內(nèi)容摘要：審議意見是人大常委會開展監(jiān)督的一個重要形式和手段，是人大常委會集體行使權(quán)力、議決事項的重要成果，是人大常委會開展監(jiān)督工作的法定載體和重要環(huán)節(jié)，具有代表性、權(quán)威性和強制性。審議意見辦理落實質(zhì)量直接影響人大監(jiān)督工作成效，如何全面提高人大審議意見辦理落實工作實效，是當前地方人大常委會面對新形勢、新特點、新要求亟待研究和解決的重要課題。本文重點對審議意見的性質(zhì)和法律效力，辦理落實工作中存在的主要問題，以及產(chǎn)生的原因等進行分析論述，并有針對性的提出搞好審議意見辦理落實、增強人大監(jiān)督的剛性和實效的建議。

人大常委會審議意見能否得到較好落實，直接影響著人大監(jiān)督工作的效能，關系到地方國家權(quán)力機關職能作用的有效發(fā)揮。抓好審議意見的辦理落實是增強監(jiān)督實效的關鍵環(huán)節(jié)，是人大常委會依法行使職權(quán)的必要措施,更是維護憲法和法律尊嚴的必然要求。

一、審議意見的性質(zhì)和法律效力

（一）審議意見具有顯著的自身特性。一是一致性。在常委會會議上,每個組成人員都有發(fā)表自己各種觀點的權(quán)利,但并非所有發(fā)言都可以作為審議意見,只有那些合法合理、科學客觀、切實可行，并且能夠代表大多數(shù)組成人員意志的才能被吸納為常委會審議意見。二是針對性。審議意見是審議同級政府和兩院的專項工作報告，計劃、預算執(zhí)行情況和審計工作報告以及執(zhí)法檢查報告時所提出的意見、建議，不是對公民和法人，更不是針對各級政府和兩院。三是準確性。審議意見在概括事實和指出問題時，必須堅持實事求是的原則，全面、準確地反映工作實際情況，各種表述要符合黨的路線方針政策、相關法律以及行文規(guī)范。四是時效性。審議意見審議的工作多為需要一段時間核實才能顯現(xiàn)成果，因此一些地方人大常委會在人大常委會議事規(guī)則中明確要求“一府兩院”在2個月內(nèi)將落實方案進度的情況以書面形式報人大常委會，6個月內(nèi)落實完畢并在常委會上作出書面匯報，對一些涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的，無法短期內(nèi)落實完畢的審議意見，可以延遲處理，但要制定落實計劃按期辦理。五是可操作性。審議意見所提出具體的目標、指向、要求和量化指標等，“一府兩院”在當前的條件下能夠落實或通過努力能夠落實的；盡量不出現(xiàn)無法完成或無法準確完成的建議、意見，如“提高認識”、“加強領導”論述重大意義等具有“官八股”色彩的文字。

（二）審議意見具有較強的權(quán)威性。審議意見是人大常委會組成人員聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，計劃、預算執(zhí)行情況和審計工作報告以及執(zhí)法檢查報告時所發(fā)表意見、建議的高度概括而成的書面綜合意見，是“一府兩院”抓整改落實工作的重要依據(jù)，它是常委會會議成果的載體，是人大常委會集體意志的體現(xiàn)。一是審議意見不同于調(diào)研報告。調(diào)研報告包括基本情況、存在問題、原因分析和提出建議，體例較為完整；而審議意見是對常委會審議“一府兩院”工作報告中存在的突出問題需要改進而提出的具體整改意見，內(nèi)容相當于調(diào)研報告的建議部分，但其效力高于調(diào)研報告。二是審議意見不同于審議發(fā)言。審議意見是提煉綜合了絕大多數(shù)組成人員從各自專業(yè)角度出發(fā)對所審議議題提出的個人建議，其效力高于代表建議、批評和意見，低于常委會的決定、決議。三是審議意見不同于一般議事。常委會審議工作通常堅持民主集中制原則，遵循一定的程序，經(jīng)過歸納匯總，認真分析，去偽存真，求同存異，并形成的代表人大常委會集體意見的書面文件，具有較強的權(quán)威性。由此可見，審議意見是人大常委會會議在聽取和審議“一府兩院”工作報告和常委會執(zhí)法檢查報告后，對不作決議、決定而又要求“一府兩院”在工作中加以改進并限期落實的意見，是常委會組成人員直接參與國家事務管理的重要形式，是人大常委會集體行權(quán)、議決事項的重要載體。

