長沙市政府投融資工作考察報告

長沙市政府投融資工作考察情況匯報

為進(jìn)一步加強(qiáng)我市政府投融資管理工作，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，充實工作思路，3月1日至4日，由中心總會計師吳繡紅、紀(jì)委書記孔垂生帶隊，組織各處室工作人員一行7人赴長沙市進(jìn)行學(xué)習(xí)考察。期間，與長沙市財政局進(jìn)行了深入座談，重點考察了長沙市政府投融資管理體制建設(shè)情況，詳細(xì)了解了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市本級政府性項目融資管理的意見》和《長沙市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)市本級政府性債務(wù)管理的決議》的有關(guān)情況，實地調(diào)研了長沙市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃情況�，F(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下：

一、長沙市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府投融資情況近年來，長沙市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，取得了顯著成績。201*年長沙市安排城建重點項目102個，投入建設(shè)資金180多億元，推動了地鐵2號線、湘江樞紐工程、過湘江隧道、武廣片區(qū)、一江兩岸、濱江新城等一批重點工程項目地開展，提升了城市形象，拉動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了城市功能，城市基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目建設(shè)投資對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率超過了50%以上。201*年，長沙市按照‘打通出口、暢通城區(qū)、連接兩岸、提升品質(zhì)’的要求，繼續(xù)推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。全年計劃投資268.5億元，實施城建重點工程項

目136個，同比增長56.6%。

二、長沙市政府投融資管理體系基本情況

長沙市非常重視對政府性債務(wù)的管理，在規(guī)范資金使用，防范債務(wù)風(fēng)險方面進(jìn)行了深入探索，形成了一套行之有效的運(yùn)行模式。

（一）政府性債務(wù)舉借程序。201*年6月25日長沙市第十三屆人大常委會第十三次會議通過了《長沙市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)市本級政府性債務(wù)管理的決議》，建立健全了政府性債務(wù)管理機(jī)制，進(jìn)一步統(tǒng)一了政府性債務(wù)舉借程序。具體是：市政府負(fù)責(zé)制定政府性債務(wù)收支計劃，市發(fā)改委負(fù)責(zé)舉債項目的可行性研究，財政部門負(fù)責(zé)對舉債單位的融資方式、償債資金來源進(jìn)行審核把關(guān)，市人大建立政府性債務(wù)備案、審查制度，市本級政府性債務(wù)收支計劃和舉債項目要報市人大備案。

（二）政府投融資運(yùn)行體系。長沙市投融資管理模式屬于政府主導(dǎo)型，市財政局作為政府性投資項目資金管理部門，負(fù)責(zé)會同項目主管部門對融資項目申報審核以及項目資金使用進(jìn)行管理和監(jiān)督。財政部門和項目公司負(fù)責(zé)項目資金的籌集和歸還。為加強(qiáng)對政府性投資項目資金的管理，長沙市國庫集中支付核算局（以下簡稱支付局）專門成立了支付科，具體負(fù)責(zé)管理項目資金的支付與審核工作。并出臺了《長沙市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)政府性投資項目資金管理的通

知》從項目融資計劃、支付、償還幾個方面做了詳細(xì)規(guī)定。

三、長沙市政府投融資管理的主要做法

長沙市從GDP總量、財政收入、城市規(guī)模以及對城市建設(shè)快速發(fā)展的迫切需求等各個方面與濟(jì)南市有極高的相似性，長沙市在政府投融資管理中的一些做法也值得我們參考。

（一）審核把關(guān)，嚴(yán)控政府債務(wù)規(guī)模。市財政作為政府性債務(wù)管理部門，對政府性債務(wù)申報審核、規(guī)模批復(fù)建立了一整套完整的管理程序。由項目公司（或融資平臺）先編制項目融資計劃，經(jīng)項目主管部門初審后報市財政局。市財政局進(jìn)行復(fù)審后報項目主管副市長和常務(wù)副市長審查，再報市長審批。市財政局最后根據(jù)審批意見對擬申請單位出具相關(guān)文件，明確貸款規(guī)模、期限、利息等相關(guān)事宜。市政府和政府部門作為國家機(jī)關(guān)原則上不能為各融資平臺項目融資提供擔(dān)保，但可采取政府回購、財政補(bǔ)貼等方式組織增信。對于必需通過融資方式籌措大部分建設(shè)資金的軌道、樞紐等重大政府性投資項目，市政府明確要求項目單位嚴(yán)格按照一次授信，分期提款的原則與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)簽訂授信合同，以降低融資成本，避免出現(xiàn)資金沉淀的現(xiàn)象。截止至201*年三季度末，由長沙市財政承諾還本付息的銀行貸款余額163.3億元，市本級已竣工城建項目歷年欠款21.43億元，市尚欠市屬區(qū)建項目工程款43.37億元，由市級融資平臺自行償還的201*年新增貸款余額195.24億元。

