淺議如何有效提高制度執(zhí)行力

胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次全會上指出，抓好反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力，制度的效用取決于制度執(zhí)行力�！暗离m邇，不行不至�！睕]有執(zhí)行，就沒有結(jié)果。制度執(zhí)行力和制度二者相輔相成，不可偏廢。近年來，**縣紀委在注重反腐倡廉制度建設(shè)的同時，進一步完善制度落實的責任制，明確責任主體，加大宣傳、督查、反饋、考核和懲處的力度，著力提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，促進了全縣黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入開展�，F(xiàn)就如何提高制度執(zhí)行力方面的問題淺析如下：

一、當前反腐倡廉制度執(zhí)行力方面存在的問題及其原因分析

（一）、制度空泛，跟進執(zhí)行不到位。一是制度設(shè)計跟進緩慢。不少監(jiān)督舉措在實踐中已經(jīng)實施并取得較好效果，但相應(yīng)的制度設(shè)計卻沒有迅速跟進。像我縣在制度建設(shè)年活動中，就廢止了從2003年以來的制度16項，但新的制度跟進相對緩慢。二是制度設(shè)計缺乏預(yù)見性。不少單位部門對腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)缺乏前瞻思考，往往都是在出現(xiàn)嚴重問題后，才引起重視，才考慮建立制度。三是制度設(shè)計的針對性不強。有不少廉政監(jiān)督制度內(nèi)容空乏，缺乏規(guī)范健全的配套體系、具體的懲治措施和明確的實施細則，裁量輻度過大，具體執(zhí)紀執(zhí)法中較難掌握尺度。四是制度設(shè)計的系統(tǒng)性不強。實踐中往往是見子打子，出臺的制度多屬應(yīng)急“單方”，互不關(guān)聯(lián)，甚至出現(xiàn)制度“打架”現(xiàn)象，嚴重影響了制度的監(jiān)督效果。

（二）、監(jiān)督乏力，保障機制不完善。一是對重點對象的監(jiān)督流于常規(guī)，缺乏寬范圍、深層次的監(jiān)督機制。比如實踐中對下級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)主要負責人的監(jiān)督，往往局限于會議記錄、干部測評等一般性的監(jiān)督手段。二是對重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督失之于軟，缺乏強有力、高質(zhì)量的推動機制。比如：政府核心職能部門中掌握重大審批權(quán)力的人員交流任職的力度仍然滯后。三是各類監(jiān)督主體監(jiān)督職能的履行，缺乏必要的保障措施。比如：在黨內(nèi)監(jiān)督上，由于體制機制方方面面的原因，上級監(jiān)督失之于空、同級監(jiān)督失之于軟的現(xiàn)象仍然沒有改變。四是監(jiān)督配套措施的建立和推動跟不上實際需要。比如：領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告等制度本身對領(lǐng)導(dǎo)干部沒有很強的約束力，也沒有制定相應(yīng)的配套制度，對約束領(lǐng)導(dǎo)干部行為作用微乎其微。

（三）、職能弱化，腐敗懲處效果不明顯。一是缺乏拓展和暢通線索提供平臺的激勵保障機制，以致很多線索渠道未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是案件查辦的重點不突出，存在應(yīng)付現(xiàn)象。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)查辦的案件多數(shù)是涉及計劃生育等案件，真正查處黨員干部經(jīng)濟責任、失職瀆職等方面的案件少之又少，沒有起到查辦案件的震懾作用。三是案件查辦的治本功能未能得到充分發(fā)揮，對待出現(xiàn)的問題，往往偏重于問題查處，忽視源頭治理，只知亡羊補牢，不知未雨綢繆。

為什么會出現(xiàn)上述問題，我們認為不外乎以下幾個原因：

一是制度設(shè)置的盲目性。部分制度的設(shè)置脫離本單位、本部門實際，制度制定者沒有認真研究反腐倡廉的形勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，只是十分籠統(tǒng)、模糊地提出制度建設(shè)要求，這是制度建設(shè)盲目性的表現(xiàn)。

二是制度的可操作性不強。從某種意義上講，制度就是規(guī)矩。既然是規(guī)矩，就要有內(nèi)容、主體、程序、監(jiān)督等實質(zhì)性要求。但是，現(xiàn)有的一些制度存在內(nèi)容空洞、要求籠統(tǒng)、難于操作的問題。

