政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議、工作思路

政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題

近年來，隨著我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，市、鎮(zhèn)二級政府公益性和基礎(chǔ)性項目的建設(shè)規(guī)模越來越大，從根本上改善了我市的基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境，提高了城市的綜合實(shí)力，促進(jìn)了我市經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和社會進(jìn)步。但是，我們通過對一些政府投資的項目審計發(fā)現(xiàn)，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機(jī)制等方面存在不足，項目建設(shè)中也出現(xiàn)了不容忽視問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、項目前期工作缺乏深度。

建設(shè)項目前期工作是建設(shè)程序中一個非常重要的階段。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項目沒有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，有些項目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)卻尚未完成，造成項目決策走了過場、流于形式，使投資概算對造價的控制失去意義。許多項目設(shè)計深度不足，造成工程造價失控。

二、項目組織管理薄弱。

工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性�，F(xiàn)在很多政府投資項目的項目管理班子，其人員素質(zhì)參差不齊，在項目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。如有些項目缺乏科學(xué)決策，隨意變更設(shè)計內(nèi)容，致使投資的項目達(dá)不到預(yù)期的效果；有些建設(shè)單位在工程項目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；有些項目履行合同不嚴(yán)格，在工程施工中與施工單位簽訂與招投標(biāo)文件、原合同存在嚴(yán)重背離的補(bǔ)充協(xié)議。

三、項目招投標(biāo)不規(guī)范。

部分應(yīng)該公開招標(biāo)的項目以邀請招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替；有的擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接進(jìn)行議標(biāo)發(fā)包；部分標(biāo)底編制比較粗糙，項目內(nèi)容不完整，存在虛高、多算現(xiàn)象；有的招標(biāo)時對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口；有些建設(shè)單位簽訂違背招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的施工合同。

四、工程監(jiān)理履行職責(zé)不到位。

多數(shù)建設(shè)項目在工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的確定上，并沒有通過招標(biāo)的方式。工程監(jiān)理中，有的監(jiān)理不負(fù)責(zé)任，默認(rèn)施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范、簽證內(nèi)容不全，無法計量，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機(jī)；有的只對工程量進(jìn)行簽證，不提供計量依據(jù)，且未對價格進(jìn)行確認(rèn)；普遍存在簽證不及時，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽，這樣在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實(shí)性和有效性。由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，造成監(jiān)理單位不認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮不了工程監(jiān)理應(yīng)有的作用。

五、竣工結(jié)算高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重。

部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動，抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理，故意抬高送審結(jié)算造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實(shí)際。有的施工合同簽訂不規(guī)范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價格、人工單價調(diào)整問題，故意不簽、少簽，給以后的市場價格定價留出了余地�；�建審計中心八年多來對政府投資的個建設(shè)工程竣工決算審計結(jié)果表明：審核工程結(jié)算億元，審定金額億元，核減施工單位高估冒算金額達(dá)億元，平均核減率達(dá)%。高估冒算主要表現(xiàn)有重復(fù)計算、變更調(diào)減部分不扣除、不按招標(biāo)規(guī)定下浮，高套定額或建設(shè)單位高價簽證等。

六、工程概算先天不足，超投資現(xiàn)象突出。

政府主管部門審定的投資額確定后，按常規(guī)，工程建設(shè)單位應(yīng)該精心準(zhǔn)備、科學(xué)合理地組織實(shí)施，嚴(yán)格地監(jiān)控，把工程建設(shè)實(shí)施中各階段的工程造價實(shí)際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)�？赡壳暗那闆r是，很多項目實(shí)地勘測不細(xì)、設(shè)計深度不夠，投資概算過于粗糙，在沒有做好必要準(zhǔn)備的情況下急于開工，造成邊設(shè)計、邊施工、邊變更。由于對項目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應(yīng)的責(zé)任制約，工程建設(shè)單位對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，造成實(shí)際施工與計劃脫節(jié)，人為的出現(xiàn)大量的計劃外工程項目，結(jié)果導(dǎo)致項目投資失控。以年至年審結(jié)工程為例，個項目計劃投資（合同額）萬元，實(shí)際完工投資萬元，造成超計劃投資萬元、占計劃投資額的%。

今后的工作思路

自我市成立“基建審計中心”、全面開展政府投資項目的基建審計工作以來，通過項目審計的監(jiān)督和示范作用，促進(jìn)了政府投資項目管理逐步走向規(guī)范化和法制化，但政府投資項目管理中還存在諸多問題，尚未得到根本解決。