（二）實行雙控管理，提高資金使用效率。長沙市對政府性投資項目實行雙控管理，即將政府性投資項目資金化分為項目建設(shè)費(fèi)和項目管理費(fèi)兩個賬戶管理，其中項目建設(shè)費(fèi)由項目單位與市支付局在相關(guān)銀行開設(shè)雙控賬戶，由市支付局根據(jù)財政批準(zhǔn)的貸款資金使用方案和申請貸款的單位提供的有關(guān)資料，對雙控資金進(jìn)行支付。項目管理費(fèi)按項目總投資的一定比例（一般在3%左右）計提，并嚴(yán)格控制費(fèi)用總額。項目建設(shè)費(fèi)與項目管理費(fèi)兩者分開管理，互不交叉。截止至201*年9月底，市支付局已會同20個項目單位在12家銀行開設(shè)了56個雙控賬戶對政府性投資項目資金進(jìn)行管理，累計雙控資金112.48億元，支付項目資金19.57億元，雙控賬戶余額為92.91元。通過該項制度，有效地加強(qiáng)了對項目資金的管理，規(guī)范了項目資金的撥付程序，確保了項目資金�？顚Ｓ茫�切實提高了資金使用效益。

（三）統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金，債務(wù)歸還及時。長沙市融資資金本息原則上按照誰借入、誰償還的原則由項目公司（或融資平臺）籌集資金償還，資金主要來源于項目公司（融資平臺）運(yùn)營市政府授權(quán)經(jīng)營的土地等資源產(chǎn)生的收益。對于無償還能力或償還能力不足的，市政府可給予補(bǔ)貼，并由市財政列入年度預(yù)算。補(bǔ)貼具體額度由市財政對項目公司（融資平臺）收入狀況進(jìn)行綜合評定后報市政府確定。201*

年，市財政除已在城建預(yù)算中安排了19.16億元用于歸還由市財政承諾還本付息的城建貸款外，還按照市政府的要求安排了5.84億元用于歷年政府投資項目工程欠款。同時至09年三季度底為止，市本級共提取了償債風(fēng)險準(zhǔn)備金6.7億元，為政府信用提供強(qiáng)有力的支撐。

（四）建立預(yù)警監(jiān)管機(jī)制，實行績效評價。市財政成立了績效評價部門，通過建立評價指標(biāo)和體現(xiàn)，逐步對政府性投資特別是使用融資的項目進(jìn)行跟蹤評價。另外，會同相關(guān)部門對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債高峰時段等進(jìn)行綜合評價，建立債務(wù)風(fēng)險評價預(yù)警體系和政府性債務(wù)報告制度。同時根據(jù)《長沙市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)市本級政府性債務(wù)管理的決議》規(guī)定，市審計部門將每年有計劃地對政府性債務(wù)資金使用情況依法進(jìn)行審計，并向市人大報告。

（五）采取措施，積極應(yīng)對金融政策調(diào)整。為積極應(yīng)對國家宏觀調(diào)控政策調(diào)整對融資工作帶來的影響，長沙市201*年安排了100億備用金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金的應(yīng)急和調(diào)控，并將今年上半年工作重點放在項目融資上，改變過去工程指揮部和融資平臺負(fù)責(zé)項目借款的形式，根據(jù)具體建設(shè)項目成立相應(yīng)的項目公司負(fù)責(zé)項目的融資和建設(shè)。

濟(jì)南市政府投融資管理中心

201*年3月10日

擴(kuò)展閱讀：關(guān)于投融資體制改革的調(diào)研報告

關(guān)于投融資體制改革的調(diào)研報告

近年來，我縣在投融資領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，在打破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投融資管理模式方面進(jìn)行了一些有益的嘗試，但總體上來說，投融資體制改革還相對滯后。4月初，由縣政府副縣長汪光列帶隊，縣政府辦、發(fā)改委、經(jīng)委、財政、國土、建設(shè)、人行等部門組成調(diào)研組，赴周邊縣（市）就投融資體制改革工作進(jìn)行專題調(diào)研，旨在借鑒外地好的做法和經(jīng)驗，推進(jìn)我縣投融資體制改革。