（三）審議意見具有鮮明的強制性。《監(jiān)督法》第十四條、二十條、二十七條規(guī)定，各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”工作報告和執(zhí)法檢查報告，常委會組成人員的審議意見交由“一府兩院”研究處理，“一府兩院”將研究處理情況送交常委會有關工作機構(gòu)征求意見后向人大常委會提出書面報告；常委會認為必要時組織跟蹤檢查；“審議意見”及研究處理情況，要向本級人大代表通報并向社會公布。這表明，審議意見已作為常委會意志的一種獨立的法律形態(tài)寫入監(jiān)督法，明確了審議意見的法律效力。一是具有明確的地位。它是指各級人大常委會對“一府兩院”工作實施監(jiān)督，審議其工作報告時，用于表達常委會組成人員的意志，評價并督促“一府兩院”改進工作，促進其依法行政、公正司法的一種書面建議、批評和意見，體現(xiàn)人大常委會監(jiān)督方向，在提高人大常委會審議質(zhì)量，強化監(jiān)督效能，督促“一府兩院”工作，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，促進民主法制建設方面有著不可替代的地位和作用。二是具有明確的執(zhí)行力�！皩徸h意見”不是可交辦可不交辦的問題，人大必須向“一府兩院”交辦人大常委會組成人員的審議意見，作為其改進工作的有力依據(jù)。三是具有明確的約束力。由于常委會審議的“一府兩院”工作多是關系本行政區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟、民生等發(fā)展的重要事項，審議意見能否得到“一府兩院”的重視和落實，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。因此，《監(jiān)督法》明確規(guī)定“一府兩院”對“審議意見”不僅是需要“研究處理”，而且必須將“研究處理情況”向人大常委會提出“書面報告”，賦予了審議意見較強的約束力。

二、審議意見落實過程中存在的主要問題

當前，由于思想認識不到位、工作不規(guī)范、機制不健全等原因，造成審議意見的形成、交辦、督辦和落實過程中，仍存在一些不足，審議意見辦理落實效果不夠好，導致人大剛性監(jiān)督明顯缺乏。

（一）思想認識還不夠到位。一是人大常委會自身思想認識不夠高。有的常委會組成人員存在怕對方反感、怕影響關系、怕人家說越權(quán)，是“找茬子”“添亂子”的思想，在審議工作時，不敢大膽提意見建議；有的在督辦審議意見時，信心不足，畏難情緒重，不敢大膽行使監(jiān)督權(quán)，跟蹤督辦力度不夠、剛性不足，對落實不力的單位和部門，缺乏剛性監(jiān)督措施，造成有些審議意見有始無終，降低了人大常委會在社會上的影響和威信。二是承辦單位對審議意見的法律地位、效力認識不足。有的認為人大常委會審議通過的決議決定對“一府兩院”才具有法律上的約束力，而審議意見一般只在程序上對“一府兩院”有強制力，對實際工作不具強制力和約束力，導致落實時常存在空口承諾或敷衍了事等現(xiàn)象；有的到落實期限后，反饋的審議意見落實情況也僅是書面報告，沒有實實在在地落實成果，沒有認識到人大監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督的法律剛性。

