重大稅務(wù)案件審理工作制度存在的若干問(wèn)題及完善建議法律論文

重大稅務(wù)案件審理工作制度存在的若干問(wèn)題及完善建議法律論文

一、重大稅務(wù)案件審理工作制度發(fā)揮了積極作用

近5年來(lái)，市局稅務(wù)案件審理委員會(huì)共審理重大稅務(wù)案件37件，占市局稽查局同期案發(fā)數(shù)的10.6%。通過(guò)審理共變更稽查部門(mén)擬處理意見(jiàn)17件，退回稽查部門(mén)補(bǔ)充調(diào)查案件３件。通過(guò)重大稅務(wù)案件審理工作制度，納稅人共補(bǔ)稅款2，688萬(wàn)元（其中,企業(yè)所得稅651萬(wàn)元），交罰款233萬(wàn)元。從實(shí)踐情況看，重大稅務(wù)案件審理工作制度在以下方面發(fā)揮了積極作用。（一）保證了國(guó)家稅法的正確貫徹執(zhí)行。通過(guò)重大案件審理，糾正了基層政策執(zhí)行中存在的一些錯(cuò)誤和偏差，確保了國(guó)家統(tǒng)一稅法的正確貫徹執(zhí)行。

（二）強(qiáng)化了執(zhí)法監(jiān)督。在重大案件審理中，法規(guī)部門(mén)（審委會(huì)辦公室）和有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)在案件審理環(huán)節(jié)介入，通過(guò)事中監(jiān)督，進(jìn)一步深化了行政執(zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)了執(zhí)法責(zé)任感，提升了執(zhí)法水平。

（三）優(yōu)化了納稅服務(wù)。在重大案件審理中，審委會(huì)辦公室堅(jiān)持嚴(yán)把“證據(jù)關(guān)、法律關(guān)和程序關(guān)”，堅(jiān)持合法行政和合理行政的依法行政原則，切實(shí)維護(hù)納稅人合法和合理權(quán)益，納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的滿(mǎn)意度和美譽(yù)度得到提升。例如，在審理一起案件時(shí)，稽查部門(mén)以納稅人批量銷(xiāo)售給關(guān)聯(lián)企業(yè)的價(jià)格低于銷(xiāo)售給非關(guān)聯(lián)散戶(hù)的價(jià)格為由，依據(jù)征管法第36條予以調(diào)整征稅，經(jīng)審理認(rèn)為，納稅人大批量售價(jià)低于小額零星售價(jià)符合營(yíng)業(yè)常規(guī)，而稽查部門(mén)又沒(méi)有納稅人銷(xiāo)售給非關(guān)聯(lián)企業(yè)的批量售價(jià)作比較參考，據(jù)此，市局審委會(huì)辦公室認(rèn)為該案證據(jù)不足，退回稽查部門(mén)補(bǔ)證。

（四）規(guī)范了執(zhí)法行為。通過(guò)重大案件審理，就有關(guān)問(wèn)題加強(qiáng)與稽查部門(mén)、稅源管理部門(mén)交換意見(jiàn)，對(duì)一些典型性問(wèn)題，審委會(huì)辦公室通過(guò)向稅源管理部門(mén)發(fā)出稅收?qǐng)?zhí)法建議書(shū)，切實(shí)解決了一些執(zhí)法上的問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法行為。

（五）降低了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在案件審理中，審委會(huì)辦公室十分關(guān)注稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范，對(duì)于一些納稅人與稅務(wù)部門(mén)爭(zhēng)議較大，且政策缺乏明文規(guī)定的，本著“法不禁止即自由”、“疑案從無(wú)”的原則，作出了有利于納稅人的意見(jiàn)和決定，有效防范了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（六）推進(jìn)了重大行政決策的民主化和科學(xué)化。市局重大案件的審理和定性均實(shí)現(xiàn)了集體審理。即使是在初審環(huán)節(jié)婚姻法論文，也由審理委員會(huì)辦公室將案卷傳遞給各成員進(jìn)行初審，由各成員單位提出初審意見(jiàn)，然后再集中大家的意見(jiàn)，提出審委會(huì)辦公室的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上，召開(kāi)審委會(huì)進(jìn)行集體會(huì)審，由重大案件審理委員會(huì)主任、副主任、各成員單位共同對(duì)案件進(jìn)行廣泛深入的討論，認(rèn)真貫徹落實(shí)了集體審理的案審原則，既保證了審理意見(jiàn)和結(jié)論的合法、公正，又推進(jìn)了重大行政決策的民主化和科學(xué)化。二、重大稅務(wù)案件審理工作制度存在的問(wèn)題及完善建議（一）關(guān)于功能定位

根據(jù)《辦法》第1條規(guī)定，重大稅務(wù)案件制度的主要目的是“為了加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)重大稅務(wù)案件的監(jiān)督”。該功能定位并不全面準(zhǔn)確，重大稅務(wù)案件審理確有監(jiān)督功能，但還應(yīng)當(dāng)有規(guī)范執(zhí)法、為納稅人服務(wù)和防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的功能。此外，通過(guò)重大稅務(wù)案件審理，還可以發(fā)現(xiàn)一些制度問(wèn)題，通過(guò)政策執(zhí)行反饋制度反饋上級(jí)機(jī)關(guān)，因此，還應(yīng)當(dāng)有為領(lǐng)導(dǎo)層決策服務(wù)的功能，建議《辦法》修訂時(shí)增加這些功能。

