地方政府投融資平臺建設(shè)中存在的問題及對策

地方政府投融資平臺建設(shè)中存在的問題及對策

湖北省審計廳派出投資審計處

近幾年來,地方政府為了拉動投資并完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，在地方財力有限的情況下，成立了許多以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。這些政府投融資平臺以國有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，財政收入作為還款來源，向銀行貸款獲取建設(shè)資金。目前，政府投融資平臺在應(yīng)對金融危機和擴大內(nèi)需方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。

一、政府投融資平臺建設(shè)存在的問題（一）發(fā)展定位不明確。地方政府轄內(nèi)往往包括多家投融資平臺，各個投融資平臺承擔著不同行業(yè)和不同層級的投融資職能，但有的地方政府未能對轄內(nèi)投融資平臺對外融資進行統(tǒng)一的歸口管理；有的地方政府既沒有對國有投資公司的經(jīng)營目標和業(yè)務(wù)范圍進行確定，也沒有對其經(jīng)營發(fā)展模式、融資渠道進行確定；有的地方政府作為投資出資人對于平臺公司的總體負債規(guī)�？刂圃谝粋�什么樣的水平并沒有進行系統(tǒng)全面的安排，造成國有投資公司在實際運作中越位、錯位或缺位。同時，從建設(shè)形式上看，政府投融資平臺分別隸屬于不同國有投資公司，但從職能定位上看，國有投資公司應(yīng)定位于企業(yè)層面，其本質(zhì)規(guī)定是作為政府投資主體，通過投資和持股等方式為項目提供權(quán)益資本，而在實際運作上難以區(qū)分究竟是政府的一個職能“部門”還是完全市場化的主體。（二）舉債規(guī)模過大。地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動，由省級政府向市（地）級、縣（市）級移動，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，現(xiàn)在有70%的投融資平臺是集中在區(qū)縣級。這些投融資公司以興建基建項目為主，向政策性銀行、商業(yè)銀行舉借了大量資金，這些項目由于受各地方政府實際控制，所以其形成的債務(wù)自然成為了地方財政的隱形負債。有些地方“以小財政撬動大城建”，負債規(guī)模呈10倍甚至20倍增長，負債率遠遠超過風險控制警戒范圍。而且，地方政府償債能力很大程度上依賴于地方經(jīng)濟增長帶動財政收入的增加、土地升值、招商引資、房地產(chǎn)開發(fā)。但目前對一些地區(qū)和城市來說，這些融資項目的相當部分是城市和市政建設(shè)，能對經(jīng)濟產(chǎn)生多大的直接效應(yīng)很難估計。一旦發(fā)生償付困難，只能挖東墻補西墻，或者轉(zhuǎn)移給上級政府。更有甚者，一些地方政府羅列若干項目，依靠投融資平臺渠道融資，然后再把這些資金全部或部分的轉(zhuǎn)移，用于其它用途，使得地方政府債務(wù)規(guī)模和風險不斷積累。

（三）潛在風險顯現(xiàn)。一是政府債務(wù)管理比較混亂，往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況錯綜復(fù)雜，而無法準備評估。加之存在投資決策失誤、內(nèi)部經(jīng)營不善，導(dǎo)致投資項目效益低下，投資回報和本金回收困難，資金不能及時有效的循環(huán)，使之面臨財政風險。二是地方政府為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，就想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政府負債額度的約束下，財政承諾式的償還責任對地方政府來說是標準的“軟約束”。財政收入受到宏觀經(jīng)濟變化、土地出讓收入等多重因素影響，不確定性較高，同時財政收入這個現(xiàn)金流也在支撐著政府轄內(nèi)多個領(lǐng)域的資金需求。再就是平臺公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)等質(zhì)押標的沒有特定化，一旦質(zhì)押標的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔�！罢婵铡�，這樣潛藏著金融風險。三是投融資平臺以國有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，有的還把所有行政事業(yè)單位的存量國有資產(chǎn)清理打捆并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔保物，國有土地出讓和政府資產(chǎn)處置受國家宏觀調(diào)控措施影響很大，這些資產(chǎn)面臨減值的風險。

（四）法規(guī)和監(jiān)管機制不完善。一是從現(xiàn)有的《預(yù)算法》角度看，地方政府被禁止進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但地方政府以投融資平臺等各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，卻沒有相應(yīng)的管理制度和管理細則。二是地方投融資公司既充當所投資公司的股東又是國有資本的經(jīng)營者；在委托代理鏈條中既是與政府之間的“行政型的委托代理”關(guān)系的代理人，又是與其投資公司之間的市場契約型的委托代理關(guān)系的委托人，在追求市場化運作的同時卻處處受政府意圖的制約，在追求自身經(jīng)濟效益的同時卻還要承擔政府的社會職能，很難建立起真正的政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。三是各級地方政府絕大部分舉債安排的收支沒有納入預(yù)算管理，缺少預(yù)算審核、政府采購、投資評估、審計監(jiān)督等基本約束。同時，責任追究機制仍不健全，下級的債務(wù)不可避免地成為上級的或有債務(wù)，上級往往成為下級的債務(wù)的“兜底者”即最后承擔者。二、改進和完善政府投融資平臺建設(shè)的幾點建議

