關(guān)于城區(qū)違法建設(shè)的現(xiàn)狀、成因與遏制對(duì)策
違法建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“違建”）是城市化進(jìn)程中特定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)代城市發(fā)展的“通病”，既損害社會(huì)公眾利益，又阻礙城市建設(shè)的有序推進(jìn)和健康發(fā)展。如何卓有成效地做好防治違建工作，是城市管理部門長(zhǎng)期以來(lái)一直在不斷探索的主要課題。這里，結(jié)合通州城區(qū)實(shí)際發(fā)表一孔之見(jiàn)，祈求與各界有識(shí)之士共謀遏制良策。
一、城區(qū)違建的現(xiàn)狀與特點(diǎn)
近年來(lái)，我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市建設(shè)力度持續(xù)增強(qiáng)，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨之而來(lái)的違建也在與日俱增。區(qū)委、區(qū)政府予以高度重視，在整治違建上，始終要求保持高壓態(tài)勢(shì)。各級(jí)、各職能部門也做了大量艱苦而又細(xì)致的工作，但由于種種原因，效果仍不盡人意。當(dāng)前，城區(qū)違建的主要特點(diǎn)是：
（一）違建數(shù)量多。目前，城區(qū)違建可謂面廣量大、類型眾多。在城中村、城郊村，部分居民因子女婚嫁或?yàn)樘兹〔疬w補(bǔ)償而突擊進(jìn)行違建；學(xué)校周邊等居民為增加出租房屋收入，在住宅區(qū)內(nèi)進(jìn)行違法搭建；城區(qū)部分老小區(qū)、平房宿舍區(qū)以及居住確有困難的居民，因原規(guī)劃功能不齊全為基本生活所需，在宿舍區(qū)或住房院內(nèi)違法搭建車庫(kù)、廚房、衛(wèi)生設(shè)施等等，凡此種種，不一而足。僅以區(qū)城管行政執(zhí)法部門查處的情況為例，今年1-10月，共受理這方面的舉報(bào)300多起，除現(xiàn)場(chǎng)制止外，對(duì)250多起違建，依法實(shí)施了拆除，面積達(dá)1.4萬(wàn)平米²。
（二）違建對(duì)象廣。在眾多的違建中，既有普通居民，也有黨員干部；既有下崗無(wú)業(yè)、家境貧困人員，也有收入穩(wěn)定、生活富裕階層；既有個(gè)私小型企業(yè)，也有集體規(guī)模企業(yè)。特別是城郊村，一有拆遷風(fēng)聲，家家突擊違建，群體性違建現(xiàn)象比較普遍。
（三）違建速度快。許多違建當(dāng)事人為掩人耳目，減少被人發(fā)現(xiàn)舉報(bào)的概率，造成既成事實(shí)，逃避執(zhí)法機(jī)關(guān)的及時(shí)制止查處，而突擊備料、快速施工。“節(jié)假日工程”、“夜間工程”是違建的主要形式。由于違建結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單、建筑材料簡(jiǎn)易、搭建方式簡(jiǎn)便，因而多數(shù)違建在一個(gè)星期天或一個(gè)晚上就建造形成，致使查處工作很難做到將違建及時(shí)制止在萌芽狀態(tài)、解決在初始階段。
（四）查處難度大。違建當(dāng)事人對(duì)城管執(zhí)法部門的查處，往往抱著你查你的、我建我的，有的屢拆屢建，查后再建。更有的阻撓執(zhí)法，甚至暴力抗法，對(duì)執(zhí)法人員謾罵毆打，造成人身傷害。另一方面，查處中，一旦進(jìn)入了法律程序，難度就更大。
二、城區(qū)違建的主要成因
（一）從違建動(dòng)機(jī)分析：趨利性違建占了大半壁江山。
盡管城區(qū)居民的生活水平有了明顯提高，但不可否認(rèn)，仍有一小部分群眾的生活處于貧困之中，這部分人有的三代同堂或是四代同堂，為生活所迫，不得已違建，但從總體上看，這部分違建所占比例十分有限，不超過(guò)5%。另外，一些住宅小區(qū)功能不完善，缺乏一些必要的設(shè)施，為了貪圖個(gè)人一時(shí)方便，導(dǎo)致一部分人占用小區(qū)零星空地或綠地等進(jìn)行違建，有的則擅自改變?cè)课萦猛�，而私改亂搭。這部分違建者約占25%。目前，城區(qū)違建的70%左右則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)使然，是趨利性違建房。一是逃避規(guī)費(fèi)。部分違建戶為逃避行政規(guī)費(fèi)而少報(bào)多建或不報(bào)就建，客觀上造成未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行違建，以致改建、擴(kuò)建、加層、占道、毀綠，損害公共利益。二是套取補(bǔ)償。由于拆遷補(bǔ)償與建筑面積掛鉤，以致不少人為獲得額外拆遷補(bǔ)償突擊違建。這種違建往往成本低廉，拆前用于出租，拆時(shí)享受補(bǔ)償，一建一拆給違建當(dāng)事人帶來(lái)可觀回報(bào)。三是市場(chǎng)需求。道路兩側(cè)和市場(chǎng)、學(xué)校周邊往往是違建的多發(fā)區(qū)域。許多居住在道路兩側(cè)和市場(chǎng)周邊的居民利用院內(nèi)空地、道路兩側(cè)違建營(yíng)業(yè)用房，自營(yíng)或出租；許多農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城就讀，眾多家長(zhǎng)跟著陪讀，形成了較大的租房需求市場(chǎng)，學(xué)校周邊違建屢見(jiàn)不鮮。