（二）關(guān)于制度出臺(tái)形式

《辦法》的內(nèi)容涉及執(zhí)法主體、案件審理程序、涉及納稅人的權(quán)利和義務(wù)，還涉及與相關(guān)法律和政策的銜接問(wèn)題。如果僅以國(guó)稅發(fā)的紅頭文件形式出臺(tái)，存在潛在的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。理由是，根據(jù)“合法行政”原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。根據(jù)行政訴訟法及有關(guān)司法解釋?zhuān)�由于�?guī)范性文件對(duì)于法院審案僅僅是“參考”，并不具有法律意義上的拘束力，因此，稅務(wù)局以《辦法》為依據(jù)介入稽查案件審理并作出有關(guān)處理決定，可能帶來(lái)一定的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。建議《辦法》以部門(mén)規(guī)章（即以總局令）形式出臺(tái)為妥。（三）關(guān)于重大稅務(wù)案件審理的原則

《辦法》第4條規(guī)定，重大稅務(wù)案件的審理必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵循公正、合法、及時(shí)、有效的原則。但隨著依法行政的深入推進(jìn)，“合理行政”原則已日益重要，因此，建議在《辦法》修訂時(shí)加入“合理”原則。（四）關(guān)于作出決定的主體

《辦法》規(guī)定，重大稅務(wù)案件審理后，要以審理委員會(huì)所在機(jī)關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書(shū)，交稽查部門(mén)執(zhí)行。本規(guī)定的優(yōu)點(diǎn)在于貫徹了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，即稅務(wù)局審理的案件要由稅務(wù)局承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)對(duì)復(fù)議和訴訟等行政執(zhí)法爭(zhēng)議。但該規(guī)定涉嫌與上位法的規(guī)定相抵觸。征管法實(shí)施細(xì)則規(guī)定，稽查局專(zhuān)司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。如果稅務(wù)局對(duì)偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件作出處理決定，可能與征管法實(shí)施細(xì)則的上述規(guī)定相抵觸。因此，從控制執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)角度，建議由上級(jí)稅務(wù)局審理后，對(duì)上述案件交由稽查部門(mén)作出決定并執(zhí)行。

（五）關(guān)于重大案件的確立標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》規(guī)定，重大稅務(wù)案件的標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)涉案金額、案件性質(zhì)、爭(zhēng)議程度、社會(huì)影響面4個(gè)因素來(lái)確定。同時(shí)，《辦法》規(guī)定，按重大稅務(wù)案件標(biāo)準(zhǔn)審理的案件達(dá)不到上年案發(fā)數(shù)10%的，須下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。在審理實(shí)踐中,該標(biāo)準(zhǔn)存在以下問(wèn)題：一是年度間重大案件審理任務(wù)不均衡。實(shí)踐中可能會(huì)存在某一年度審案數(shù)量過(guò)多、而另一年度審案數(shù)量過(guò)少的情況。二是“上年案發(fā)數(shù)”難以準(zhǔn)確界定。三是“一刀切”的審理比例（10%）欠科學(xué)，而下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)影響行政效率。在經(jīng)濟(jì)稅源發(fā)達(dá)地區(qū)，由于稽查查辦案件多，10%的重大稅務(wù)案件審理任務(wù)會(huì)顯得相當(dāng)繁重，變相導(dǎo)致稅務(wù)局有關(guān)部門(mén)成為下屬稽查局的“第二審理部門(mén)”；而在經(jīng)濟(jì)稅源欠發(fā)達(dá)地區(qū)，稽查辦案少，按10%的標(biāo)準(zhǔn)，一年只審理2-3個(gè)案件，重大案件審理制度不能充分發(fā)揮作勞動(dòng)法論文用。另外，完全沒(méi)有必要為了硬性達(dá)到10%而下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，將稽查局辦理的簡(jiǎn)單案件交由市局審委會(huì)審理，使簡(jiǎn)單案件審理程序復(fù)雜化，影響行政效率，浪費(fèi)行政資源。針對(duì)以上問(wèn)題，建議將“上年案發(fā)數(shù)”改為“上年案件調(diào)查終結(jié)數(shù)”，提高操作性。將10%的固定比例改為彈性幅度比例,例如，規(guī)定為5%-10%。