下階段，我局次將緊緊圍繞“全面審計、突出重點(diǎn)、圍繞中心、服務(wù)大局、求真務(wù)實(shí)”的方針，從加強(qiáng)管理、建章立制、加強(qiáng)自身建設(shè)、提高審計質(zhì)量入手，加強(qiáng)政府投資項目的工程造價決算審計工作。

一、加大竣工決算審計力度、加強(qiáng)政府投資項目的管理。要解決好上述政府投資項目中存在的問題，建議對政府投資項目的管理模式及投資控制辦法進(jìn)行改革，建立監(jiān)督制衡機(jī)制。紀(jì)檢、監(jiān)察、計劃、財政、審計、建設(shè)和工程項目的使用部門，應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對政府投資工程運(yùn)作過程的監(jiān)督。

特別是對于工程項目超概算的問題，要求相關(guān)責(zé)任單位建立變更簽證會審制度，嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證，要按變更項目的投資額確定項目變更審批程序。對超過額度的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計、審計四位一體共同確認(rèn)方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生；確需進(jìn)行的設(shè)計修改、引起工程量變化需要增加投資的，應(yīng)當(dāng)按程序報批。我局將加大對政府投資項目的跟蹤審計力度，及時制止超計劃、超規(guī)模的建設(shè)項目，不等"木已成舟"后再去查糾此類問題。

二、完善工程建設(shè)項目竣工決算審計制度。

認(rèn)真貫徹執(zhí)行市領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的要求，總結(jié)開展基建審計工作以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、虛心聽取各相關(guān)單位的意見和建議，建立和完善一套符合我市實(shí)際的、切實(shí)可行的操作辦法，通過立章建制，促使全體審計人員切實(shí)履行職責(zé)、認(rèn)真做好審計工作、嚴(yán)守審計紀(jì)律、確保審計結(jié)果真實(shí)客觀。

三、加強(qiáng)審計隊伍的建設(shè)。

要加強(qiáng)審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。工程項目審計需要不同專業(yè)的工程造價技術(shù)人員。要求技術(shù)人員不僅要熟練掌握本專業(yè)的知識，還要熟悉相關(guān)專業(yè)的知識，還要掌握相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)等，不僅要有理論知識，還要具備一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。要搞好審計組智力資源的優(yōu)化配，合理安排，充分發(fā)揮每個審計人員的特長。要重點(diǎn)選拔審計組長，建立主審制度。對于專業(yè)性較強(qiáng)、工作量較繁重、內(nèi)部人員無法按期完成審計工作的項目，可采取委托信譽(yù)好、技術(shù)強(qiáng)的中介單位參與審計、最后由審計組把關(guān)的方式。

四、嚴(yán)把“六關(guān)”，提高工程決算審計的質(zhì)量

針對當(dāng)前工程竣工結(jié)算的現(xiàn)狀，提出嚴(yán)把“六關(guān)”：一是查投標(biāo)承諾的讓利是否到位，嚴(yán)把合同履行關(guān)；二是查工程量的真實(shí)性，嚴(yán)把工程量計算關(guān)；三是查定額子目的工作內(nèi)容，嚴(yán)把定額套用關(guān)；四是查材料單價，嚴(yán)把材料費(fèi)用關(guān)；五是查簽證單的真實(shí)性，嚴(yán)把現(xiàn)場簽證關(guān)；六是查取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性，嚴(yán)把取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)。對于今后審計工作中遇到的新問題，還要不斷地提出新的應(yīng)對辦法，以切實(shí)提高審計質(zhì)量、發(fā)揮建設(shè)項目竣工決算審計的作用和效果。

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政府投資工程決算審計中的主要問題及對策

汪艷紅

摘要：近年來，黨中央國務(wù)院決定擴(kuò)大投資拉動內(nèi)需促進(jìn)增長一系列政策實(shí)施后，政府投資項目涉及的領(lǐng)域越來越廣，規(guī)模越來越大，資金越來越多，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生發(fā)揮了巨大作用。但是，政府投資項目建設(shè)和管理中出現(xiàn)的問題也日益突顯。如果不及時規(guī)范和解決這些問題，將會對政府投資項目建設(shè)發(fā)展進(jìn)程形成制約,很容易造成國家資金的流失，嚴(yán)重的還會產(chǎn)生各種腐敗問題。