（二）審議質(zhì)量還不夠高。一是會前調(diào)研不夠深入，審議發(fā)言針對性不強。有的常委會組成人員在會前調(diào)查不夠深入細致，審議發(fā)言準備不充分，且僅限于依照“一府兩院”報告發(fā)表意見，針對性不夠強、重點不夠突出、可操作性不強，導致審議的深度不夠，形成的部分審議意見缺乏真正能夠促使“一府兩院”加強和改進工作、解決實際困難和問題的“藥方”。二是態(tài)度不夠端正，審議發(fā)言深度不夠。審議過程中，有的常委會組成人員怕因發(fā)言而得罪人，專說好話、空話和套話，提出問題避重就輕，提的批評、意見和建議如蜻蜓點水，又大都是彈性措施；有的發(fā)言內(nèi)容表述不夠嚴謹、規(guī)范、具體，尤其缺少明確的要求和量化的指標；有的發(fā)言只贊不議、自審自議，造成審議意見言之無物，質(zhì)量較差。例如，在審議意見中提出“解決人員編制或經(jīng)費”的建議，這種建議是存在問題的共性而非個性，往往難以引起“一府兩院”及有關部門的重視，也難以具體操作。三是組成人員結(jié)構(gòu)失衡，審議能力不夠高。由于受常委會組成人員所從事行業(yè)和掌握知識面的限制，審議中往往存在業(yè)務不夠熟悉，抓不住重點要害等問題，導致審議專業(yè)性和務實性不夠，甚至說外行話。

（三）審議意見的形成還不夠規(guī)范。審議意見的形成程序決定審議意見的地位和作用�！侗O(jiān)督法》對常委會的決定、決議以及人大代表的批評、建議和意見都有明確規(guī)定，而對人大常委會審議意見及其形成程序卻沒有明確規(guī)定。這就使某些具體工作環(huán)節(jié)存在隨意性，影響了審議意見的法定性和權(quán)威性。有的常委會專門委員會沒有對組成人員的審議發(fā)言進行充分的梳理、歸納，只重視會議主持人的意見要求,或以常委會領導的意見為最終審議意見，忽視或輕視其他組成人員的審議發(fā)言；有的為圖省事方便，直接將人大的視察調(diào)研報告和執(zhí)法檢查報告全文照搬，作為審議意見轉(zhuǎn)送反饋；有的審議意見求大求全，“提高思想認識”“強化組織領導”“提供人力、物力和財力保障”之類大而空言詞見諸其中，一定程度上削弱了審議意見應有的效用；有的審議意見初稿全由人大辦秘書或工作人員撰寫，由于對有關情況不了解、不熟悉，抓不住要點，找不準問題，草擬的審議意見與實際工作相去甚遠；有的形成審議意見后，既沒有再征求常委會組成人員意見，也沒有經(jīng)主任會議討論研究，缺乏法律約束力，有悖于人大常委會議事應遵循的民主集中制這一首要原則。

（四）審議意見反饋轉(zhuǎn)送不及時。大多數(shù)地方人大常委會在常委會會議后到形成書面審議意見發(fā)送“一府兩院”的時間都存在過長、拖沓的問題；有的甚至數(shù)周內(nèi)才草擬出初稿，等到提交主任會研究審定，以常委會正式文件轉(zhuǎn)送反饋“一府兩院”時，已錯過落實的最佳時段，審議意見的效能必然大打折扣，所審議的工作只能是“虎頭蛇尾”，解決不了實際問題。

（五）審議意見的落實效果不夠好�！侗O(jiān)督法》規(guī)定“一府兩院”在規(guī)定時限內(nèi)要將審議意見落實情況以書面形式在常委會上作專題匯報。但從實踐看，審議意見的落實工作卻存在諸多問題。有的存在“以文應答”“文不對題”現(xiàn)象；有的到最后落實期限了，才查找審議意見對著寫報告，“閉門造車”，應付交差；有的對審議意見中提出的問題避而不談，置若罔聞，甚至對一些明顯能夠辦到的意見也沒有落實；有的只是提出下一步的工作計劃和打算，并沒有按意見整改工作等等，審議意見的監(jiān)督效力未能完全顯現(xiàn)。