（六）關(guān)于組織架構(gòu)和決策體制第一，組織架構(gòu)不明確�！掇k法》只規(guī)定審委會(huì)成員由稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，但是“稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)”是指所有的局領(lǐng)導(dǎo)還是部分局領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門(mén)是哪些部門(mén)均不明確。省局規(guī)定，四川省國(guó)家稅務(wù)局案件審理委員會(huì)主任由省局局長(zhǎng)擔(dān)任，副主任由分管法規(guī)、稽查工作的局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。第二，審委會(huì)成員單位（指有關(guān)部門(mén)）的職責(zé)不清。容易導(dǎo)致淡化責(zé)任、把審委會(huì)辦公室移交的案件當(dāng)成“額外負(fù)擔(dān)”等問(wèn)題。第三，案件審理的決策體制不明確。《辦法》規(guī)定，審理委員會(huì)在充分討論的基礎(chǔ)上，作出審理結(jié)論。這個(gè)審理結(jié)論是如何形成的，是按合議制還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作出？并無(wú)明文規(guī)定，實(shí)踐中容易形成不同的做法和模式。對(duì)于第一個(gè)和第二個(gè)問(wèn)題，建議《辦法》在修訂時(shí)予以進(jìn)一步細(xì)化明確。關(guān)于第三個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，合議制對(duì)于發(fā)揮集體智慧，推進(jìn)民主決策、科學(xué)決策，確保程序和實(shí)體公正等方面具有重要作用。但由于稅務(wù)案件審理屬于行政管理行為，從我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制來(lái)看，又應(yīng)當(dāng)采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即審委會(huì)主任或者其授權(quán)的副主任具有最終決定權(quán)。借鑒法院審案模式，《辦法》修訂時(shí)可以考慮采取合議制。（七）關(guān)于案件審理的程序１．關(guān)于補(bǔ)充調(diào)查問(wèn)題�！掇k法》規(guī)定，審理委員會(huì)辦公室認(rèn)為事實(shí)不清、證據(jù)不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部門(mén)補(bǔ)充調(diào)查或重新處理。這一規(guī)定不明確之處有三：一是補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)問(wèn)題，一個(gè)案件最多允許補(bǔ)充調(diào)查幾次不明確；二是補(bǔ)充調(diào)查的時(shí)間問(wèn)題，即應(yīng)該在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢不明確，反復(fù)補(bǔ)充調(diào)查無(wú)疑會(huì)影響行政效率，侵害納稅人的合法權(quán)利；三是經(jīng)退回補(bǔ)充調(diào)查仍無(wú)法定案，是由稽查局處理還是由審委會(huì)根據(jù)“疑案從無(wú)”的原則直接處理？建議《辦法》修訂時(shí)對(duì)以上問(wèn)題予以明確。2．關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題。《辦法》規(guī)定以審理委員會(huì)所在機(jī)關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書(shū)，交稽查部門(mén)執(zhí)行。但《辦法》未規(guī)定稽查執(zhí)行部門(mén)向市局審委會(huì)反饋案件執(zhí)行情況，而審委會(huì)審理的案件，其執(zhí)行情況是至關(guān)重要的，關(guān)系到行政執(zhí)行力、上級(jí)機(jī)關(guān)決策效果和稅收法治環(huán)境的公平公正，如果對(duì)此缺乏必要的監(jiān)督，本制度的實(shí)施效果定會(huì)大打折扣。故此，建議《辦法》引入稽查部門(mén)對(duì)重大案件執(zhí)行情況要向稅務(wù)局進(jìn)行反饋的機(jī)制。

3.關(guān)于案件材料的送發(fā)問(wèn)題。《辦法》規(guī)定，審理委員會(huì)辦公室應(yīng)在審理委員會(huì)審理前3天，將有關(guān)案件材料送發(fā)審理委員會(huì)成員。這里的“有關(guān)材料”過(guò)于籠統(tǒng)，如果有關(guān)材料是全部案件材料，則在目前征管軟件未全面推進(jìn)電子檔案前提下，案卷復(fù)印工作量很大，不具有操作性。建議將“有關(guān)材料”進(jìn)一步明確，在目前條件下，可進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定為稅務(wù)稽查報(bào)告、審理工作底稿、稽查局審委會(huì)記錄、主要證據(jù)清單和證明對(duì)象即可。

4．關(guān)于審理時(shí)限�！掇k法》規(guī)定，經(jīng)審理委員會(huì)審理的案件應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)完成。案情特別復(fù)雜的案件，可適當(dāng)延長(zhǎng)審理時(shí)間，但最長(zhǎng)不得超過(guò)40天。對(duì)于重大稅務(wù)案件，40天的審理時(shí)間規(guī)定過(guò)短，建議延長(zhǎng)為3個(gè)月。對(duì)于特別重大、案情特別復(fù)雜的案件，建議規(guī)定經(jīng)審委會(huì)主任或授權(quán)的副主任批準(zhǔn)后，可再繼續(xù)延長(zhǎng)制度。

5．關(guān)于回避問(wèn)題。征管法實(shí)施細(xì)則規(guī)定，稅務(wù)人員在核定應(yīng)納稅額、調(diào)整稅收定額、進(jìn)行稅務(wù)檢查、實(shí)施稅務(wù)行政處罰、辦理稅務(wù)行政復(fù)議時(shí)，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者其法定代表人、直接責(zé)任人有有關(guān)利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。因此，建議對(duì)重大稅務(wù)案件實(shí)施行政處罰等時(shí)，規(guī)定相應(yīng)的回避制度。（八）關(guān)于案件審理方式

《辦法》將案件審理形式局限于書(shū)面審理，這種方式不太全面。重大案件審理大多屬于案情復(fù)雜的案件，書(shū)面審理一般是就案審案，就材料審材料，審理人員對(duì)案情缺乏深入調(diào)查了解，可能造成審理工作偏差，影響案件審理質(zhì)量。建議《辦法》在修訂時(shí)引入實(shí)地調(diào)查和聽(tīng)證審理機(jī)制，以提高案審質(zhì)量。

