xx市法院關(guān)于開展訴調(diào)對(duì)接工作的調(diào)研報(bào)告

2007年，黨的十七大提出了“深化司法體制改革”的戰(zhàn)略任務(wù)，并將建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機(jī)制納入到該項(xiàng)改革中。隨后，最高法院跟進(jìn)出臺(tái)了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（法發(fā)［2009］45號(hào)），以充分發(fā)揮人民法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制方面的積極作用，促進(jìn)各種糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。近年來，xx市人民法院一直以上述文件為指導(dǎo)，將建立健全訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機(jī)制作為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重大舉措，當(dāng)作人民法院工作的重要內(nèi)容和目標(biāo)，圍繞“社會(huì)矛盾化解”，及時(shí)調(diào)整了工作思路，大膽改革，狠抓調(diào)解，在構(gòu)建矛盾化解多元化機(jī)制上工作成效顯著。我院該項(xiàng)工作有關(guān)情況介紹如下：

一、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制工作情況綜述

自2008年以來，在院長(zhǎng)江義順同志的直接牽頭領(lǐng)導(dǎo)下，我院認(rèn)真組織調(diào)研論證，內(nèi)外并修，穩(wěn)妥推進(jìn)。截止201*年底，我院已在內(nèi)部構(gòu)建起貫穿訴前、庭前、庭中、庭后、庭外和執(zhí)行的全程調(diào)解“全效”機(jī)制；在外部搭建起覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)立體矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)。目前，xx市已呈現(xiàn)出小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交的矛盾化解良好態(tài)勢(shì)。

（一）苦練內(nèi)功，多調(diào)少判，建立全效調(diào)解機(jī)制。我院根據(jù)各類案件和審判程序各個(gè)環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)，探索總結(jié)出一整套從案件立案到執(zhí)行的“全過程、全方位、無縫隙”的調(diào)解工作方法，并在全院推廣實(shí)踐。首先，嚴(yán)把立案關(guān)，強(qiáng)化訴前調(diào)解。在立案審查環(huán)節(jié)，針對(duì)一些不是很尖銳，通過人民調(diào)解或行政調(diào)解更有利于化解的矛盾糾紛，法官主動(dòng)與相關(guān)部門及基層組織聯(lián)系，引導(dǎo)當(dāng)事人通過有關(guān)部門和村組、社區(qū)組織協(xié)調(diào)等途徑分流化解。對(duì)分流化解不了，又符合立案條件的民商事案件，充分利用法定的七天立案審查期限，由調(diào)解室、人民法庭開展立案前調(diào)解工作，并適時(shí)進(jìn)行三調(diào)聯(lián)動(dòng)。這樣雙方當(dāng)事人無需請(qǐng)?jiān)V訟代理人，無需繁瑣的訴訟程序，無需調(diào)查取證，同樣可以在法官的主持下闡明訴求，明辨是非，妥善解決糾紛，既節(jié)省了司法資源，又為當(dāng)事人節(jié)省了大量的人力、財(cái)力和物力。通過訴前調(diào)解，每案至少為雙方當(dāng)事人各節(jié)省訴訟支出上千元。三年來，我院就訴前調(diào)解案件359件，累計(jì)為群眾節(jié)約訴訟支出百余萬元。其次，做好“庭”前事，確保庭前調(diào)解效果。改變過去案件立案下達(dá)通知后法官不理不探，靜等開庭審判的做法，在案件開庭前，緊緊抓住立案、送達(dá)環(huán)節(jié)，把調(diào)解與立案送達(dá)、證據(jù)交換及訴訟指導(dǎo)結(jié)合起來，對(duì)當(dāng)事人愿意調(diào)解的，即時(shí)啟動(dòng)調(diào)解程序，了解矛盾癥結(jié)，疏理整合調(diào)解資源，爭(zhēng)取案件調(diào)解或撤訴結(jié)案，妥善把案件消化在開庭前。201*年，庭前調(diào)解結(jié)案137件，避免了對(duì)簿公堂，減少了矛盾激化。再次，苦練庭審功，強(qiáng)化庭中調(diào)解。在庭審中法官綜合運(yùn)用一系列調(diào)解工作新方法。如：“案件對(duì)比調(diào)解法”、“委托調(diào)解法”、“輿論助調(diào)法”等，使案件調(diào)解難度降到最低點(diǎn)。如安江紡織公司與蔡小勇等19件勞動(dòng)爭(zhēng)議案，雙方當(dāng)事人對(duì)立情緒非常大，這批案件如直接判決就有可能激化矛盾，造成群體性越級(jí)上訪，經(jīng)過院長(zhǎng)及分管院領(lǐng)導(dǎo)、審判人員反復(fù)上門做調(diào)解工作，“因案制宜”運(yùn)用各種調(diào)解技能，最后當(dāng)事人為法官的真誠(chéng)所打動(dòng)，19件案件全部得以圓滿調(diào)解結(jié)案。最后，把握庭后時(shí)，實(shí)現(xiàn)全程“無逢隙”。不放棄案件審理中任何一個(gè)調(diào)解的機(jī)會(huì)，對(duì)于一些開庭時(shí)矛盾激烈，調(diào)解本無望的案件，一次開庭又難以成功的，暫時(shí)實(shí)施“冷”處理，待當(dāng)事人情緒冷靜后，再做調(diào)解工作。如蔣富英訴向早德等占有物返還糾紛一案，盡管被告系原告之子，但是兩次開庭都未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，在案件即將做出判決時(shí)，院領(lǐng)導(dǎo)得知情況后親自到場(chǎng)進(jìn)行庭外調(diào)解，最終促成調(diào)解成功并當(dāng)庭兌現(xiàn)。近年來，我院調(diào)解全效機(jī)制已取得顯著成效，民商事案件調(diào)解撤訴率逐年穩(wěn)步上升，從2007年的52%到2008年的71%,再到2009年的75.6%，一年一個(gè)臺(tái)階，201*年繼續(xù)保持在70%以**位運(yùn)行，遙遙領(lǐng)先于同級(jí)基層人民法院。

