加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的思考

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的思考

徐立東

近幾年來，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位進(jìn)行的財務(wù)收支檢查、銀行賬戶清理和審驗等專項檢查工作中，特別是201*年還開展的全國性行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，發(fā)現(xiàn)部分單位在內(nèi)控制度建設(shè)上相對滯后，既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果,也影響了會計信息的真實性。只有建立起完善的內(nèi)部控制制度，才能更好發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，筆者結(jié)合實際工作中的情況，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)作一些分析和探討。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制中存在的主要問題

從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較企業(yè)簡單，涉及環(huán)節(jié)較少，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)的進(jìn)程上參差不齊，對會計內(nèi)控的認(rèn)知度和執(zhí)行度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)，存在的問題主要有：

1.內(nèi)部控制意識還有待加強(qiáng)。良好的內(nèi)控意識是內(nèi)控制度得以合理有效實施的重要保證。在工作中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位單位“一把手”對內(nèi)部控制重要性和現(xiàn)實意義認(rèn)識不夠，缺乏內(nèi)部控制制度建設(shè)，財會人員無權(quán)參與單位的重要決策，忽視其控制監(jiān)督職能，內(nèi)控意識相對薄弱。而財務(wù)人員控制意識也不強(qiáng)，沒有明確的崗位責(zé)任約束，日常監(jiān)督與控制工作做得不好。如我們在檢查某單位時，單位負(fù)責(zé)人直接經(jīng)手收費票據(jù)，長期與財會人員不結(jié)賬，有些重要問題需要詢問會計人員，而會計人員對事情的過程竟一無所知。

2.內(nèi)部控制制度不夠完善。從控制環(huán)境來看，有的單位只注重制度的制定，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)控制度的制定走過場，內(nèi)部控制降格為“印在紙上，掛在墻上”，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有的單位根本就沒有內(nèi)控制度，只是以一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，對業(yè)務(wù)流程控制過于簡單，對一些問題處理憑經(jīng)驗、靠慣例，致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式。財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》主要針對企業(yè)，但其基本理念、原則、方法也同樣適用于行政事業(yè)單位。

3.各項資產(chǎn)管理有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實行會計集中核算后，會計管理站管賬不管物、單位管物不管賬，“兩張皮”現(xiàn)象更嚴(yán)重。會計管理站通常只能起到“核算”、“付款”作用，對業(yè)務(wù)來龍去脈，對單位重要事項的決策、實施過程和結(jié)果均不了解，固定資產(chǎn)的使用過程也不清楚，行政事業(yè)單位債權(quán)、債務(wù)是否發(fā)生壞賬、減值等了解很少。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒有建立起定期財產(chǎn)盤點制度,賬外資產(chǎn)時有發(fā)生。

4.崗位職責(zé)分工控制不到位。從控制活動來看，崗位分工不盡合理，流程控制體系不完善。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位編制有限、人員緊張、崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。同時，授權(quán)審批的金額界限也不明,授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。從調(diào)查情況看,許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度,這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng),但有可能影響財務(wù)控制的實際效果,并使單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

5.對收支預(yù)算控制缺乏剛性約束。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年年初基本上都核定批復(fù)各行政事業(yè)單位年度財務(wù)收支計劃，但執(zhí)行的效果不是太理想。實際工作中單位負(fù)責(zé)人對預(yù)算約束的剛性認(rèn)識不足，認(rèn)為單位就應(yīng)該有資金使用權(quán)，思想上根本沒有預(yù)算的意識。檢查中發(fā)現(xiàn)，不少收入少的單位，甚至職工工資都不能按時發(fā)放，也在借錢支出，或掛賬支出。業(yè)務(wù)招待費、辦公費、差旅費等費用項目控制乏力，費用支出沒有進(jìn)行事前的范圍和標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算及事后的總量控制。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因

1.思想上對內(nèi)部控制認(rèn)識不夠，甚至缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解。從筆者了解情況看，一些單位負(fù)責(zé)人重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，對內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識不夠，內(nèi)控意識淡薄。有的認(rèn)為，現(xiàn)在財務(wù)方面反正有會計管理站把關(guān)，單位內(nèi)部控制不再那么重要了，有的則把內(nèi)部控制看成僅是報賬員的事。2.部分單位報賬員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好適應(yīng)內(nèi)部控制工作之需要。內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位會計核算較為簡單，財務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對會計業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。有許多單位的報賬員由業(yè)務(wù)人員兼任，對財務(wù)知識了解多，難以實施內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督責(zé)任。