關(guān)鍵詞：政府投資審計問題對策

（一）政府投資項目前期工作準(zhǔn)備不夠

在政府投資決算審計發(fā)現(xiàn)，工程項目在實(shí)施過程中存在著變更設(shè)計和增加工程量，導(dǎo)致結(jié)算價嚴(yán)重超過中標(biāo)價的現(xiàn)象。造成這種不良現(xiàn)象的主要原因是項目前期工作準(zhǔn)備不充分。主要表現(xiàn)在：一是對施工現(xiàn)場的原始地貌沒有進(jìn)行深入測量；二是沒有按規(guī)定進(jìn)行地質(zhì)勘探，存在部分項目未實(shí)行地質(zhì)勘探或地質(zhì)勘探資料不真實(shí)；三是工程項目的初步設(shè)計階段準(zhǔn)備不充分，施工圖設(shè)計深度不夠，審查不嚴(yán)；四是工程招投標(biāo)預(yù)算的工程量嚴(yán)重不足，與實(shí)際工程量有較大的差距，甚至部分項目存在人為縮小招標(biāo)工程量的嫌疑，所有這些，都為在后期的施工過程中為增加工程量埋下了伏筆。

（二）政府投資項目施工合同和補(bǔ)充合同簽訂不嚴(yán)肅

按照招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，招標(biāo)人與中標(biāo)人必須按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。審計中發(fā)現(xiàn)部分項目存在合同管理不嚴(yán)：一是不按照招投標(biāo)文件和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定簽訂合同。如：合同價款、工程結(jié)算方式、工程付款方式等方面的約定與相關(guān)文件、依據(jù)相違背，特別是市政工程和水利工程往往會在合同上約定“工程總造價以實(shí)際完成工程量據(jù)實(shí)結(jié)算”。二是甲乙雙方簽訂的補(bǔ)充合同（協(xié)議）有隨意性，如補(bǔ)充簽訂裝飾及附屬工程承包合同或材料單價調(diào)價合同等，這些補(bǔ)充合同隨意性較大，規(guī)避了招投標(biāo)的規(guī)定，很容易造成國家資金流失。

（二）政府投資項目設(shè)計變更和工程量增加隨意性較大

政府投資項目設(shè)計變更和增加工程量應(yīng)履行必要的程序。決算審計發(fā)現(xiàn)部分建設(shè)單位法紀(jì)意識不強(qiáng)，仍存在不按文件的規(guī)定管理設(shè)計變更和工程量增加。一是施工過程中的設(shè)計變更、工程項目和工程量的增加不按規(guī)定程序報批，不進(jìn)行財政評審。二是工程量增加雖按程序報批，但在此基礎(chǔ)上又存在增加新的工程量。三是增加工程所涉及的材料價格，也不按規(guī)定進(jìn)行詢價或政府采購。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要原因是政府采取投資項目評審，實(shí)行招投標(biāo)，進(jìn)行決算審計，致使施工單位的利潤減弱，所以工程量增加是施工單位謀利的手段，甚至有可能是建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位三方合謀的結(jié)果。

（三）政府投資項目施工過程監(jiān)管不夠嚴(yán)格

施工監(jiān)管是工程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)管工作的好壞，事關(guān)著工程質(zhì)量和工程造價的控制。決算審計中我們發(fā)現(xiàn)很多項目施工監(jiān)管不嚴(yán)：一是不按規(guī)定管理隱蔽工程，在隱蔽前未請相關(guān)部門查看和認(rèn)定，隱蔽工程也沒有相關(guān)驗(yàn)收和影像資料；二是建設(shè)單位、施工單位有改變招標(biāo)約定的工程做法，如：變更設(shè)計圖中難做或報價低的項目，相應(yīng)地增加報價高的工程項目；三是對工程施工簽證的監(jiān)控手段和控制制度不完善，一些工程特別是城市公共設(shè)施建設(shè)的項目，其隱蔽工程（如土石方、基礎(chǔ)加深等）一旦經(jīng)過了甲乙雙方和監(jiān)理方的簽證，即使在竣工決算審計中被發(fā)現(xiàn)作為疑點(diǎn)，也很難糾正過來；四是個別監(jiān)理工程師明顯偏向施工單位，造成工程建設(shè)偷工減料、高估冒算、“水份”虛高。

（四）政府投資項目撥款不規(guī)范

對一些投資額大的工程項目財務(wù)收支審計中發(fā)現(xiàn)，部分項目在撥付工程款時不規(guī)范，不按合同要求撥付工程款，存在不撥、少撥和超進(jìn)度撥付工程款的現(xiàn)象。特別是超進(jìn)度撥款項目，由于工程款已經(jīng)撥付完畢，導(dǎo)致施工方不支持和不配合項目竣工決算審計，工程竣工決算審計難以正常開展。

政府投資決算審計中發(fā)現(xiàn)的這幾個問題不容忽視，很容易造成國家資金的流失，為防止這些問題的出現(xiàn)，應(yīng)該在以下幾個方面做好管理，將審計關(guān)口前移，盡一步避免國家資金的損失浪費(fèi)。