（九）關(guān)于案件審理制度的政策依據(jù)

《辦法》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》及國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》等法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。第一，根據(jù)征經(jīng)濟(jì)法論文管法實(shí)施細(xì)則第9條第2款規(guī)定，國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉。重大案件審理工作實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)歸屬于稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)劃分范疇。第二，根據(jù)新《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》第46條第3款：案情復(fù)雜的，稽查局應(yīng)當(dāng)集體審理；案情重大的，稽查局應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)所屬稅務(wù)局集體審理。由此，重大案件審理制度并不是稽查工作規(guī)程下的子規(guī)程，而是對(duì)稽查工作規(guī)程的作出的特殊規(guī)定。綜上，建議重大案件審理的政策依據(jù)還應(yīng)當(dāng)至少包括《征管法實(shí)施細(xì)則》和《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》。

（十）關(guān)于超期作出決定滯納金的加收

根據(jù)征管法實(shí)施細(xì)則第75條規(guī)定，加收滯納金的起止時(shí)間，為法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的稅款繳納期限屆滿(mǎn)次日起至納稅人、扣繳義務(wù)人實(shí)際繳納或者解繳稅款之日止。實(shí)踐中，重大案件審理存在普遍超過(guò)40天的審理期限的情況，因重大案件涉及稅款金額通常較大，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)予以加收滯納金，那么滯納金金額將會(huì)很大，對(duì)此納稅人反響強(qiáng)烈，這種情況，是否屬于稅收征管法第五十二條所稱(chēng)稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任（細(xì)則解釋為指稅務(wù)機(jī)關(guān)適用稅收法律、行政法規(guī)不當(dāng)或者執(zhí)法行為違法）？對(duì)此，建議予以解釋或者進(jìn)一步予以明確。

（十一）關(guān)于審委會(huì)辦公室的初審權(quán)限問(wèn)題

根據(jù)《辦法》規(guī)定，審委會(huì)辦公室如判定稽查移送的案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，符合法定程序、適用法律正確，擬處理意見(jiàn)適當(dāng)?shù)�，就不需要�?bào)審委會(huì)進(jìn)行集體審理。審委會(huì)辦公室的這項(xiàng)初審權(quán)限過(guò)大，如法律論文不正確行使，會(huì)存在較大的制度真空。建議修訂《辦法》時(shí)，將審委會(huì)辦公室的初審權(quán)與其他成員單位進(jìn)行合理分擔(dān)，強(qiáng)制規(guī)定審理委員會(huì)辦公室在審理過(guò)程中必須會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)共同進(jìn)行。

（十二）關(guān)于重大案件審理案例庫(kù)的建立

重大案件審理的結(jié)果不僅僅會(huì)影響其審理的某一個(gè)案件，同時(shí)也往往會(huì)在一定的范圍內(nèi)起到同類(lèi)案件的示范效應(yīng)。建議建立重大案件案例機(jī)制，使同類(lèi)案件得到相同處理，以保證處理、處罰決定的公平公正。（十三）關(guān)于配套制度建設(shè)

建議制定稅務(wù)案件證據(jù)制度，明確證據(jù)要求、證明標(biāo)準(zhǔn)、證明對(duì)象、證據(jù)審查判斷、舉證責(zé)任分配等內(nèi)容，給基層執(zhí)法予以程序上的規(guī)范和制度上的指引。這樣既便于基層在審案時(shí)予以把握，同時(shí)又有利于降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

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《行政訴訟法》存在的問(wèn)題及修改建議法律論文

《行政訴訟法》實(shí)施近20年來(lái)，在推進(jìn)“民告官”法律化、確立“依法行政”觀(guān)念、完善行政法制體系、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益等方面取得了巨大成就，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了重要作用。但是，20年的行政訴訟實(shí)踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，這些問(wèn)題關(guān)系到行政訴訟制度的完善與發(fā)展，也與整個(gè)中國(guó)行政法治的前途和命運(yùn)息息相關(guān)，亟待行政訴訟理論予以回應(yīng)。擺在我們面前的首要任務(wù)是認(rèn)識(shí)行政訴訟的現(xiàn)狀和問(wèn)題所在，深入思考和分析問(wèn)題的成因，為最終解決這些問(wèn)題提出建設(shè)性的意見(jiàn)和方案。筆者擬對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析并提出修改完善的建議