3.內(nèi)部控制體系不夠完善，執(zhí)行隨意性較大。有些單位用一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經(jīng)驗、貫例辦理，隨意性較大，業(yè)務(wù)流程控制往往過于簡單；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)控制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.會計核算的溝通銜接不夠，影響了單位財務(wù)管理的及時有效實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實行會計集中核算后，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，在一定程度上影響了單位財務(wù)管理的有效實施。

5.內(nèi)控制度監(jiān)督檢查不到位，缺乏有效的外部監(jiān)督。財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)控制度以及有效執(zhí)行加以實質(zhì)性檢查，外部監(jiān)督力量對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的還顯得不夠。內(nèi)部審計制度作用也在弱化，內(nèi)部審計監(jiān)督僅停留在一般的經(jīng)濟(jì)事項的監(jiān)督上，并沒有充分發(fā)揮其作用。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的若干對策建議

只有建立健全行政事業(yè)單位各項內(nèi)部控制制度，才能真正保護(hù)好單位各類資產(chǎn)的安全，增強(qiáng)會計數(shù)據(jù)的真實性和可信性，真正提高資金使用效益。1、增強(qiáng)內(nèi)控意識,強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中的主導(dǎo)地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定,單位負(fù)責(zé)人是單位財務(wù)與會計工作的第一責(zé)任主體,對本單位財務(wù)會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。經(jīng)常組織單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并在日常工作中進(jìn)行針對性地宣傳，使單位負(fù)責(zé)人真正確立起對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，重視內(nèi)部會計控制制度建設(shè)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2、增強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會計系統(tǒng)在內(nèi)部控制中的控制作用。會計基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)的實施效果。因此,要根據(jù)單位會計工作的特點設(shè)置合理的會計崗位，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平,做到按事設(shè)崗、按崗設(shè)人，做到職責(zé)明確，相互制衡，實現(xiàn)崗位之間相互牽制作用，保證會計崗位設(shè)置的合理性和有效性；加強(qiáng)對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育，使行政事業(yè)單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補(bǔ)充、拓展；建立完善的會計處理程序，嚴(yán)格的內(nèi)部核對制度，確保會計信息真實有效，保證會計系統(tǒng)控制的有效實施。

3、完善預(yù)算約束,強(qiáng)化預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的功能作用。要進(jìn)一步擴(kuò)大行政事業(yè)單位財務(wù)收支計劃編制的范圍,將各單位的全部財務(wù)收支事項均納入,并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得突破年初預(yù)算。要將年初預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來,必須嚴(yán)格按照財政下達(dá)的年初預(yù)算控制數(shù),結(jié)合本單位的實際，切實履行職責(zé)，完成工作任務(wù),認(rèn)真編制內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制。對收入任務(wù)不完成的，支出預(yù)算來相應(yīng)核減，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

4、健全內(nèi)控制度,強(qiáng)化制度體系在內(nèi)部控制中的支撐作用。行政事業(yè)單位財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制工作的效果,需要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。上級財政部門應(yīng)當(dāng)研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》,促進(jìn)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系,并不定期地進(jìn)行監(jiān)督檢查，規(guī)范單位內(nèi)部行為。單位要加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制，細(xì)化責(zé)任，做到制度管人，責(zé)任到人，形成一個在內(nèi)部會計機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確、不相容職務(wù)相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督等方面相對完整的內(nèi)部會計控制制度。

5、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，發(fā)揮財政與審計部門在內(nèi)部控制中的職能作用。財政和審計部門作為會計工作的主要外部監(jiān)督者，要創(chuàng)新工作思路，實行精細(xì)化、人性化的管理方式，開辟財政和審計部門與單位之間溝通與聯(lián)系的多種渠道，從根本上防范和遏制違法違規(guī)問題的發(fā)生。因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中,財政和審計部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮十分重要的職能作用,加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo),并把內(nèi)部會計控制作為一個專題審計項目進(jìn)行，將內(nèi)部會計控制的各個環(huán)節(jié)作為審計對象進(jìn)行單獨審計，來逐步加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制制度。