（一）建立統(tǒng)一的新型投融資平臺。一方面，在全面清理現(xiàn)有的地方政府投融資平臺，防止平臺數(shù)量盲目增加的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的新型投融資平臺，實現(xiàn)政府建設(shè)職能在投融資平臺的基礎(chǔ)上進行整合，使投資、融資、項目規(guī)劃和管理、項目維護、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機制下協(xié)調(diào)運行，從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。另一方面，推動地方政府投融資平臺的融資行為市場化。新型投融資平臺又作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺，通過對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步培育成為以經(jīng)營實業(yè)投資和經(jīng)營企業(yè)為主業(yè)，以獲取最大經(jīng)濟效益為目標，以投資高技術(shù)含量、可持續(xù)發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)為依托，利用產(chǎn)權(quán)交易市場或資本市場，在吸收多元化投資的基礎(chǔ)上，形成面向國內(nèi)外市場開展全方位、多角度投資經(jīng)營活動的國有投資控股集團公司，推進優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢企業(yè)集中、向價值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標。（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)。由于國有投資公司是國有產(chǎn)權(quán)委托代理由行政委托代理制轉(zhuǎn)化為企業(yè)性委托代理制的載體，政府和國有投資公司之間以契約為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系。因此，國有投資公司需要建立法人治理機構(gòu)，來規(guī)范各級政府和國有投資公司之間的關(guān)系。政府也需要通過法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計，來激勵和約束國有投資公司的行為，以保證對授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的保值增值。在建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)中，需要對現(xiàn)有的法人治理結(jié)構(gòu)模式進行創(chuàng)新，提出國有投資公司法人治理結(jié)構(gòu)的五層體系：第一層是首席執(zhí)行官（CEO）為核心的經(jīng)營管理層。CEO作為公司的法人代表，具有與總經(jīng)理不同的職責權(quán)力。CEO的權(quán)利中40%50%是董事長的權(quán)利，高于總經(jīng)理的權(quán)利。國有投資公司不設(shè)董事會，由CEO行使一般治理結(jié)構(gòu)中董事會的部分權(quán)利，董事會的其他權(quán)利由國資委代政府行使。CEO向國資委報告工作。第二層是以監(jiān)事會和內(nèi)部員工為核心的監(jiān)督層。第三層是以審計、財政等政府部門為核心的評估層。第四層是設(shè)立專家咨詢委員會等一些決策參謀機構(gòu)，促進法人治理結(jié)構(gòu)的有效運行。第五層是完善和嚴格執(zhí)行相關(guān)法律，為法人治理結(jié)構(gòu)的有效和規(guī)范運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（三）推進機制制度建設(shè)。一是建立決策機制。包括決策程序,決策執(zhí)行,

決策效果等。二是建立風險管理機制。建立完善地方債務(wù)的風險評價指標體系。風險指標體系應(yīng)該包括：地方財政的收支指標，包括地方財政占GDP的比重、地方財政收支增長彈性、地方財政自給率、法定支出的滿足程度、財政赤字情況；債務(wù)指標，包括地方債務(wù)負擔率、債務(wù)依存度、地方政府償債能力、地方政府或有負債規(guī)模等；地方政府持有資產(chǎn)狀況；預(yù)計最低、最高借款需求。同時，建立政府擔保項目的風險評估制度和償債準備金制度。三是建立信息披露制度。政府在每年對人大的報告中，要對包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收支情況，對外的各種直接融資、間接融資情況以及還本付息和授權(quán)執(zhí)行情況進行說明，接受人大的監(jiān)督。所有政府債務(wù)的信息都應(yīng)該定期向社會公布，以加強社會對政府債務(wù)管理的監(jiān)督。同時，也為銀行評估政府的債務(wù)負擔率及償債能力，控制地方政府融資平臺過度融資創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。四是建立績效評價制度。為保證政府投融資活動達到預(yù)期目的,

建立對政府投融資的定性和定量的平臺綜合績效考核評價體系。五是建立年度審計制度。加強政府投融資項目審計，切實防范政府債務(wù)風險,確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。六是建立過失責任追究制度。對因決策失誤、經(jīng)營管理不善而造成重大損失浪費的責任人,給予責任追究。

（四）切實加強內(nèi)部管理。要加強全面預(yù)算管理，年初要編制年度投融資預(yù)算，明確投融資項目、規(guī)模、方式、期限、成本、還貸計劃和來源，年終

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地方政府投融資存在的問題及對策

這些年來，我國地方政府的投融資平臺左抵御國際金融風暴方面取得了較大的功效，而當前我國還沒有一套完善的地方政府投融資平臺的建設(shè)規(guī)范，其運作機制和投融資風險約束機制也不夠完善，使得我國地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問題，進而給地方政府帶來極大的債務(wù)風險。由此可見，就地方政府投融資問題及對策進行探討具有十分重要的意義，現(xiàn)做出以下幾點探討。一、存在問題

1.地方政府投融資平臺債務(wù)風險不斷擴大

當前，我國地方政府投融資平臺在融資方面的透明性和公開性還較為缺乏，地方政府和資金通常是借助多個融資平臺向多家銀行借貸所得，對于債務(wù)的管理又分在不同的部門，導(dǎo)致地方政府對不同層次的政府投融資平臺債務(wù)和擔保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴大地方政府投融資平臺的債務(wù)風險。這是由于地方政府融資平臺的投融資項目大都是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，具有投資大、回收期長且收益見效甚微，如果投融資平臺難于償還銀行的貸款，就會成為地方政府的債務(wù)負擔，一旦地方政府的債務(wù)償還能力不足時，要么將風險轉(zhuǎn)嫁給銀行；要么由中央財政償還地方政府的債務(wù)。2.投融資風險主要集中在金融機構(gòu)

雖然地方政府的投融資平臺能通過發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府以項目配套資金的融資渠道，而就實際而言，很多地方政府的財務(wù)狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負債率，難以具備

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