（二）從管理體制分析：規(guī)劃與管理脫節(jié)，使違建屢禁不止。
1、城區(qū)規(guī)劃的先天不足，設(shè)施建設(shè)的部分缺失，增加了違建空間。一部分居民有的祖孫幾代居住在矮小狹窄的舊房?jī)?nèi)，居住環(huán)境亟待改善。但因用地、規(guī)劃等限制，無(wú)法取得合法建房手續(xù)；部分近郊村雖已列入城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍，但建房審批銜接工作相對(duì)滯后，不少家庭改善性建房得不到及時(shí)批準(zhǔn)；由于安置工作不到位，一些年邁體弱的拆遷戶雖已領(lǐng)取過(guò)渡性住房補(bǔ)貼，但因租賃不到合適的住房而違法搭建。如此等等，造成了城區(qū)改造與人居環(huán)境改善不能完全同步。此外，因一些小區(qū)、地段商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、飲食服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施不配套，少數(shù)單位和個(gè)人，見(jiàn)縫插針亂搭亂建。
2、區(qū)規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)城區(qū)規(guī)劃的制定與審批管理，而隨后的監(jiān)管、執(zhí)法主要依賴于城管行政執(zhí)法大隊(duì)。兩者之間沒(méi)有緊密的配合，必然造成管理的空當(dāng)，導(dǎo)致違建者有孔可鉆，乘虛而入。
3、宣傳教育不夠，法制意識(shí)淡薄。盡管這幾年通過(guò)各種媒體，以不同方式對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)作了大量宣傳，人們法制意識(shí)有所增強(qiáng)，但不少市民對(duì)《城市規(guī)劃法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》這類行政性法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，總以為亂搭亂建無(wú)礙大局，不算犯法，因而不少居民和法人缺乏建房需審批的意識(shí)，違建的隨意性、盲目性加大，違建現(xiàn)象也就禁而不止。
4、整治合力尚未形成。目前，在違建的整治上，城管執(zhí)法部門固然責(zé)無(wú)旁貸。但整治工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，從發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、教育、制止、查處、執(zhí)行、強(qiáng)拆等每個(gè)環(huán)節(jié)，僅靠城管執(zhí)法，難免勢(shì)單力薄。相關(guān)職能部門的執(zhí)行共識(shí)、執(zhí)行責(zé)任和執(zhí)行力度亟待進(jìn)一步形成、增強(qiáng)和加大，態(tài)度堅(jiān)決，協(xié)同作戰(zhàn)，否則難以取得整治成效，也無(wú)法鞏固整治成果。
（三）從法制角度分析：受現(xiàn)行法律制約，行政執(zhí)法效能低下。
1、對(duì)未成型的違建，組織現(xiàn)場(chǎng)拆除無(wú)法律依據(jù)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)拆除的執(zhí)法人員經(jīng)常被圍攻、毆打致傷。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)因無(wú)依法執(zhí)行公務(wù)的依據(jù)，而難以作妨礙執(zhí)行公務(wù)處置，還極有可能發(fā)生行政訴訟。
2、對(duì)已形成的違建，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，如無(wú)法采取改正措施的才可予以拆除。而目前我區(qū)城市規(guī)劃的詳規(guī)仍在完善中，認(rèn)定違建影響城市規(guī)劃的程度也就難以界定。
3、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行周期較長(zhǎng)且難以執(zhí)行到位，如果當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟則時(shí)間更長(zhǎng)。且法院執(zhí)行案件較多但力量較少，不可能每起違建案件都強(qiáng)制執(zhí)行。因此，拆除一起違法建設(shè)實(shí)屬不易。從2007年開(kāi)始法院對(duì)違法建設(shè)非訴行政案件不予受理，一定程度上影響拆違效果，這樣積重難返，法難責(zé)眾。
