爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當(dāng)然疑問就更大了。應(yīng)該承認(rèn)，有疑問是正常的，

一個國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產(chǎn)生的。然而至為關(guān)鍵的是怎樣分析問題，包括切入點、價值判斷標(biāo)準(zhǔn)、客觀因素界定等的選擇。

從過去的情況看，政府投資可能存有三個方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的看法不一致。西方國家學(xué)術(shù)界對政府投資的界定比較寬，不僅把財政投資（包括債務(wù)支出）計入政府投資，而且把國有企業(yè)投資也計入政府投資，因為他們認(rèn)為國有企業(yè)就是政府的組成部分。我國學(xué)術(shù)界沒有把國有企業(yè)投資計入政府投資，在這點上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現(xiàn)在：一是沒有把地方政府融資平臺的投資活動計入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域內(nèi)的國有事業(yè)單位負(fù)債投資計入政府投資，而這些投資活動規(guī)模是相當(dāng)大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計入政府投資，比如未納入預(yù)算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規(guī)模究竟有多大，結(jié)構(gòu)如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規(guī)來管理。舉例而言，201*年我們說政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實是財政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？

二是政府投資管理制度一直未能與國家預(yù)算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應(yīng)納入政府預(yù)算管理，進(jìn)一步說政府投資從立項申報、立項審查、立項核批到項目預(yù)算編制和項目執(zhí)行都應(yīng)有嚴(yán)格的預(yù)算管理規(guī)程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨的政府投資條件，有關(guān)的管理制度是包含在預(yù)算管理制度體系中的。我國的實際情況比較復(fù)雜，政府投資是由政府規(guī)劃部門和政府預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實的有效統(tǒng)一問題，但現(xiàn)實是始終未能完整銜接好，突出點是投資規(guī)劃確立時往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實上的先立項后落實資金格局，這與政府投資的基本規(guī)則是違背的，極易造成政府過度負(fù)債和政府投資誘發(fā)通貨膨脹。當(dāng)前地方政府融資平臺的投資規(guī)模過度擴(kuò)張反映的正是這種機(jī)理。應(yīng)該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態(tài)，中國的城市化建設(shè)靠的就是地方政府融資平臺，近期只是在刺激經(jīng)濟(jì)的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預(yù)算資金的部分也一直沒有建立起完整的預(yù)算管理制度體系，比如項目支出的標(biāo)準(zhǔn)體系和項目預(yù)算的績效評價。

三是政府投資的專業(yè)性管理法規(guī)體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運作方式，然而專業(yè)性管理法規(guī)體系始終沒有建立起來，已有的“招投標(biāo)法”、“政府采購法”、“預(yù)算法”等涉及政府投資管理，但并不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現(xiàn)階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規(guī)性。

政府投資需要立法規(guī)范

記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內(nèi)容來看，您認(rèn)為它有哪些亮點？又存在哪些不足需要改進(jìn)？

白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監(jiān)管的專業(yè)管理法規(guī)，從而使全社會對政府投資的評價和監(jiān)督有一個針對性明確的依據(jù)；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統(tǒng)一意志的投資決策；三是清晰界定投資領(lǐng)域政府和市場的關(guān)

系，明確政府投資涉及的不同利益主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系�，F(xiàn)在公布的《征求意見稿》最大的亮點有兩個：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責(zé)任，特別是后者，對約束政府投資中的不良行為具有強(qiáng)大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

當(dāng)然，現(xiàn)在發(fā)布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個問題：一是如何劃定政府性資金。《征求意見稿》把“財政預(yù)算內(nèi)投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財政預(yù)算內(nèi)資金。我國的情況是財政預(yù)算內(nèi)資金的認(rèn)定較為復(fù)雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預(yù)算管理的政府資金？還是僅指一般預(yù)算內(nèi)的財政資金？假如是前者，那就包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規(guī)模就比較小。拙見以為，應(yīng)該從前者出發(fā)界定財政預(yù)算內(nèi)資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質(zhì)。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補(bǔ)赤字，但最終用途是落在政府投資項目上的。由此，應(yīng)把它列入政府性資金。