（六）審議意見的督辦機制還不夠健全。《監(jiān)督法》只是對審議意見的處理做出了程序性規(guī)定，而沒有對處理辦法和結(jié)果、獎懲辦法作出具體的約束性規(guī)定，各地對審議意見的處理辦法不一，缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性監(jiān)督機制。在工作中，有的地方人大在交辦審議意見后，缺乏對執(zhí)行機關的辦理落實方案、實際舉措、落實進度等進行全過程實時監(jiān)督，只是電話過問，審查書面報告，缺少強有力的監(jiān)督措施和創(chuàng)新性舉措，結(jié)果造成審議意見的出臺與落實脫節(jié)；有的只要將審議意見轉(zhuǎn)送給“一府兩院”就算完成任務，至于落實過程和效果如何，缺少跟蹤問效和績效評價與票決測評機制，甚至于督辦工作“聽之任之”“無人問津”；有的承辦機關不督促不回復，即使回復也是對照審議意見草草撰寫辦理落實報告答復了事，難見實實在在的落實成果。另外，人大機關至今還沒有專門的督查督辦的工作機構(gòu)，也沒有指定專人負責這項工作，在一些工作的銜接和聯(lián)系上還不夠嚴謹細致，督查督辦工作不夠系統(tǒng)深入，審議意見的監(jiān)督實效難以充分發(fā)揮。

三、強化審議意見辦理落實，增強監(jiān)督的剛性和實效

人大常委會的審議意見辦理落實，是推進人大監(jiān)督工作、落實監(jiān)督成果的重要途徑。審議意見辦理落實質(zhì)量的好壞，是監(jiān)督工作成敗的關鍵。如何督促“一府兩院”扎實抓好審理意見辦理落實工作，提高人大監(jiān)督工作實效，須在以下幾個方面下功夫。

　（一）提高思想認識，強化審議意見的地位。審議意見具有監(jiān)督性質(zhì)，其法律地位低于人大決議、決定，但高于代表意見建議，對“一府兩院”工作有一定約束力和強制力，其辦理落實質(zhì)量關系到人大履職行權(quán)的效果，更關系到“一府兩院”依法行政和公正司法的質(zhì)量和水平。一是人大常委會組成人員對審議意見的法律效力、重要性要有正確認識。要充分認識審議意見在人大監(jiān)督工作中的地位和作用，高度重視審議意見的形成反饋與督辦落實，不斷增強人大監(jiān)督的實際效果。二是“一府兩院”要提高對審議意見重要性的認識。要建立人大與“一府兩院”工作對接機制，適時召開人大與“一府兩院”工作對接會，舉辦“一府兩院”及其工作部門的業(yè)務培訓和法制培訓，使他們真正了解和掌握人大監(jiān)督工作的目的、方式、規(guī)則和程序，克服人大的審議意見就是走形式、敷衍了事即可，人大監(jiān)督是“找麻煩”“找茬子”的錯誤思想認識，增進理解，擴大共識，樹立自覺主動接受人大監(jiān)督的思想觀念，認真落實審議意見，積極謀求落實效果。三是人大代表、社會公眾要加強對審議意見重要性的認識�！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定，審議意見及辦理結(jié)果要向代表通報、向社會公開，接受代表和社會監(jiān)督。這表明人大代表、社會公眾同樣有權(quán)利、有義務，也有職責去監(jiān)督審議意見是否真正得以貫徹落實，這就要求人大代表和社會公眾也要加強對審議意見重要性的認識，積極參與審議意見辦理工作的監(jiān)督，自覺履行好監(jiān)督職責和義務。