一、行政訴訟目的

（一）行政訴訟目的規(guī)定存在的問(wèn)題

根據(jù)《行政訴訟法》第1條規(guī)定，行政訴訟的目的可以概括為：保障人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)�，F(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定存在著以下幾方面的弊端：（1）過(guò)于強(qiáng)調(diào)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，弱化了保障公民、法人、其他組織合法權(quán)益的目的。盡管從表面上看以上目的同等重要，但實(shí)際上《行政訴訟法》許多條款更多的體現(xiàn)了保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的，比如行政訴訟案件中法院的維持判決。行政訴訟本來(lái)是給公民、法人或其他組織提供的一個(gè)救濟(jì)渠道，公民、法人或其他組織對(duì)某個(gè)行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要推翻不服的行政行為。法院作為居中裁判者，在認(rèn)為公民、法人或其他組織要求推翻行政行為的理由不充分時(shí)，予以駁回就足夠了，但維持判決顯然是更超越了一步。法院的維持判決顯然削弱了行政訴訟在維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益方面的目的。（2）現(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定不利于行政爭(zhēng)議的解決。行政訴訟源于行政爭(zhēng)議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭(zhēng)議。但現(xiàn)行的一些制度設(shè)計(jì)并不利于行政爭(zhēng)議的解決，如不得調(diào)解制度。不得調(diào)解制度的設(shè)計(jì)初衷是為了防止行政機(jī)關(guān)放棄權(quán)力，損害公共利益，防止行政理論法論文機(jī)關(guān)損害公權(quán)力。但事實(shí)上，行政訴訟不得調(diào)解，使得本來(lái)能夠化解的矛盾、能夠通過(guò)調(diào)解解決的行政糾紛最終無(wú)法解決。致使現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了很多法院的行政訴訟判決難以執(zhí)行，敗訴的公民、法人或其他組織依然不服的情況。不得調(diào)解制度反映了我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟目的不清晰，不利于解決行政爭(zhēng)議的弊端。

（二）修改行政訴訟目的的建議

針對(duì)現(xiàn)行的《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定所存在的弊端，提出如下修改建議：（1）增加“解決行政爭(zhēng)議”的目的。爭(zhēng)議的存在是啟動(dòng)訴訟程序的動(dòng)因，解決爭(zhēng)議是人民法院的根本任務(wù)，正確及時(shí)審理案件最終要落實(shí)到解決爭(zhēng)議。（2）將“公民”改為“自然人”。公民概念強(qiáng)調(diào)國(guó)籍上的歸屬，自然人一般指具有自然的生理機(jī)能的人類(lèi)成員，強(qiáng)調(diào)人的自然屬性。自然人的外延比公民廣，包括本國(guó)公民、外國(guó)公民和無(wú)國(guó)籍人。中國(guó)加入世貿(mào)組織后，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織作為行政法律關(guān)系一方主體的情況越來(lái)越多，相應(yīng)地，涉外行政訴訟也必然增加。因此，把受保護(hù)權(quán)益的主體改為“自然人、法人和其他組織”更符合現(xiàn)實(shí)情況，并且在行文上前后一致，避免歧義。（3）將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”改為“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”。行政訴訟有別于刑事訴訟、民事訴訟的關(guān)鍵在于，行政訴訟程序與行政程序有密切關(guān)系。行政法律關(guān)系中，行政主體處于主導(dǎo)地位，依照一般授權(quán)或特別授權(quán)作出行政行為，有可能包含對(duì)相對(duì)人權(quán)益的處分。而在國(guó)家行政權(quán)力面前，相對(duì)人處于弱勢(shì)，缺乏權(quán)益的自我保障能力，由此而產(chǎn)生的行政糾紛，必須通過(guò)另一種國(guó)家權(quán)力居中裁判才能得以解決。因此，國(guó)家建立行政訴訟的目的在于用一種權(quán)力監(jiān)督另一種權(quán)力，行政權(quán)自身的效力足以能夠保障和維護(hù)行政任務(wù)的完成。行政訴訟不僅要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，還要督促其依法承擔(dān)責(zé)任，“依法行政”包含上述兩方面內(nèi)容，使用“監(jiān)督”的含義更為完整。綜上，建議將關(guān)于行政訴訟目的表述修改為：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保障自然人、法人和其他組織的權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，根據(jù)憲法制定本法�！�

二、行政訴訟的受案范圍

（一）受案范圍的規(guī)定存在的問(wèn)題

《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍：一是概括式，《行政訴訟法》第2條、第11條對(duì)法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定；二是列舉式，《行政訴訟法》第11條第1款前7項(xiàng)列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議，第12條列舉了法院不能受理的4類(lèi)事項(xiàng)。《行政訴訟法》在確立受案范圍方面，采取了兩個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)，具體行政行為和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利，只有這兩個(gè)條件同時(shí)具備，才符合行政訴訟的受案范圍。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒(méi)有明確納入法律保護(hù)范圍的其他權(quán)益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護(hù)。現(xiàn)行的關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定存在以下問(wèn)題：（1）以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不合理。列舉的優(yōu)點(diǎn)在于明白清楚，易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中法律職稱(chēng)論文應(yīng)當(dāng)受理的案件是不妥的。因?yàn)榉�律無(wú)論列舉出多少可以受理的案件，總會(huì)遺漏，所以用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬(wàn)”的問(wèn)題。列舉規(guī)定的方法是不科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來(lái)不必要的麻煩。（2）部分基本權(quán)利不能得到行政訴訟的保護(hù)�，F(xiàn)行的受案范圍的規(guī)定沒(méi)有將憲法所保護(hù)的權(quán)利和行政訴訟法需要保護(hù)的權(quán)利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)的真空。在其他的法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定可以提起訴訟的情況下，憲法所保護(hù)的政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過(guò)行政訴訟得到有效的保護(hù)�！缎姓�訴訟法》有關(guān)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不當(dāng)?shù)叵拗屏诵姓�訴訟范圍，也使得有關(guān)受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機(jī)關(guān)受理案件設(shè)置了法律障礙，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件。（3）受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的獎(jiǎng)懲、任免等決定，即俗稱(chēng)的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導(dǎo)致了行政訴訟的受案范圍過(guò)窄，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。（4）行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致�！缎姓�訴訟法》規(guī)定受案范圍時(shí)采用了不同標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，使得第11條列舉的7項(xiàng)行為根本不是同一個(gè)層次的概念，劃分缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語(yǔ)焉不詳，列舉的7項(xiàng)行為之間相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏。例如，第3項(xiàng)“侵犯法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”往往是其他幾種行為的結(jié)果，因?yàn)閬y處罰、違法要求履行義務(wù)、違法采取強(qiáng)制措施、拒絕頒發(fā)許可證等行為都可能導(dǎo)致法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)被侵犯的結(jié)果。而第1項(xiàng)中亂罰款則是第7項(xiàng)違法要求履行義務(wù)的一種表現(xiàn)形式。鑒于《行政訴訟法》在受案范圍的規(guī)定方面存在著上述問(wèn)題，因此有必要予以修改完善。