二是投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系尚需進(jìn)一步研討�！墩髑笠庖姼濉分嘘P(guān)于投資規(guī)劃與預(yù)算管理之間關(guān)系的規(guī)定相比過去的法規(guī)而言有了長足進(jìn)步，比如明確指出政府投資年度計劃包括財政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節(jié)中沒有充分規(guī)定預(yù)算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財政預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資計劃應(yīng)納入政府投資計劃。這點可以說并沒有脫離過去的先定項目后說錢的思維邏輯。事實是中國總是把政府投資和財政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預(yù)算，這在一定程度上直接導(dǎo)致了政府投融資活動的經(jīng)常性失控，使政府投資規(guī)劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經(jīng)驗是政府投資歷來都要納入預(yù)算管理，也就是所稱的“資本預(yù)算”，他們的投資規(guī)劃是由資本預(yù)算來分步落實，投資決策開始就是預(yù)算管理的起點，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預(yù)算管理框架，那也就不會出現(xiàn)投資規(guī)劃倒逼預(yù)算擴(kuò)張的事情了。所以，我建議中國要有資本預(yù)算，不能把投資規(guī)劃和資本預(yù)算分開，應(yīng)該把政府投資決策納入到預(yù)算管理框架內(nèi)。

三是未對政府投資績效評價作出全面規(guī)定。政府投資績效評價包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評價，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規(guī)定大項目要進(jìn)行績效評價，這實際上是為一般項目的匆忙上馬放了口子，應(yīng)該說與加強(qiáng)政府投資管理的原則不盡相符。換一個角度看，我國現(xiàn)在政府出面搞的項目，一般資金起點都比較高，建一個辦公樓都要上千萬元，基礎(chǔ)設(shè)施項目都要上億元，不搞績效評價很難把握好項目的可行性和運行規(guī)范性。因此，政府投資條例應(yīng)對政府投資項目的事前、事中、事后的績效評價作出系統(tǒng)規(guī)定，而且應(yīng)說明這種績效評價是預(yù)算資金的績效評價，預(yù)算執(zhí)行部門和預(yù)算編制管理部門是實施績效評價的主體機(jī)構(gòu)。

記者：有學(xué)者提出，雖然《征求意見稿》從加強(qiáng)政府投資管理、規(guī)范政府投資行為等方面入手，規(guī)定了投資方式、決策程序、投資年度計劃、投資建設(shè)實施等項內(nèi)容，并且規(guī)范了批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告，初步設(shè)計、資金申請報告等文件，希望建立起行政體制內(nèi)部分權(quán)制衡的機(jī)制，提高政府投資的科學(xué)性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導(dǎo)的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎么看待？有沒有必要進(jìn)一步提高立法層次？

白景明：《政府投資條例》確屬行政法規(guī)，帶有行政管理主導(dǎo)屬性。從長遠(yuǎn)看，很有必要提升到立法層次。但我認(rèn)為，現(xiàn)在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現(xiàn)是相關(guān)配套制度體系不健全。比如，《預(yù)算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預(yù)算管理還未實現(xiàn)，201*年社會保障資金預(yù)算才開始試編，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預(yù)算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

第五篇：淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

淺談加強(qiáng)預(yù)算外資金管理

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會分配關(guān)系的調(diào)整， 預(yù)算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等方面起到了一定作用， 但由于預(yù)算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問題，其消極的作用和對社會造成的嚴(yán)重危害已引起了社會的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。

一些職權(quán)部門權(quán)力大， 收費項目多 ，收費也多， 財大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實力和社會地位明顯高于其他部門， 造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預(yù)算外資金的收入， 這既是收費帶來的不良后果， 也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。

收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。預(yù)算外資金脫離了財政監(jiān)督管理， 收支隨意性大， 自主性強(qiáng)．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。

由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理， 預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：

一是用于項目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)， 計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學(xué)性 ，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過高， 建設(shè)使用效力低下的情況。

二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利 ，擴(kuò)大了個人消費基金 ，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入 ，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間， 以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、加強(qiáng)預(yù)算外資金管理應(yīng)采取的對策措施

針對以上的弊端，我們應(yīng)采取如下的對策措施：

（一）控制源頭， 規(guī)范收費。

一是統(tǒng)一收費立項權(quán)。要做到統(tǒng)一審批收費（基金）項目，界定收費性質(zhì)， 制定收費標(biāo)準(zhǔn)。能否立項以及收費標(biāo)準(zhǔn)的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的， 因此，在收費立項權(quán)管理中， 應(yīng)理順財政與其他相關(guān)部門的關(guān)系，確立財政在收費立項審批管理中的主導(dǎo)地位。