（二）抓好關鍵環(huán)節(jié)，提升審議意見質(zhì)量。人大常委會的審議意見能否得到有效落實，審議意見質(zhì)量的高低最為關鍵。一是抓好培訓提高能力。通過開展專題培訓、邀請專家學者授課、外出考察等多種形式，組織常委會組成人員學習相關政策法規(guī)，增加業(yè)務知識，全面提高學習、調(diào)研、審議、督辦等方面能力。二是做好會前調(diào)研。俗話說，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。常委會前，相關部門要圍繞審議議題，制定詳細的調(diào)研方案，組織相關委員和代表靈活運用視察、調(diào)查、征求意見、執(zhí)法檢查等多種方式開展調(diào)研，做到點面結(jié)合、優(yōu)劣結(jié)合、上下聯(lián)動，廣泛深入的征求社會各界人士的意見，全面、翔實地掌握第一手資料，并認真歸納匯總、分析研究，形成客觀真實、可靠準確的調(diào)查報告和審議發(fā)言，為常委會審議做好準備。三是規(guī)范審議方式。要至少提前2個工作日向常委會組成人員發(fā)送相關政策法規(guī)文件、工作報告、視察檢查報告等，便于常委會組成人員提前研究法律和實情，擬定審議發(fā)言提綱，做到審議發(fā)言熟悉情況不說外行話、緊扣主題不說題外話、實事求是不說過頭話；要實行審議重點發(fā)言和側(cè)重發(fā)言制度，不求“大而全”，篤求“細且真”，以增加審議深度。

（三）規(guī)范審議意見形成程序。法律是人大及其常委會一切工作所必須遵循的行為準則，審議意見的形成不但程序上要合法，而且所提的意見和建議也應該具有法律依據(jù)。一是對口整理為宜。要充分發(fā)揮專門委員會專業(yè)性較強，對所監(jiān)督聯(lián)系的工作情況熟悉的優(yōu)勢，圍繞常委會組成人員的審議發(fā)言來整理，歸納提煉組成人員提出的重要意見和可取見解，特別是會議審議比較集中、形成共識的意見建議必須納入到審議意見，對不同意見建議要認真分析，求同存異，使審議意見在文理上更加嚴謹、合規(guī)、合法，又能用專業(yè)性的語言真實準確地表達和反映常委會全體組成人員的智慧與意志。二是內(nèi)容規(guī)范、重點突出。應綜合人大視察調(diào)查、執(zhí)法檢查報告中指出的意見建議，尤其要把“一府兩院”看到但沒想到、能辦不辦、能禁不禁、需要在工作中引起重視亟待解決的問題，認真研究分析、高度凝煉概括，歸納整理到位，對于要求辦理落實的事項、時限應明確，辦結(jié)的標準要量化，形成具有科學性、建設性、針對性、實踐性的審議意見，便于“一府兩院”辦理落實。三是文件格式要規(guī)范。審議意見作為各級人大常委會監(jiān)督工作中一種重要的法律文書，具有很強的權(quán)威性和嚴肅性，因此它的行文要標準規(guī)范。要做到使用專用的文件用紙和文號，屆別明確，格式清晰；區(qū)別會議紀要，行文的結(jié)構(gòu)、形式和內(nèi)容參照常委會正式文件，采用公文用語，做到文字平實簡潔，語言精煉；引用法律法規(guī)、政策性文件，要有出處，原文引用，不可斷章取義；正確使用標點符號，不可產(chǎn)生歧義。四是審議意見以主任會議研究確定為宜。審議意見是常委會組成人員對某一議題發(fā)表的個人意見，經(jīng)人大專門委員會綜合歸納后，盡管能夠代表常委會的意志，但并不是硬性決定某一事項，法律效力要低于決議、決定，如果再將其提交常委會會議表決，就混淆了“議”與“決”的性質(zhì)，使得決議、決定失去了必要性。人大常委會遵循集體行使職權(quán)的原則，非行政首長負責制，作為常委會議的審議意見，應體現(xiàn)集體行使職權(quán)的原則。根據(jù)主任會議的職權(quán)來看，憲法、地方組織法規(guī)定主任會議負責處理常委會的重要日常工作。因此，由主任會議研究確定審議意見后轉(zhuǎn)送“一府兩院”是合法合規(guī)，也是合乎工作實際的。