（二）修改受案范圍的建議

在總結(jié)我國(guó)行政訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)行政訴訟的受案范圍，提出如下修改建議：（1）采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。對(duì)于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說(shuō)明，然后再以列舉的方式說(shuō)明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。（2）在表述受案范圍時(shí)，用“行政爭(zhēng)議”取代“具體行政行為”。對(duì)于我國(guó)行政訴訟受案范圍的概括規(guī)定可以表述為：“自然人、法人或者其他組織和行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭(zhēng)議提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。本法規(guī)定不予受理的爭(zhēng)議除外”。用“行政爭(zhēng)議”取代“具體行政行為”符合當(dāng)前的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)；行政爭(zhēng)議的含義比行政行為更寬泛，可以適應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟范圍的趨勢(shì)；法院審理的前提當(dāng)然是爭(zhēng)議的存在，以爭(zhēng)議為基本概念確定法院受案范圍更符合邏輯。（3）將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。建議將國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)范性文件以外的其他抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍符合國(guó)際趨勢(shì)；現(xiàn)行制度中對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督既不充分，也缺乏實(shí)效；從我國(guó)法治現(xiàn)狀來(lái)看，已經(jīng)具備將抽象行政行為納入訴訟范圍的條件；將部分抽象行政行為納入訴訟，也可以在國(guó)內(nèi)化解矛盾，避免引入國(guó)際社會(huì)，使我國(guó)在外交和對(duì)外貿(mào)易中陷于被動(dòng)。（4）將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。法院是否受理一個(gè)案件，不是根據(jù)行為的對(duì)象而是根據(jù)行為的性質(zhì)確定的。[1]一個(gè)行為是針對(duì)普通公民，還是針對(duì)公務(wù)員，并不能改變行為的本質(zhì)，更不應(yīng)該成為法院排除司法裁判權(quán)的界限，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。需要注意的是，并非所有的內(nèi)部行政行為均應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍，對(duì)于高度人性化判斷的事項(xiàng)，不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。在高等學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系方面，涉及大量的此類(lèi)行為，如考試閱卷、課程安排、作息時(shí)間等行為均屬于高度人性化判斷的行為。高度人性化判斷的行為屬于行政主體的專(zhuān)屬權(quán)限范圍，而且對(duì)其進(jìn)行審查也超越了法官的能力范圍。因此，對(duì)于此類(lèi)事項(xiàng)，不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。