二是統(tǒng)一票據(jù)管理。近幾年來收費程序混亂，與票據(jù)管理不嚴(yán)格、不統(tǒng)一有重要關(guān)系。票據(jù)的統(tǒng)一管理要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一繳銷、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一監(jiān)管， 使預(yù)算外資金的源頭管理規(guī)范有序。

三是統(tǒng)一單位財務(wù)管理。單位的財務(wù)部門是管理單位資金和財務(wù)的職能部門，進(jìn)行統(tǒng)一管理的要求要做到：凡是單位內(nèi)部非獨立核算的業(yè)務(wù)部門或單位取得的預(yù)算外資金，一律并入本單位財務(wù)部門的財務(wù)帳統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預(yù)算外資金， 各下屬單位要定期向其主管部門的財務(wù)部門報送收支計劃和執(zhí)行情況， 以加強(qiáng)監(jiān)督管理。

四是統(tǒng)一財政專戶管理 ，所有預(yù)算外資金的收入，均需上繳財政專戶， 使財政專戶

起到財政預(yù)算內(nèi)金庫的作用，由財政部門根據(jù)收費單位上報的支出計劃核撥經(jīng)費。

（二）健全機(jī)制，提高管理質(zhì)量和效益。

一是建立合理穩(wěn)定的預(yù)算外資金的收支運行機(jī)制，預(yù)算外資金的收與支是有聯(lián)系的， 單位在將預(yù)算外資金繳入財政專戶同時， 也關(guān)心財政讓他支多少、 怎么支。這就決定了預(yù)算外資金的收入的機(jī)制要與支出機(jī)制的建立相聯(lián)系，要起到既給動力，又加壓力， 既有激勵 ，又有約束的作用，在收入萬面，要保護(hù)合法收費，又要制止亂收費。在支出方面 ，應(yīng)體現(xiàn)以收定支，核定支出基數(shù) ，并借鑒預(yù)算內(nèi)一些有效的方法來建立一整套的開支標(biāo)準(zhǔn)、考核依據(jù)及管理制度。

二是建立預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)節(jié)機(jī)制， 既要考慮政府的調(diào)節(jié)需要，又要兼顧收費單位的合理性開支， 因此要適度。這個度的把握應(yīng)從三個方面來考慮，首先， 要有正確的調(diào)節(jié)目的 ，正確的調(diào)節(jié)目的是應(yīng)該為了規(guī)范預(yù)算外資金管理 ，不只是為了政府財政多收一些錢， 用于平衡預(yù)算。其次， 要確定合理的調(diào)節(jié)范圍應(yīng)該是覆蓋預(yù)算外資金收、支、余管理的全過程， 而不是局限于某個環(huán)節(jié)、某個過程。同時， 要選擇合理適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)方式，目前主要有直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)兩種。直接調(diào)控主要是政府通過財政直接參與分配，應(yīng)充分考慮單位正當(dāng)合理的需要；間接調(diào)控主要是政府通過預(yù)決算， 對單位預(yù)算外資金進(jìn)行引導(dǎo)、約束和規(guī)范。對專項基金、專項收入等專項基金 ，應(yīng)考慮其專用性強(qiáng)的特殊性， 應(yīng)用間接調(diào)節(jié)。

三是建立有效的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前預(yù)算外資金管理中暴露出的問題， 重要原因之一就是監(jiān)督機(jī)制不健全， 監(jiān)督職能弱化， 因此要實現(xiàn)預(yù)算外資金的規(guī)范化管理， 就必須強(qiáng)化監(jiān)督， 通過健全財經(jīng)法規(guī)形成監(jiān)督體系， 加大執(zhí)法力度等來健全監(jiān)督機(jī)制。

監(jiān)督機(jī)制要起到如下作用：一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題 ，促進(jìn)工作改進(jìn)。二是進(jìn)行自我約束， 財政部門既是管理部門 ，又是監(jiān)督部門， 權(quán)力增大的同時責(zé)任也加大了， 自我約束尤為重要， 三是做到社會監(jiān)督、 人大、政府監(jiān)督、職能部門三個監(jiān)督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。

實行“三分管”的依據(jù)是： 一是從預(yù)算外資金的性質(zhì)來看， 同樣屬于財政性資金， 二是從財務(wù)法規(guī)依據(jù)來看， 符合各級辦理預(yù)算外資金使用的會計科目。