（四）健全機制，推進審議意見落實。貫徹落實審議意見是審議質(zhì)量和監(jiān)督實效的最終體現(xiàn)，要提高審議意見的執(zhí)行力，應建立完善的審議意見辦理落實制度和操作程序，推動審議意見落實。一是建立及時轉(zhuǎn)送制度。及時將人大審議意見轉(zhuǎn)送給“一府兩院”，是保證審議意見能否得到全面有效落實的前提條件。因此，人大常委會要按照人大法律和有關制度規(guī)定要求，在常委會會議后，安排有關工作機構(gòu)在三至五個工作日提出審議意見初稿，對審議意見落實工作提出各項明確要求，經(jīng)主管領導審定后五個工作日內(nèi)提交主任會議研究確定，以常委會文件書面形式發(fā)送“一府兩院”。對特別重要、落實難度大或需要多個部門共同承辦的重點審議意見，可組織召開專題交辦會，明確落實期限、標準、責任等，確保落實工作順利進行。同時，辦公室應對交辦的審議意見做好登記，以備跟蹤督查。二是建立及時反饋制度�！耙桓畠稍骸睉�在2個月內(nèi)，將提出的落實措施、進度等情況形成書面報告，經(jīng)“一府兩院”辦公會議研究、審定后，在人大常委會上作出書面反饋。三是建立全程督辦機制。審議意見交辦后，常委會應授權(quán)相關委辦負責督促“一府兩院”制定詳細的處理落實方案、落實時間節(jié)點表；定期組織相關人員，深入有關部門及現(xiàn)場，通過聽取匯報、實地察看、走訪座談、查閱核對資料等方式，逐條逐項對照檢查落實情況，對一些落實進度緩慢的審議意見，要及時與具體承辦部門溝通，共同想辦法、謀策略，督促整改落實；在辦理時限結(jié)束前，要向主任會議報告相關情況，必要時可組織人大代表對某專項工作的落實情況進行視察，檢驗落實成效。四要建立再審和測評機制。地方人大常委會應對“一府兩院”辦理落實審議意見情況進行再次審議和滿意度票決測評，并形成制度。對落實審議意見措施有力、成效明顯的，予以表彰獎勵；對測評不滿意的審議意見，責成承辦部門限期整改，直到測評滿意為止；對重視不夠、落實不力、消極應付的承辦部門，可依法采取詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，督促其執(zhí)行和落實審議意見。對拒不執(zhí)行、相互扯皮、有意抑制和欺上瞞下的，絕不不姑息遷就，堅決追究部門和主要領導的責任。

（五）發(fā)揮公開監(jiān)督作用，促進審議意見落實。按照《監(jiān)督法》規(guī)定，審議意見必須向代表通報并向社會公開，以促進人大常委會提高審議意見質(zhì)量、“一府兩院”提高落實實效。一是強化宣傳引導。要進一步強化《監(jiān)督法》等有關法律法規(guī)的學習宣傳，突出宣傳審議意見的重要性、必要性和法律性，讓“一府兩院”從思想上樹起“審議意見必須落實，不能落實必須說明理由”的觀念，增強工作自覺性；讓社會充分了解審議意見的法律地位，支持人大運用審議意見開展監(jiān)督。二是拓寬公開渠道。要進一步健全和規(guī)范公開制度，充分利用好各種媒體將審議意見及辦理落實過程、完成情況向全體人大代表和社會公開，增強人大工作的公開性和透明度。三是發(fā)揮公開獎懲作用。加強對審議意見落實工作的宣傳報道，宣傳先進典型，對工作落實不力的予以曝光，充分發(fā)揮社會輿論、人大代表、人民群眾等方面的公開監(jiān)督作用，不斷增強人大審議意見辦理落實工作實效。

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