（二）減少訴訟，設(shè)立機(jī)構(gòu)，率先開展訴前調(diào)解。早在2008年，我院就在全國(guó)法院系統(tǒng)中率先開展了訴前調(diào)解工作，制定了《《xx市人民法院調(diào)解工作實(shí)施辦法》、《xx市人民法院立案前調(diào)解工作實(shí)施辦法》等相關(guān)制度，并專門設(shè)立了與各審判庭并列的調(diào)解辦公室，選派三名經(jīng)驗(yàn)豐富、資歷較深的法官專司訴前調(diào)解和指導(dǎo)人民調(diào)解工作。201*年，我院又將調(diào)解室與審判監(jiān)督庭合署辦公，不僅增強(qiáng)了調(diào)解室工作力量，更是形成了訴前調(diào)解與審判監(jiān)督工作“首尾”相顧，相互促進(jìn)的優(yōu)勢(shì)格局；另外，201*年6月我院花費(fèi)上萬元布置的“溫馨調(diào)解室”正式投入使用，以營(yíng)造良好的場(chǎng)地氛圍，理順當(dāng)事人情緒，提高工作效率，受到了當(dāng)事人的一致好評(píng)。在基層，一部分矛盾糾紛并非十分尖銳，但基層人民調(diào)解組織對(duì)群眾來說缺乏**力和信服力，法院調(diào)解辦公室的設(shè)立就使這些矛盾糾紛有了解決的去處。自設(shè)立以來，我院調(diào)解室已成功調(diào)處各類民商事糾紛200余件，參與協(xié)調(diào)、三調(diào)聯(lián)動(dòng)方式調(diào)處各類糾紛136件，訴訟前化解了大量矛盾及涉訴信訪隱患；同時(shí)，調(diào)解室室的設(shè)立也促使我院調(diào)解撤訴率的大幅提升，大量案件經(jīng)調(diào)解后或撤訴和解或調(diào)解結(jié)案，使大量不穩(wěn)定因素得以消融，自2008年以來，我院無一起新增涉訴信訪案件，也有效減輕了群眾訴累。