6、加強(qiáng)與會計管理站的經(jīng)常溝通銜接，努力提高會計信息的及時準(zhǔn)確性。會計管理站應(yīng)認(rèn)真履行核算監(jiān)督職責(zé)，努力提高會計信息的及時準(zhǔn)確性，并著重反饋和控制預(yù)算的執(zhí)行信息，要對年初預(yù)算指標(biāo)實行即時控制，杜絕超預(yù)算用款。單位要認(rèn)真建立各類備查賬，并與會計管理站進(jìn)行核對，及時掌握實施內(nèi)部控制所需相關(guān)信息，提高內(nèi)部控制的效果。要定期對債權(quán)債務(wù)清理核實，尤其對跨年度的應(yīng)收款加大催收力度，及時回收陳欠款項和個人借款，避免和減少資產(chǎn)流失，壞賬損失須經(jīng)嚴(yán)格程序?qū)徟�核定，杜絕因單位財政財務(wù)不合規(guī)收支行為而引起的往來款掛賬。

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論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效構(gòu)建

摘要：行政事業(yè)單位是我國公共管理與公益事業(yè)運行的主干部分，加強(qiáng)其內(nèi)部控制意義重大。近年來，我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理的普遍尊重法律和按照經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)則運行。但是由于舊有觀念和制度的存在，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的構(gòu)建面臨著諸多的問題。本文認(rèn)為我國行政事業(yè)單位主要存在內(nèi)部控制觀念缺失、財務(wù)管理制度遠(yuǎn)未完善、.內(nèi)部控制制度不健全，業(yè)務(wù)流程不合理等弊端，并提出了相應(yīng)的解決方案。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；構(gòu)建一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度概說

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。①

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度則基于我國均以財政收支為主的行政單位和事業(yè)單位的運行過程中，為了防止錯誤和舞弊的發(fā)生而構(gòu)建的流程與制度。

行政事業(yè)單位是我國公共管理與公益事業(yè)運行的主干部分，加強(qiáng)其內(nèi)部控制意義重大。近年來，我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理的普遍尊重法律和按照經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)則運行。但是由于舊有觀念和制度的存在，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的構(gòu)建面臨著諸多的問題。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的弊端1.內(nèi)部控制觀念缺失

內(nèi)部控制觀念是內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要組成部分，內(nèi)部控制意識的存在是確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度有效實施的重要保證。但現(xiàn)今，我國行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制觀念相對薄弱，主要表現(xiàn)為“一把手”控制理念的缺失�！耙话咽帧比狈�基本的內(nèi)部控制知識，對建立有效的內(nèi)部控制的重要性和緊迫性的認(rèn)識不足，導(dǎo)致本單位缺乏內(nèi)部控制制度，甚至根本拒絕執(zhí)行內(nèi)部控制制度。2.財務(wù)管理制度遠(yuǎn)未完善

在行政事業(yè)單位中由于行政長官意識的盛行，導(dǎo)致財務(wù)管理制度存在的諸多問題：如缺乏明確的崗位職責(zé)制度；財物管理制度不健全；會計的材料保管不到位等，這些都可能造成財務(wù)管理漏洞。有效的內(nèi)部控制制度建立在健全的會計核算的基礎(chǔ)上。3.預(yù)算控制的不足

現(xiàn)在行政事業(yè)單位中部門預(yù)算不細(xì)化。財務(wù)部門有了全單位的單位預(yù)算，但各部門沒有嚴(yán)格的對財政部門的預(yù)算分解細(xì)化，依舊實行過去的“實報實銷”。換句話說，財務(wù)部門有預(yù)算約束，但各部門對員工和本部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)并無預(yù)算約束，其結(jié)果只能是總量超預(yù)算。

4.內(nèi)部控制制度不健全，業(yè)務(wù)流程不合理

業(yè)務(wù)流程和管理制度是現(xiàn)實合理的內(nèi)部控制系統(tǒng)依賴性要素，是

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