一、外地投融資體制改革的做法及經(jīng)驗

（一）桐城投融資體制改革做法。201*年5月，桐城市政府通過注入財政性資金，劃撥行政事業(yè)單位辦公樓、公園、道路、橋梁使用權(quán)等方式注冊成立城投公司，負(fù)責(zé)政府項目的投融資、經(jīng)營政府授權(quán)的資產(chǎn)，從而實現(xiàn)政府投資的效益最大化。為理順管理體制，桐城市政府成立投資項目管理委員會，并出臺《桐城市政府投資項目管理暫行辦法》、《桐城市政府投資城市建設(shè)項目資金管理暫行規(guī)定》、《桐城市政府投資項目招投標(biāo)工作制度》、《桐城市政府投資項目征地拆遷安置工作制度》等四個規(guī)范性文件，理順了發(fā)改委、建設(shè)、國土、財政、環(huán)保、審計、街道辦事處等相關(guān)部門在投融資管理工作中的關(guān)系。同時，還在項目的決策審批、監(jiān)督管理、資金撥付、竣工驗收和決算作出了具體規(guī)定。桐城城投公司成立以來，累計融資1.53億元，用于開發(fā)區(qū)和市政工程建設(shè)。（二）肥西投融資體制改革做法。肥西的投融資體制改革經(jīng)歷了兩個階段：第一階段：自201*年起，肥西縣先后組建了“肥西縣城市建設(shè)投融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組”和“肥西縣誠信擔(dān)保責(zé)任有限公司”，具體負(fù)責(zé)投融資工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和實施；先后成立了肥西縣城市建設(shè)投資有限公司、安徽花木城投資有限公司、桃花工業(yè)園經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司、紫蓬山旅游發(fā)展有限公司、合肥長安科技有限公司等五大融資平臺，從而推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)路網(wǎng)等重大項目建設(shè)。第二階段：從201*年起，針對單個平臺融資能力弱、信用額度小、銀行認(rèn)可少、融資成本高、難以形成合力的問題。肥西縣從創(chuàng)新體制機(jī)制入手，構(gòu)建新的投融資平臺。一是建立了決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的投融資管理體系。二是將201*年以來成立的五大平臺的融資功能逐步整合，統(tǒng)一成立了縣國有資產(chǎn)運(yùn)營公司，五大平臺按各自職責(zé)，主要承擔(dān)相應(yīng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)平臺和社會公共事業(yè)建設(shè)。目前，肥西國有資產(chǎn)運(yùn)營公司，經(jīng)評估注冊資金提高到15.2億元，融資能力明顯增強(qiáng)。201*年，簽約貸款10.01億元，是前兩年總和的4倍；實際到位資金2.2億元，超過前兩年總和。三是堅持“要讓項目等資金，不能讓資金等項目”的指導(dǎo)思想，依據(jù)規(guī)劃，編制了120多個符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目，積極爭取上級資金扶持，從而增強(qiáng)了投融資工作的前瞻性。四是突出基礎(chǔ)設(shè)施先行，千方百計籌集資金。加快水電路等配套設(shè)施建設(shè)，將“生地”焐熱成“熟地”，發(fā)揮土地資本的做大效益，縣城經(jīng)營性用地平均價格大幅提升，從而大大提高了土地融資受益率。

二、我縣投融資體制改革現(xiàn)狀

近年來，雖然我縣對政府投融資管理體制改革進(jìn)行了積極探索，多元化、多渠道籌集建設(shè)資金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但現(xiàn)行的政府投融資管理體制在實踐中逐步暴露出一些弊端，嚴(yán)重制約著我縣投融資工作的發(fā)展和創(chuàng)新，從而影響經(jīng)濟(jì)增長的后勁。主要表現(xiàn)在：

(一)責(zé)權(quán)利不相匹配，責(zé)任單位投融資積極性不高。我縣目前采取的政府投融資模式是以政府為主，各相關(guān)部門配合，融資、建設(shè)、管理三分離，財政部門負(fù)責(zé)籌資，建設(shè)施工單位只管用錢，等靠要思想嚴(yán)重。這種模式既不利于提高部門的積極性，更不利于提高資金使用效率。

(二)融資工作效率不高，部門之間管理條塊分割。各融資單位分別開展融資工作，且大多數(shù)融資單位是行政部門，存在各自的利益，管理條塊分割，分散建設(shè)，很難相互協(xié)調(diào)配合，造成融資工作效率不高，辦事效率低。