三是制度的主體缺位。制度主體不僅僅是制度的執(zhí)行者，還必須包括制度的制定者、制度的監(jiān)督者和制度的評價者。一個制度出臺后能否有效施行、能否體現(xiàn)出其應(yīng)有的效果，制度的制定者、監(jiān)督者和評價者，都應(yīng)該負起相應(yīng)的責任。而當前幾乎所有的制度，都只有制度的執(zhí)行者成為制度建設(shè)的唯一責任者，而其它各方都不能負起自己應(yīng)有的責任。這是導(dǎo)致制度執(zhí)行不力的一個很重要原因。

四是責任追究不到位。制度執(zhí)行不力，很大程度上是因為對責任的追究不到位，現(xiàn)行的很多制度的內(nèi)容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關(guān)系的制度制定者、監(jiān)督者和評價者的連坐責任追究更是無從談起，制度的**大打折扣，制度的生命力不能不受到影響。

二、提高反腐倡廉制度執(zhí)行力需要著力抓好的幾個方面

再好的制度，如果不去執(zhí)行，也會形同虛設(shè)�，F(xiàn)實情況表明，反腐倡廉制度的執(zhí)行不力仍是反腐倡廉建設(shè)的一個“軟肋”。當前不少單位部門缺的不是制度，而是制度的執(zhí)行力不夠，往往是“說在嘴上，寫在紙上，掛在墻上，就是沒有落實在行動上”。因此，反腐倡廉的制度建設(shè)，重在建設(shè)，貴在落實。