（三）指導(dǎo)基層，方便群眾，人民調(diào)解初顯成效。近年來，xx市境內(nèi)安江電站、托口電站、懷通高速等重點(diǎn)工程陸續(xù)開工建設(shè)，隨之而來激發(fā)的各類矛盾糾紛涌入法院，本已緊張的司法資源更顯窘迫。針對(duì)這一情況，我院及時(shí)調(diào)整了工作思路，以強(qiáng)化基層為途徑，以依靠基層為目標(biāo)，用群眾自己的力量將矛盾糾紛及時(shí)化解在基層。2009年開始，我院試行強(qiáng)化指導(dǎo)人民調(diào)解工作，確定由調(diào)解室負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)人民調(diào)解工作，各派出法庭配備兼職指導(dǎo)員。目前，我院已建立起涵蓋xx市25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)326個(gè)行政村25名司法員、869名人民調(diào)解員的信息資料庫(kù)，并確立了互通情報(bào)和信息共享機(jī)制，使我院的工作更加貼近基層，更加了解社情民意。兩年多來，我院與司法行政部門聯(lián)合共在全市范圍內(nèi)開展人民調(diào)解員集中培訓(xùn)40余次，參訓(xùn)人員達(dá)2000余人次，免費(fèi)發(fā)放資料3000余份，完成了對(duì)全市25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員的調(diào)解技能輪訓(xùn)，有效提升了基層人民調(diào)解員化解糾紛的能力和水平。同時(shí)，為確保人民調(diào)解協(xié)議的效力，我院目前正與司法局聯(lián)合探討建立調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度，預(yù)計(jì)，今年內(nèi)建立起相關(guān)規(guī)章制度。通過聯(lián)系指導(dǎo)，人民調(diào)解員的調(diào)解能力得到了進(jìn)一步增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了多數(shù)矛盾糾紛的就地化解，有效減輕了人民群眾的訴訟負(fù)擔(dān)，累計(jì)為當(dāng)事人至少節(jié)約訴訟費(fèi)用50余萬元，我院指導(dǎo)人民調(diào)解工作受到xx市委、政府的高度肯定贊賞，也得到了人民群眾的熱烈歡迎。同時(shí)，人民調(diào)解工作的有效開展也節(jié)約了大量司法資源，有效減輕了法院工作壓力，在其他法院案件逐年增長(zhǎng)的情況，我院不升反降，2009年較2008年進(jìn)入訴訟程序的案件減少114件，下降了近10個(gè)百分點(diǎn)；201*年較2009年又下降了5個(gè)百分點(diǎn)。訴訟案件的減少，使法官有更多精力投入到案件質(zhì)量上，我院司法狀況考評(píng)2009年較2008年躍升61位，躋身全省先進(jìn)行列，201*年已名列全省第19位。