(三)資金短缺，財政負(fù)擔(dān)過重。要實現(xiàn)建設(shè)皖西南風(fēng)景旅游城市的目標(biāo)，各方面的資金需求都很大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我縣可用財力，但現(xiàn)行的融資模式對財政的依存度過高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分是依靠財政直接投入的，無形中加重了財政負(fù)擔(dān)，加大了財政風(fēng)險。(四)融資平臺建設(shè)滯后，投資方式仍然單一。在城市建設(shè)投融資方面，平臺建設(shè)明顯滯后，在一定程度上制約了城市建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。在投資方式上，國際國內(nèi)在流行的BOT、TOT等投資方式的采用在我縣建設(shè)為數(shù)不多，并未得到廣泛的采用。

(五)城市公共資源未能發(fā)揮合力，浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，相當(dāng)一部分城市公共資源掌握在各部門手中，缺乏市場化運(yùn)作手段，使用效率相當(dāng)?shù)拖�，造成了城市公共資源的流失和浪費(fèi)。

三、關(guān)于我縣投融資體制改革的建議

（一）加快構(gòu)建新的投融資管理體制。借鑒外地成功經(jīng)驗，新的投融資管理體制要由決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督四大塊組成，成立投融資管理委員會、投融資管理中心、資產(chǎn)運(yùn)營公司和投融資監(jiān)督委員會。

（二）完善決策和運(yùn)行機(jī)制。新的投融資管理體制建立后，必須對其中各個組成部分運(yùn)作方式、基本職能進(jìn)行合理設(shè)計和介定，以保證投融資管理機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)行。

投融資管理委員會投融資的決策層。建議由縣委書記、縣長分別擔(dān)任管委會第一主任和主任，縣發(fā)改委、經(jīng)委、財政、監(jiān)察、國土、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、統(tǒng)計、審計等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員。主要職責(zé)是：確定政府建設(shè)資金的投資方向和融資方案；審定投融資中長期規(guī)劃，審批政府投融資年度計劃及資金平衡計劃；審定政府投融資政策和管理制度；決策政府投融資工作中的重大事項；監(jiān)督檢查政府投資項目的實施情況等。投融資管理中心投融資的管理層。隸屬于縣投融資管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，與縣財政局合署辦公，分別由財政局局長、分管副局長分別擔(dān)任管理中心主任、副主任。主要職責(zé)是：參與政府投融資政策的制定工作；統(tǒng)籌管理政府項目的政府投融資業(yè)務(wù)；制定并實施利用政府信用取得建設(shè)性資金的管理辦法，實行統(tǒng)借統(tǒng)還；負(fù)責(zé)歸集不同渠道的還款來源，建立穩(wěn)定的還款機(jī)制和風(fēng)險預(yù)防機(jī)制；根據(jù)批準(zhǔn)的融資方案選擇金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，撥付資金并監(jiān)督運(yùn)行等。

資產(chǎn)運(yùn)營公司投融資的執(zhí)行層。負(fù)責(zé)對內(nèi)投資，統(tǒng)一經(jīng)營授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)，并承擔(dān)其保值增值責(zé)任。資產(chǎn)運(yùn)營公司與管理中心一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，分別由財政局局長和分管局長擔(dān)任經(jīng)理、副經(jīng)理。城市建設(shè)工程原則上由縣資產(chǎn)運(yùn)營公司作為項目法人，如實際需要，投融資管理委員會可另外確定項目法人。

投融資監(jiān)督委員會投融資的監(jiān)督層。由紀(jì)委書記、監(jiān)察局長分別擔(dān)任委員會主任、副主任。同時，要設(shè)立招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)投資項目招投標(biāo)工作。

（三）拓寬政府投融資渠道的政策措施

1、盡快出臺《潛山縣政府投融資管理體制改革的意見》，制定《潛山縣政府投資項目管理辦法》、《潛山縣政府投資建設(shè)項目資金管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)章制度。