4、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然賦予政府責(zé)成相關(guān)部門強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制措施，但行政執(zhí)法部門不同于司法機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)對(duì)拒不配合，甚至暴力抗法的當(dāng)事人進(jìn)行人身控制和處罰，那么行政執(zhí)法部門在采取強(qiáng)制措施時(shí)就得不到切實(shí)的執(zhí)法保障。
三、城區(qū)違建的遏制對(duì)策
城區(qū)違建的形成非一日之寒。這些大量的違建既有多年沉積的，也有新近發(fā)生的，原因眾多、情況復(fù)雜。因此，我們要在區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹落實(shí)好區(qū)政府〔2008〕40號(hào)文件精神，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化職責(zé)，通力合作、綜合整治，全力遏制違建蔓延的勢(shì)頭。
（一）堅(jiān)持高位協(xié)調(diào)，實(shí)行集中整治
明確將禁違、拆違定位為“一把手工程”。防控違建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及區(qū)、鎮(zhèn)（區(qū)）、村（居）等多個(gè)層面，以及城管、規(guī)劃、住建、國(guó)土等多個(gè)部門。在當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)尚不健全、相關(guān)防控違建機(jī)制尚未落實(shí)到位、城區(qū)違建現(xiàn)象還很普遍的特定時(shí)期，建議成立由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任總指揮、分管領(lǐng)導(dǎo)為常務(wù)副總指揮的區(qū)整治違建指揮部，成員由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人組成，分設(shè)宣傳教育、政策法規(guī)、計(jì)劃實(shí)施、執(zhí)法保障、法制監(jiān)督等若干個(gè)工作小組，實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)、劃定區(qū)域、分段推進(jìn)，以形成禁違、控違、拆違的高壓態(tài)勢(shì)，用2-3年的時(shí)間，堅(jiān)決剎住違建風(fēng)。
（二）堅(jiān)持責(zé)任落實(shí)，實(shí)行齊抓共管
按照“屬地管理、突出重點(diǎn)、依法行政、強(qiáng)化保障”的原則，在區(qū)集中整治違建指揮部的統(tǒng)一組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，各地、各部門、各單位務(wù)必各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切協(xié)同、齊抓共管。
一是規(guī)劃部門必須對(duì)違法建設(shè)影響城市規(guī)劃程度作出認(rèn)定，這是是否拆除違建的必要依據(jù)。也是法院按照規(guī)劃法裁決是否拆除的唯一依據(jù)。同時(shí)，及時(shí)將城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的審批結(jié)果告知城管執(zhí)法部門，為城管執(zhí)法部門進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)察和對(duì)違建項(xiàng)目實(shí)施行政處罰提供依據(jù)。
二是工商部門必須禁止租用違建設(shè)施從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，不得給無(wú)合法有效房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明文件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照；有臨時(shí)房地產(chǎn)使用權(quán)證明文件的，經(jīng)營(yíng)期和臨時(shí)房地產(chǎn)使用權(quán)證明文件有效期必須一致；發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者租用違法建設(shè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)責(zé)令其立即停業(yè)，暫扣其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰�！ �
三是文化、衛(wèi)生部門必須禁止租用違建設(shè)施從事文化、娛樂(lè)、餐飲等經(jīng)營(yíng)行為。違者，收回其文化、衛(wèi)生等有關(guān)的許可證，責(zé)令其立即停業(yè)，并依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
四是供電、供水、供氣企業(yè)不得給無(wú)合法房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明文件或無(wú)臨時(shí)土地使用權(quán)證明文件的違法建筑供電、供水、供氣�！ �
五是公安機(jī)關(guān)必須做好整治違建中的治安工作。根據(jù)整治計(jì)劃，集中警力維護(hù)整治秩序，堅(jiān)決依法打擊阻礙拆違的違法行為，保證拆違工作順利進(jìn)行。
六是法制辦必須為整治違建提供強(qiáng)有力的法律服務(wù)和法律保障；法院也必須適時(shí)對(duì)典型違法建設(shè)組織強(qiáng)拆，營(yíng)造社會(huì)譽(yù)論氛圍。
七是必須嚴(yán)格落實(shí)違建整治責(zé)任制。按照屬地管理原則，將規(guī)劃監(jiān)察工作列入基層重要議事日程和效能建設(shè)考核內(nèi)容，社區(qū)（居委會(huì)）、村一把手負(fù)總責(zé)，把好源頭關(guān)，健全管理網(wǎng)絡(luò)，做到守土有責(zé)，對(duì)違建早發(fā)現(xiàn)、早制止，做到露頭就打，盡可能降低執(zhí)法成本，確保不再出現(xiàn)新的違建，切實(shí)把違建及時(shí)解決在萌芽狀態(tài)、解決在基層。
（三）堅(jiān)持長(zhǎng)效管理 實(shí)行機(jī)制創(chuàng)新
一是組建鎮(zhèn)（區(qū)）、村（居）及村（居）民小組三級(jí)防、禁違建管理網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)區(qū)可從轄區(qū)面積人口規(guī)模及違建實(shí)際出發(fā)，在村（居）增配協(xié)管員，定人定崗。實(shí)行全天候巡查，在第一時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第一時(shí)間內(nèi)報(bào)告，第一時(shí)間內(nèi)查處，并加大對(duì)責(zé)任單位、責(zé)任人的考核力度。
二是增加投入，將城區(qū)違法建設(shè)納入數(shù)字城管監(jiān)控范疇，憑借先進(jìn)科技手段，對(duì)違建現(xiàn)象整治進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。
三是完善相關(guān)政策，拆違是防違、禁違工作的最后手段。要從實(shí)際情況出發(fā)，出臺(tái)拆除違法建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門在實(shí)施拆違時(shí)要依照有關(guān)規(guī)定，制定維穩(wěn)方案，強(qiáng)化對(duì)拆除現(xiàn)場(chǎng)的控制和管理，并認(rèn)真落實(shí)好各項(xiàng)幫扶求助政策，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確保”：確保不因拆違而出現(xiàn)困難群眾的無(wú)房可住、確保不因拆違而導(dǎo)致困難群眾的生活無(wú)保障、確保不因拆違保障措施不力而導(dǎo)致惡性事件發(fā)生，真正做到以人為本，和諧拆違。
四是干部帶頭，動(dòng)直碰硬。機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其公職人員，中共黨員，村居干部應(yīng)帶頭執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，將決不違建納入單位個(gè)人考核內(nèi)容，上述對(duì)象中有違建行為的，按組織人事管理權(quán)限，責(zé)令其自行糾正，拒不執(zhí)行的，一律由紀(jì)檢組織部門按規(guī)定嚴(yán)肅查處。
綜上所述，整治城區(qū)違建，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮各級(jí)各部門的職能作用，緊緊依靠廣大干部群眾，形成綜合整治的強(qiáng)大合力；必須堅(jiān)持依法行政，切實(shí)提高執(zhí)法效能，確保城市規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行和有序?qū)嵤�；必須�?jiān)持以人為本，堵疏結(jié)合，突出重點(diǎn)，完善長(zhǎng)效管理機(jī)制，通過(guò)綜合運(yùn)用教育、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段加大整治力度，堅(jiān)決杜絕新的違建，逐步整治老的違建，為城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
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