（一）著力抓好領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部反腐倡廉的自律性和示范性。制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程和行為準則，具有一定的權(quán)威性和約束力。在制度執(zhí)行上，領(lǐng)導(dǎo)干部是重點，領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領(lǐng)導(dǎo)干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。領(lǐng)導(dǎo)干部如果缺乏制度意識，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效遵守和執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)干部制度意識強，制度執(zhí)行就有力，腐敗現(xiàn)象就少，即使發(fā)生了腐敗現(xiàn)象也比較容易遏制；相反，缺乏執(zhí)行意識，制度就發(fā)揮不出應(yīng)有效用，腐敗分子就會肆無忌憚，腐敗行為就會不斷出現(xiàn)。當前有些領(lǐng)導(dǎo)干部，在他們眼中制度是約束別人的，認為自己是領(lǐng)導(dǎo)，想怎么辦就怎么辦，常常將自己游離于制度之外、凌駕于制度之上，這就嚴重破壞了制度的嚴肅性、權(quán)威性和公正性。從實際情況看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“人治”觀念和特權(quán)思想始終揮之不去，還沒有養(yǎng)成依法辦事的習慣；有的言在法中，行在法外，我行我素，隨意變通，這種狀況如果得不到扭轉(zhuǎn)，就是制定再多的制度也無濟于事。只有通過廣泛宣傳制度，深入學(xué)習制度，使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部切實領(lǐng)會制度精神，熟知制度內(nèi)容，不斷增強制度意識和規(guī)則意識，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，帶頭消除權(quán)高于法、情大于法、威盛于法等特權(quán)思想，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習慣，把制度轉(zhuǎn)化為黨員干部的行為準則和自覺行動。
（二）著力抓好制度的宣傳教育，提高黨員干部遵守制度的自覺性和主動性。法律法規(guī)以及規(guī)范性文件的落實效果不盡如人意，究其原因，一個重要方面就是對制度的宣傳不到位，沒能讓這些制度真正深入到領(lǐng)導(dǎo)干部的思想里去。為此，要不斷加強對制度的宣傳教育，同時更加注重教育的效果，既要讓被監(jiān)督者知曉制度，又要讓監(jiān)督者知曉制度；要旗幟鮮明地大力開展反腐倡廉教育工作，要結(jié)合本單位本部門的實際，進行長計劃、短安排，不斷增強反腐倡廉教育的針對性和實效性。一是反腐倡廉教育上進行總體部署，納入干部學(xué)習教育計劃，開展經(jīng)常性的教育活動。二是要深入基層、深入實際，不斷加強調(diào)查研究，不斷掌干部的思想動態(tài)，以座談會的方式，來提高干部對反腐倡廉建設(shè)的認識。三是選準載體，采取豐富多彩的教育形式，如觀看警示片、演講、座談、參觀等形式，使教育活動更具吸引力、說服力和感染力，達到潛移默化的作用，以利增強教育效果，提高執(zhí)行制度的自覺性和能動性。四是教育要輕形式、重效果。能產(chǎn)生實際效果的形式都是好形式，效果決定一切。當前在反腐倡廉教育中，一些單位本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，面上搞得轟轟烈烈，讓人眼花繚亂，而實際效果上卻是一般，甚至在一些樹為典型的單位出現(xiàn)重大腐敗案件。所以，沒有實際效果的創(chuàng)**是沒有意義的創(chuàng)新。
（三）著力抓好制度的健全完善，增強反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)性和實用性。近年來，我縣反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)方面取得了長足的進展，制定出臺了一系列基本制度和規(guī)章，但仍然還存在不夠完善的地方，有的往往是原則規(guī)定多，具體細則少；有的應(yīng)急措施多，長效配套少。 比如 所有這些都極大地影響了規(guī)章制度落實的實際效果。為此，要切實健全完善法規(guī)制度，不斷增強制度的可操作性，要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，不斷完善和創(chuàng)新反腐倡廉各項法規(guī)制度。一是“實用”�！皩嵱谩本褪恰靶枰�”，如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》既是監(jiān)督管理的依據(jù)，又是黨員領(lǐng)導(dǎo)遵守的法規(guī)，不追求華而不實的形式和空泛的內(nèi)容，能夠滿足實際工作需要。二是“管用”�！肮苡谩本褪怯行�，如我縣出臺的村財鄉(xiāng)管制度、加強民生工程監(jiān)督檢查制度等，在實際操作中能管得住人，管得住事，管得住權(quán)。三是“好用”。“好用”就是簡單、明了，易記易行，不繁瑣，好監(jiān)督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實體性要求，又有程序性規(guī)定，可操作，可執(zhí)行。這樣的制度才有質(zhì)、有形、有效。
（四）著力抓好制度的監(jiān)督檢查，維護反腐倡廉制度建設(shè)的權(quán)威性和嚴肅性。一個好的制度，其本身應(yīng)包括制度執(zhí)行中的責任追究內(nèi)容。對于因違反制度而被追究的一方來說，接受追究是其不可回避的義務(wù)。但對于行使監(jiān)督權(quán)的一方和行使責任追究權(quán)的另一方來說，這確是他們不可回避的責任。而責任追究不到位，則往往是后兩者沒有盡到責任，這也是一項制度的執(zhí)行失之于軟、失之于寬的最主要原因。而要改變這種現(xiàn)狀，只有建立起制度執(zhí)行者、執(zhí)行監(jiān)督者和責任追究者三方的利益制約機制，才能消除執(zhí)行監(jiān)督和責任追究中老好人的現(xiàn)象，使監(jiān)督和追究真正落到實處。因此，明確并切實追究監(jiān)督者和責任追究者的責任，是制度得以貫徹執(zhí)行的重要保證。從近幾年反腐倡廉制度執(zhí)行情況來看，還存在責任不明，追究不力的問題，如果不解決好這一問題，反腐倡廉制度執(zhí)行責任制將成為“一紙空文”。所以，在責任追究上應(yīng)著力解決好以下幾個問題。一是要對追究的主體，受追究的行為進行明確化、具體化、規(guī)范化，制訂出客觀、公正的制度和辦法，做到追究責任人人平等。二是在追究過程中要嚴格區(qū)分直接責任和間接責任，以及領(lǐng)導(dǎo)責任和非領(lǐng)導(dǎo)責任，合理掌握追究“度”。三是要把責任追究與對干部的考核、提拔、使用等制度結(jié)合起來，以提高反腐倡廉建設(shè)責任制的整合功能。
總之，提高制度的執(zhí)行力，關(guān)鍵在于全體黨員干部，更重要的在于領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部既是制度的制定者，又是制度的執(zhí)行者，還是執(zhí)行制度的監(jiān)督者。領(lǐng)導(dǎo)干部一言一行、一舉一動都具有重要的示范、導(dǎo)向和推動作用。領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員帶頭學(xué)習制度、執(zhí)行制度，有助于推動崇尚制度氛圍的形成，引導(dǎo)廣大群眾自覺遵守制度、貫徹制度、維護制度；反之，則會大大影響制度的公信力、執(zhí)行力，其效果甚至比沒有制度還更糟糕。以上，是對如何提高制度執(zhí)行的一些不成熟的建議，如何提高制度執(zhí)行力的問題，也是當前建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系工作的一項勢在必行的工作，如不能提高制度的執(zhí)行力，一切的制度都將成為一紙空。

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