2、利用投融資管理中心的功能，培育和發(fā)展資產(chǎn)運(yùn)營公司，通過對其注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、城市經(jīng)營性資源等，使其真正成為我縣擁有雄厚實力的投融資平臺。一是財政資金注入，將分散的財政投入，包括國債投資，整合起來注入資產(chǎn)運(yùn)營公司。二是規(guī)費(fèi)注入，將養(yǎng)路費(fèi)、部分城市維護(hù)費(fèi)等注入資產(chǎn)運(yùn)營公司。三是土地收益注入，將一定量的土地增值部分作為資產(chǎn)運(yùn)營公司的資本金注入。四是存量資產(chǎn)注入，將過去形成的存量資產(chǎn)，包括路橋、公用設(shè)施等，授權(quán)資產(chǎn)運(yùn)營公司經(jīng)營。五是稅收返還注入，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資投資實行稅費(fèi)優(yōu)惠減免，作為資產(chǎn)運(yùn)營公司資本金。

3、高度重視加強(qiáng)項目策劃。要樹立“讓項目等資金，不要讓資金等項目”的理念，重視項目管理。政府投資項目實行項目儲備制度，各部門、各單位根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要提出項目，發(fā)改委于每年第三季度會同縣財政、國土、建設(shè)、交通、水利、環(huán)保等部門對項目進(jìn)行篩選，提出下一年度投資項目建設(shè)計劃，報縣投融資管理委員會審批�？h投融資管理中心根據(jù)批準(zhǔn)的政府投資年度計劃負(fù)責(zé)籌集和安排資金。

4、繼續(xù)做好土地經(jīng)營，實現(xiàn)土地的最大升值，為城市建設(shè)凝聚資金。一要進(jìn)一步加強(qiáng)政府對土地資源的宏觀調(diào)控能力。進(jìn)一步實行政府土地收購儲備出讓制度，把城區(qū)存量土地統(tǒng)一納入運(yùn)行。加強(qiáng)土地供給總量的調(diào)控，通過土地供應(yīng)計劃對土地市場供應(yīng)總量進(jìn)行控制，保持供需平衡。發(fā)揮城市規(guī)劃的龍頭和引導(dǎo)作用，對近期要開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施周邊土地要從規(guī)劃源頭一次性控制、統(tǒng)征，對尚未開發(fā)的土地則作為項目的償債或融資的土地進(jìn)行凍結(jié)控制。通過規(guī)劃，合理引導(dǎo)土地開發(fā)，實現(xiàn)土地的最大化升值。二要多渠道籌措土地運(yùn)作資金，建立土地發(fā)展基金。目前我縣土地收購儲備的運(yùn)作資金主要是通過銀行貸款解決，隨著土地收購儲備量和銀行利息的不斷增加，成本也將不斷加大，政府土地收購儲備的風(fēng)險將逐漸顯現(xiàn)。要完善土地收購儲備運(yùn)作的資金結(jié)構(gòu)，加大財政資本金的投入，將來自土地的收入集中建立土地發(fā)展基金，土地發(fā)展基金專門用于支付土地統(tǒng)征、收購的費(fèi)用和改善儲備地塊周邊基礎(chǔ)設(shè)施，這樣有利于土地經(jīng)營的良性循環(huán)。

5、盤活公用事業(yè)系統(tǒng)存量資產(chǎn)，鼓勵和支持多種經(jīng)濟(jì)成份參與公用事業(yè)，拍賣出讓部分市政公用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，增加城市建設(shè)資金來源�？蓞⒄諊�有企業(yè)改制辦法，對由國家和地方財政形成的城市道路橋梁、供排水、園林綠化等資產(chǎn)及所占用的土地和水面投資、經(jīng)營管理權(quán)進(jìn)行出讓，這樣既可收回國有資產(chǎn)收益投入其他城市建設(shè)項目，又可打破行業(yè)壟斷，同時有利于推進(jìn)事業(yè)單位的改革。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)各項配套改革。

1、推進(jìn)工程招投標(biāo)改革。一要嚴(yán)格實行工程有效最低價中標(biāo)制度；二要嚴(yán)格進(jìn)行審計；三要在工程中標(biāo)后，嚴(yán)格控制變更設(shè)計，尤其對工程量變更的要從嚴(yán)把關(guān)。

2、推行政府投資工程項目代建制。通過市場化的方式選擇建設(shè)業(yè)主，政府管理部門與建設(shè)業(yè)主通過合同關(guān)系來明確各自的責(zé)權(quán)利關(guān)系，在保證工期、工程質(zhì)量的前期下盡可能降低工程建設(shè)成本，節(jié)約建設(shè)資金。

3、健全完善政府投融資監(jiān)管機(jī)制。研究制定《潛山縣政府債務(wù)管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)和資金監(jiān)管，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度，切實防范政府債務(wù)風(fēng)險，確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。

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