（四）圍繞難點(diǎn)，爭(zhēng)取外援，適時(shí)開展“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。 針對(duì)一些涉及面廣、人員多的復(fù)雜疑難案件，僅依靠法院一家之力難以化解的矛盾糾紛，我院積極爭(zhēng)取外援，主動(dòng)協(xié)商，充分發(fā)揮三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用。一是重協(xié)商，加強(qiáng)與司法行政部門聯(lián)系互動(dòng)。201*年初，我院與xx市司法局召開了首次“訴調(diào)對(duì)接”聯(lián)席會(huì)議，兩家明確建立起聯(lián)席會(huì)議制度和信息互通機(jī)制。至今，我院已與司法局召開聯(lián)席會(huì)議3次，就訴調(diào)對(duì)接、三調(diào)聯(lián)動(dòng)、社區(qū)矯正等工作的不斷深入和改進(jìn)進(jìn)行交流探討。同時(shí)，聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)人民調(diào)解及三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作的實(shí)施意見》，使xx市指導(dǎo)工作、三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作有章可循，并有了明確的人員、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等保障條件。僅201*年，我院就運(yùn)用“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”方式處理案件149件，委托基層調(diào)解組織調(diào)解案件10件，指導(dǎo)基層調(diào)解組織調(diào)解案件49件，實(shí)現(xiàn)了司法調(diào)解“獨(dú)角戲”到訴調(diào)對(duì)接“大合唱”的轉(zhuǎn)變。如與司法行政部門、人民調(diào)解員成功聯(lián)合成功調(diào)解了“遠(yuǎn)近聞名”的沅河鎮(zhèn)十里村邱茂興、李連秀夫婦告其子邱云成贍養(yǎng)糾紛一案，得到了當(dāng)?shù)卣�府及群眾的大力贊賞。二是勤匯報(bào)，積極爭(zhēng)取市委、人大、政府、政協(xié)的支持和幫助。如安江法庭在審理xx市第一釀酒廠清算工作組訴段宏安房屋租賃合同糾紛一案，市委書記、市長(zhǎng)及相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)在案件審理過程中就多次與法院領(lǐng)導(dǎo)一同上門做當(dāng)事人工作，使該案得以圓滿調(diào)結(jié)。三是重溝通，力求各部門及基層組織的配合參與。主動(dòng)與有關(guān)部門和基層組織聯(lián)系溝通，在開庭時(shí)邀請(qǐng)基層組織負(fù)責(zé)人、人大代表、政協(xié)委員、廉政監(jiān)督員參與旁聽監(jiān)督，配合法官做當(dāng)事人工作。

二、工作開展中存在的不足與問題

一是訴調(diào)對(duì)接推進(jìn)區(qū)域不平衡。在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)是第一要?jiǎng)?wù)”的濃厚氛圍下，訴調(diào)對(duì)接、法治環(huán)境作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力還沒有成為基層干部的普遍共識(shí)，對(duì)接工作主要依靠法院推動(dòng)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還停留在“會(huì)上、紙上、嘴上”，出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”的尷尬境況，因此銜接成效優(yōu)劣相差甚遠(yuǎn)。調(diào)解隊(duì)伍不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，一些農(nóng)村社區(qū)人民調(diào)解員多為兩委主要干部兼任，無暇顧及，出現(xiàn)很多引導(dǎo)甚至動(dòng)員當(dāng)事人走訴訟途徑，以減少自身工作壓力的不正常現(xiàn)象。

二是培訓(xùn)指導(dǎo)、宣傳推廣工作不深入。司法行政部門、人民法庭對(duì)調(diào)解組織的指導(dǎo)大多停留在個(gè)案的指導(dǎo)，缺乏宏觀和系統(tǒng)的指導(dǎo)制度。民調(diào)效果和對(duì)接機(jī)制宣傳力度不夠，有些審判人員因要跟著質(zhì)效評(píng)估數(shù)據(jù)“指揮棒”走，不愿花力氣經(jīng)常下基層推進(jìn)和指導(dǎo)訴調(diào)對(duì)接，降低了當(dāng)事人選擇非訴方式解紛的意愿，實(shí)踐中當(dāng)事人接受人民調(diào)解的積極性不高。

三是人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)形式不規(guī)范。對(duì)經(jīng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人申請(qǐng)法院確認(rèn)的，法院依法審查予以確認(rèn)，賦予法律強(qiáng)制效力。目前各地法院做法缺乏統(tǒng)一格式，影響法院訴調(diào)銜接的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