（一）加強(qiáng)對項目立項方面的管理

發(fā)改局負(fù)責(zé)對政府投資項目的資金來源、項目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模及招標(biāo)方式進(jìn)行嚴(yán)格審查，對項目建設(shè)單位的投資項目的地勘和設(shè)計等前期工作做認(rèn)真扎實(shí)的審核，并將所有計劃建設(shè)的內(nèi)容全部納入招標(biāo)范圍。財政部門要加強(qiáng)對招標(biāo)預(yù)算的評審工作，防止建設(shè)單位人為縮減招標(biāo)工程項目和招標(biāo)工程量。這樣，盡可能地規(guī)避因設(shè)計不系統(tǒng)、不合理、標(biāo)的預(yù)算不全面導(dǎo)致工程量增加的現(xiàn)象。

（二）把好工程質(zhì)量和施工簽證關(guān)

建設(shè)主管部門和業(yè)務(wù)主管單位要建立和嚴(yán)格執(zhí)行地質(zhì)勘察、施工圖設(shè)計、施工圖審查等項目工作環(huán)節(jié)流程。要切實(shí)加強(qiáng)對監(jiān)理人員、現(xiàn)場施工人員的約束和管理，凡是有簽證的地方，都要有相關(guān)監(jiān)督部門到現(xiàn)場驗(yàn)證后方可簽證并將現(xiàn)場簽證的資料復(fù)印給監(jiān)督部門，以便審計監(jiān)督時作為基礎(chǔ)資料。審計部門在對項目審計中，要延伸到設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位，紀(jì)檢監(jiān)察部門要嚴(yán)肅查處項目建設(shè)和施工中弄虛作假、胡亂簽證等問題，堅決遏制項目建設(shè)和施工中偷工減料、高估冒算等現(xiàn)象。

（三）把好項目合同審查關(guān)

無論是建設(shè)單位的施工合同還是補(bǔ)充合同（協(xié)議），都必須報送發(fā)改和審計等部門審查，各監(jiān)督部門要對施工合同和補(bǔ)充合同（協(xié)議）根據(jù)各自的職責(zé)有針對性的進(jìn)行審查和備案工作，凡未經(jīng)監(jiān)督部門審查備案的合同和協(xié)議，審計部門在對項目進(jìn)行決算審計時一概不予認(rèn)可。

（四）把好工程變更增加審批關(guān)

嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計變更、工程項目和工程量增加以及隱蔽工程的管理的規(guī)定。設(shè)計變更、工程項目和工程量增加必須按規(guī)定的程序報批。計劃投資在100萬元以上的國家建設(shè)項目，隱蔽工程在隱蔽之前嚴(yán)格按要求請相關(guān)監(jiān)督部門現(xiàn)場查看和認(rèn)定，否則對工程變更和隱蔽工程不予認(rèn)可。原則上所有項目除為保證工程質(zhì)量、完善項目功能和消除安全隱患等必須進(jìn)行設(shè)計變更之外，其余設(shè)計變更一律不予批準(zhǔn)。

（五）把好項目建設(shè)資金撥付關(guān)

為了保證政府投資項目決算審計的順利推進(jìn)，有效防止國家資金的流失，政府投資項目的資金撥付進(jìn)度尤為重要。財政部門要到現(xiàn)場查看工程進(jìn)度，根據(jù)比例撥付工程款，并監(jiān)督和督促建設(shè)單位對建設(shè)項目工程款撥付情況進(jìn)行公示。同時，建設(shè)單位項目資金撥付絕對不能超過合同價的70%,否則對超撥工程款的情況由審計部門追究建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，或由紀(jì)檢監(jiān)察部門追究建設(shè)單位的紀(jì)律責(zé)任。（六）把好項目決算審計關(guān)

政府投資項目決算審計，是項目實(shí)施過程的最后一個環(huán)節(jié)。嚴(yán)格決算審計有利于提高政府投資工程管理水平，提升投資效益，防止國家資金的流失，因而把好政府投資項目決算審計關(guān)至關(guān)重要。審計部門要千方百計保證項目決算審計質(zhì)量，提高審計效益。同時，審計人員工作要深入，要細(xì)致，要全面了解項目的實(shí)施情況，深入調(diào)查研究，掌握項目的第一手資料，有針對性的進(jìn)行決算審計，做到將項目審實(shí)、審細(xì)、審?fù)�，以最大限度地把好政府投資項目決算審計關(guān)，防止國家資金流失，充分發(fā)揮政府資金使用效益。

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