實行“三分管”制度 ，一是有利于強(qiáng)化對預(yù)算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預(yù)算外資金的流失。二是能確保專款專用， 對不合理的支出能及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。三是能及時反映預(yù)算外資金征收入庫及支撥使用情況, 防止單位截留隱瞞轉(zhuǎn)移預(yù)算外資金；能保證數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確 ，為有關(guān)部門制定財政政策提供準(zhǔn)確的數(shù)字依據(jù)。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。運用“三分管”的方式管理是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理、醫(yī)治預(yù)算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據(jù)收費的性質(zhì)來加快實行“費改稅”進(jìn)度和力度，實行分類管理、財政監(jiān)督。

目前， 預(yù)算外資金性質(zhì)可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業(yè)性收費中的資源性收費和管理性收費， 這類收入是行使國家權(quán)力的結(jié)果而不是收費部門的勞動成果。第二類是證照性收費、公用事業(yè)收費， 這類收入是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會和個人提供特定服務(wù)所收取的費用， 具有一定的補(bǔ)償性和專用性。對第一類資金， 可以實行“費改稅”�？砂奄Y源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、水資源費、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費等資源性收費統(tǒng)并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規(guī)劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅； 將公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設(shè)施方面的收費 ，并入車船使用稅；還可以把有關(guān)公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中， 加大其課稅數(shù)額，從而達(dá)至費改稅的目的。對第二類資金， 可作為執(zhí)收單位的收入按照收費項目的收入規(guī)模和金額大小 ，確定全額上繳， 定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法， 納入財政管理并接受監(jiān)督檢查。

（五）加強(qiáng)財政與監(jiān)督部門的配合， 強(qiáng)化對收費單位的監(jiān)督檢查。

財政、人民銀行、物價、監(jiān)察、審計部門均負(fù)有對單位預(yù)算外資金進(jìn)行管理和監(jiān)督的職能， 既要防止多頭監(jiān)督 ，又要避免互相推諉。財政部門主要負(fù)責(zé)檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格管理；人民銀行主要負(fù)責(zé)銀行對單位多頭開戶的管理和監(jiān)督檢查；物價部門主要負(fù)責(zé)對收費單位的項目收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，對收費項目不是省級以上審批的， 決不核發(fā)許可證，并不定時到收費單位檢查， 嚴(yán)肅查處亂收費等行為；監(jiān)察、審計部門主要負(fù)責(zé)對收費單位各種違規(guī)行為進(jìn)行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就， 可以采取強(qiáng)制措施實行財政預(yù)算抵扣或銀行劃撥的手段 ，達(dá)到規(guī)范管理的目的。這樣 ，各司其職，通力合作， 嚴(yán)肅查處， 對預(yù)算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉(zhuǎn)。

綜上所述， 加強(qiáng)預(yù)算外資金管理 ，首先必須確立預(yù)算外資金是財政性資金， 其所有權(quán)應(yīng)該是屬于國家，其調(diào)控權(quán)應(yīng)該是政府， 其入戶和管理權(quán)必須是財政 ，只有這樣才能為加強(qiáng)管理提供必要的前提條件。其次，應(yīng)明確預(yù)算外資金管理是一項艱巨和復(fù)雜的工作。它涉及到各地區(qū)、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾， 各部門各單位只能以《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》為最高準(zhǔn)則 ，實行“依法管理、加強(qiáng)調(diào)控、規(guī)范行為、強(qiáng)化監(jiān)督”， 達(dá)到提高管理效率和效益的目標(biāo)。再次， 必須強(qiáng)化監(jiān)督， 加大依法治理的力度。從現(xiàn)實的情況看 ，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，不僅是經(jīng)濟(jì)問題， 而且是政治問題。財政和監(jiān)督監(jiān)察部門應(yīng)以高度的政治責(zé)任感， 統(tǒng)一認(rèn)識 ，通力合作，把加強(qiáng)預(yù)算外資金管理， 作為整頓財經(jīng)秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權(quán)設(shè)立收費項目和向企業(yè)、社會亂收費、亂攤派的行為 。對違法亂紀(jì)的事和直接責(zé)任人應(yīng)依法嚴(yán)肅處理， 以維護(hù)中央政令的統(tǒng)一，維護(hù)國家法律法規(guī)的權(quán)威性， 確保預(yù)算外資金的立項、征收、使用和管理走上規(guī)范化的軌道。

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