三、進(jìn)一步建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的幾點(diǎn)意見和建議

一、應(yīng)當(dāng)建立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)訴訟與非訴訟相銜接機(jī)制的構(gòu)建。一直以來，法院內(nèi)部未設(shè)有從事調(diào)解工作以及指導(dǎo)和管理指導(dǎo)人民調(diào)解工作的專門或兼職機(jī)構(gòu)，未能統(tǒng)籌安排整合利用各種資源，就**市法院系統(tǒng)而言，13家基層人民法院僅xx市人民法院設(shè)有專門的調(diào)解辦公室，專門負(fù)責(zé)調(diào)解及其他非訴訟矛盾化解方式的相關(guān)工作開展，此種狀況致使訴訟與非訴訟銜接機(jī)制工作開展相對(duì)較為混亂，工作成效參差不齊，難以達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的效果。

二、要有充分的經(jīng)費(fèi)保障。現(xiàn)各地法院特別是基層法院工作經(jīng)費(fèi)尚由地方財(cái)政保障，上級(jí)法院給予適當(dāng)補(bǔ)助，經(jīng)費(fèi)預(yù)算大多是按人頭和案件數(shù)量的多少進(jìn)行核算分配的，而很大一部分非訴訟矛盾化解方式并不計(jì)入案件數(shù)中，由此而導(dǎo)致非訴訟方式結(jié)案的案件辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，經(jīng)費(fèi)的匱乏又很容易挫傷干警積極性，難以確保工作實(shí)效。同時(shí)，開展指導(dǎo)人民調(diào)解工作也需要花費(fèi)大量人力物力，這都需要經(jīng)費(fèi)保障，但據(jù)了解，絕大多數(shù)法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算中都未有此項(xiàng)工作的相應(yīng)預(yù)算和支出。

三、加大宣傳力度。目前，在大部分法院均已建立起訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛化解機(jī)制的各項(xiàng)相關(guān)制度，而這些制度大多卻是“養(yǎng)在深閨無人識(shí)”的現(xiàn)狀，群眾對(duì)調(diào)解、仲裁等其他非訴訟矛盾解決方式知之甚少，從而導(dǎo)致一些不須經(jīng)訴訟程序也能有效化解的矛盾都涌入到法院。如調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度就鮮為人知曉，目前為止，我院還未受理過此類案件。

四、規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)形式。上級(jí)法院對(duì)申請(qǐng)確認(rèn)的“人民調(diào)解協(xié)議”，在依法審查后的確認(rèn)形式，調(diào)研后進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，建議采用統(tǒng)一的格式文書，使賦予法律強(qiáng)制效力的調(diào)解協(xié)議，與法院司法文書一致，避免社會(huì)產(chǎn)生誤解，提升司法公信力，使訴調(diào)銜接工作體現(xiàn)嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

五、發(fā)揮典型示范輻射作用，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做好人才隊(duì)伍的儲(chǔ)備。選擇開展訴調(diào)對(duì)接工作較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社人民調(diào)解組織，召開經(jīng)驗(yàn)推廣現(xiàn)場(chǎng)會(huì)重點(diǎn)跟蹤推進(jìn)。加強(qiáng)與司法行政部門的溝通協(xié)作，細(xì)化對(duì)人民調(diào)解組織的指導(dǎo)、考核，及時(shí)向有關(guān)部門反饋考核情況，對(duì)人民調(diào)解組織建設(shè)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社提出整改意見。加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，嘗試吸收一些優(yōu)秀人民調(diào)解員、大學(xué)生村官擔(dān)任人民陪審員，定期在法庭參與審案、調(diào)解，密切人民調(diào)解工作與調(diào)解指導(dǎo)法官的聯(lián)系。法院可以會(huì)同司法行政部門有計(jì)劃分步開展人民調(diào)解隊(duì)伍的專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實(shí)行考試、年審和持證上崗制度。指導(dǎo)規(guī)范民調(diào)制度，健全學(xué)習(xí)、例會(huì)、糾紛處理、回訪與檔案管理等制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化建設(shè)。

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