三、行政訴訟的類(lèi)型

（一）當(dāng)前的行政訴訟類(lèi)型及存在的問(wèn)題

我國(guó)法律并未對(duì)訴訟類(lèi)型問(wèn)題予以明確規(guī)定，學(xué)者們通常根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條的受理范圍，即當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，并結(jié)合我國(guó)的判決形式，將行政訴訟的類(lèi)型劃分為撤銷(xiāo)之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等幾類(lèi)。實(shí)際上，從行政訴訟判決的種類(lèi)推定行政訴訟類(lèi)型的做法是不科學(xué)的，這是倒果為因的做法，忽略了行政訴訟類(lèi)型與行政訴訟判決之間的區(qū)別。而且，以法律畢業(yè)論文往的理論研究停留于現(xiàn)行法律的實(shí)然性規(guī)定，缺乏對(duì)行政訴訟類(lèi)型的應(yīng)然性思考�！缎姓�訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》）所確定的6種判決形式在行政審判實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用，取得了一定的社會(huì)效果，但是，隨著行政審判的深入開(kāi)展、審判實(shí)踐的豐富，這幾種判決形式難以適應(yīng)各類(lèi)型的行政案件，已經(jīng)暴露出局限性。[2]這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）不利于行政爭(zhēng)議的合理解決。針對(duì)不同性質(zhì)和特點(diǎn)的行政爭(zhēng)議，在行政訴訟具體制度上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。具體體現(xiàn)在行政訴訟類(lèi)型方面，要求不同的行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的行政訴訟類(lèi)型加以解決。以我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政主體之間經(jīng)常發(fā)生的權(quán)限爭(zhēng)議為例，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定只能采取由上一級(jí)行政主體加以裁決的處理辦法，卻不能到法院要求司法裁決，因?yàn)樾姓�訴訟法中沒(méi)有機(jī)關(guān)訴訟這一行政訴訟類(lèi)型。傳統(tǒng)的這種糾紛解決機(jī)制既不能實(shí)現(xiàn)公正，也難以保證效率。（2）不利于全方位地保護(hù)公民的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。在中國(guó)現(xiàn)行法律框架之下，公民只有在與具體行政行為有利害關(guān)系的情況下才能夠提起行政訴訟，對(duì)于損害了社會(huì)公共利益的行政行為而公民又與之沒(méi)有利害關(guān)系的情況則不能起訴。很顯然，在這種情況下，既不利于全面地保護(hù)公民合法利益，也不能積極地維護(hù)社會(huì)公共利益。（3）不利于人民法院有效行使行政審判權(quán)�！缎姓�訴訟法》及《若干問(wèn)題的解釋》所規(guī)定的6種判決形式實(shí)踐操作性不強(qiáng)，如變更判決僅適用于行政處罰顯失公正，而且顯失公正的內(nèi)涵、條件、標(biāo)準(zhǔn)等均未加以規(guī)定，法官在適用時(shí)只能憑其主觀(guān)判斷和內(nèi)心確信，這樣反而往往導(dǎo)致法官濫用變更權(quán)或不敢多用變更權(quán)，未能收到法律規(guī)定變更判決這一判決形式時(shí)預(yù)設(shè)的效果。并且這6種判決形式并不能包含行政訴訟中遇到的所有實(shí)際問(wèn)題，從而造成法院在審理案件中因缺乏必要的判決形式而無(wú)法下判作出違法判決。這不僅導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，而且還產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

（二）完善我國(guó)行政訴訟類(lèi)型的建議

行政訴訟類(lèi)型與行政訴訟判決之間存在著非常緊密的聯(lián)系。在確定行政訴訟種類(lèi)劃分的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除應(yīng)考慮行政訴訟判決種類(lèi)這一因素外，還應(yīng)考慮以下因素：行政訴訟的目的、原告的訴權(quán)、行政訴訟客體、進(jìn)入到行政訴訟程序的行政爭(zhēng)議性質(zhì)、法官在審理行政案件時(shí)的權(quán)力。在對(duì)以上因素進(jìn)行考慮并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟類(lèi)型的基礎(chǔ)上增加一些訴訟類(lèi)型。筆者主張，將我國(guó)的行政訴訟類(lèi)型劃分為：撤銷(xiāo)訴訟、課予義務(wù)訴訟、給付訴訟、確認(rèn)訴訟、公益訴訟、機(jī)關(guān)訴訟、當(dāng)事人訴訟等7類(lèi)。（1）撤銷(xiāo)訴訟。撤銷(xiāo)訴訟是行政相對(duì)人對(duì)違法損害其利益的具體行政行為，請(qǐng)求法院予以撤銷(xiāo)之行政訴訟。“撤銷(xiāo)訴訟可謂行政訴訟之核心，無(wú)論訴之類(lèi)型如何增加，其中最重要者仍非撤銷(xiāo)訴訟莫屬�！盵3]其目的在于由法院以撤銷(xiāo)被訴具體行政行為的方法，原則上溯及既往地消滅該具體行政行為的效力，使原告因該具體行政行為被侵害的權(quán)利得以恢復(fù)。（2）課予義務(wù)訴訟。課予義務(wù)訴訟（又稱(chēng)為“應(yīng)為行政處分訴訟”）是行政相對(duì)人請(qǐng)求法院命令行政主體做出具體行政行為，或應(yīng)做出含有特定內(nèi)容的具體行政行為之訴訟。其目的是原告向被告行政主體依法提出申請(qǐng)，行政主體違法拒絕或不予答復(fù)，使其權(quán)利受到損害，因此原告欲借助法院的判決，使行政主體做出原告依法請(qǐng)求的具體法律碩士論文行政行為。（3）給付訴訟。給付訴訟（又稱(chēng)為“一般給付訴訟”）是請(qǐng)求法院命令行政主體做出具體行政行為以外的給付行為（通常為財(cái)產(chǎn)的給付或非公權(quán)力行為的非財(cái)產(chǎn)性給付行為）。根據(jù)給付訴訟標(biāo)的的不同可以將其分為財(cái)產(chǎn)給付之訴和非財(cái)產(chǎn)給付之訴。（4）確認(rèn)訴訟。確認(rèn)訴訟是行政相對(duì)人要求人民法院確認(rèn)處于爭(zhēng)議狀態(tài)的具體行政行為是否無(wú)效、違法以及行政法律關(guān)系是否存在的一種訴訟形式。確認(rèn)判決并不具有創(chuàng)設(shè)、變更或撤銷(xiāo)的法律效果，其原意也不在于實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，僅在于確認(rèn)當(dāng)事人之間法律關(guān)系的爭(zhēng)議狀態(tài)。相對(duì)于其他積極的訴訟類(lèi)型而言，確認(rèn)訴訟僅具有“補(bǔ)充性”、“從屬性”、“次要性”或“后備性”，即只有在其他訴訟類(lèi)型不得提起時(shí)，才可提起確認(rèn)訴訟。（5）公益訴訟。公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上利益無(wú)直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟。對(duì)情況較為特殊的公法爭(zhēng)議事件，為維護(hù)公益，應(yīng)允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟。（6）機(jī)關(guān)訴訟。機(jī)關(guān)訴訟是指行政主體之間因權(quán)限的存在或者行使而發(fā)生紛爭(zhēng)，由法院通過(guò)訴訟程序解決爭(zhēng)議的訴訟類(lèi)型。一旦機(jī)關(guān)之間就法律權(quán)限和法律適用發(fā)生糾紛，就應(yīng)當(dāng)允許法院進(jìn)行裁判，只有這樣，才能依法劃清各機(jī)關(guān)之間權(quán)力的界限，防止越權(quán)和濫用職權(quán)，并減少由于權(quán)限交叉而造成的糾紛，從而提高管理效率。（7）當(dāng)事人訴訟。當(dāng)事人訴訟是指有關(guān)確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，是依法律的規(guī)定以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作為被告的訴訟以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。當(dāng)事人訴訟對(duì)于解決當(dāng)事人之間與行政行為相關(guān)的爭(zhēng)議具有重要作用。能夠更好地解決行政主體與當(dāng)事人之間的行政糾紛以及民事主體之間的民事糾紛，避免此類(lèi)糾紛的久拖不決。

四、行政訴訟的當(dāng)事人

（一）原告資格的規(guī)定中存在的問(wèn)題及修改建議

我國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定主要存有下列問(wèn)題：（1）確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于狹窄，不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，而且立法上存在相互矛盾之處。我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)的高度概括，同時(shí)也表明我國(guó)在確定行政訴訟原告資格方面，立法上采取的是“合法權(quán)益”的標(biāo)準(zhǔn)。而這里的“合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)如何理解呢？從理論上來(lái)說(shuō)，合法權(quán)益既包括權(quán)利，也包括利益，前者稱(chēng)為法定的利益，而后者稱(chēng)為事實(shí)上的利益。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條關(guān)于受案范圍的規(guī)定可以看出，我國(guó)在確定行政訴訟的原告資格上采取的實(shí)際上是“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)相對(duì)人的實(shí)定法上的權(quán)利遭受行政主體的具體行政行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟。另外一個(gè)需要注意的問(wèn)題是，此處所謂的“合法權(quán)益”中的“合法”應(yīng)當(dāng)如何理解？它在司法實(shí)踐中又是如何發(fā)揮作用的？根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”、“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”的法理精神，此處的“法”應(yīng)當(dāng)理解為憲法、民法、行政法及相關(guān)法律、法規(guī)等，“合法權(quán)益”就是上述的“法”所賦予或保護(hù)的權(quán)益。但是根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍明確表示出的意圖，這里“合法”的外延是有限的，換言之，此處所指的“合法權(quán)益”僅是公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對(duì)于其他的權(quán)利，如公民的受教育權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、承包企業(yè)的人事任用權(quán)等在受到行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害時(shí)是否可以提起行政訴訟是一直存在討論余地的�！缎姓�訴訟法》如此規(guī)定，明顯不利于對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利進(jìn)行司法保護(hù)。（2）關(guān)于原告資格的規(guī)定非常含糊、抽象和主觀(guān)。根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定非常主觀(guān)和模糊，讓法院、法官理解、執(zhí)行起來(lái)也非常吃力。而在現(xiàn)實(shí)生活中，也就出現(xiàn)了各種各樣的有關(guān)原告資格爭(zhēng)議的案件。

對(duì)于我國(guó)行政訴訟原告資格的規(guī)定的完善，筆者提出如下建議：（1）將原告資格限定為同被訴的行政行為有法律上的利益。行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，這是大勢(shì)所趨。綜合各國(guó)對(duì)原告資格條件的規(guī)定和發(fā)展趨勢(shì)，我們認(rèn)為將我國(guó)原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當(dāng)?shù)�。這一界定適應(yīng)了原告資格擴(kuò)大化的世界趨勢(shì)，特別是對(duì)法律上的利益的闡釋?zhuān)�充分借鑒了美國(guó)行政法的觀(guān)念，使原告資格的確定更具可操作性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，將原告資格限定為“同法律論文被訴的行政行為有法律上的利益”，仍然是比較抽象和有彈性的界定。因此，須在立法上對(duì)“法律上的利益”作一闡釋。法律上保護(hù)的利益，首先是指相關(guān)法律要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的利益；此外，法律上的利益還應(yīng)當(dāng)是通過(guò)訴訟值得保護(hù)的實(shí)質(zhì)的利益。（2）增加關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定。對(duì)于公益訴訟的原告資格，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是提起公益行政訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應(yīng)是輔助主體，自然人、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。同時(shí)，為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團(tuán)體章程或業(yè)務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團(tuán)體利益為前提，也是必要的。

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