地方城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀

地方城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

內(nèi)容提要：在我國(guó)城市建設(shè)進(jìn)程中，地方政府投融資體制仍然存在許多突出的矛盾和問(wèn)題，嚴(yán)重制約了投融資數(shù)量的增長(zhǎng)和效率的提高。積極探索各種新的投融資方式，突破資金“瓶頸”，放大政府投資的效能，提高城市建設(shè)投資效益，進(jìn)一步完善政府投融資體制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：地方政府，城市建設(shè)，投融資加快城市建設(shè)需要政府強(qiáng)有力的參與，最重要的是充分發(fā)揮財(cái)政在城市建設(shè)的投融資功能，提高地方財(cái)政的投融資能力和資金運(yùn)用效率。政府投融資具有三個(gè)特征：一是有償性和公共性。政策性投融資的目的并非為了盈利，具有鮮明的公共性。二是兼有金融性和財(cái)政性。在政府的宏觀調(diào)控中，一般采用財(cái)政政策和貨幣政策雙重手段。三是靈活性。政府投融資不同于財(cái)政預(yù)算，它是根據(jù)財(cái)政政策的需要和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行的信用活動(dòng)，可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實(shí)行不同的投融資方式。在我國(guó)城市建設(shè)進(jìn)程中，地方政府投融資具有重要的戰(zhàn)略地位，進(jìn)一步完善政府投融資體制具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。一、地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀分析

改革開放以來(lái)，尤其是旨在確立企業(yè)投資主體地位、限定政府投資邊界的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》實(shí)施以來(lái)，地方政府投融資領(lǐng)域打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的模式，初步實(shí)現(xiàn)了投融資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投融資方式多樣化、城市建設(shè)實(shí)施方式市場(chǎng)化的新格局。同時(shí)，地方政府投融資體制仍然存在許多突出的矛盾和問(wèn)題，嚴(yán)重制約了投融資數(shù)量的增長(zhǎng)和效率的提高，影響市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。近幾年，許多城市在建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)域，不斷借鑒和探索創(chuàng)新城市建設(shè)思路與模式，取得了重大突破，極大地改善了城市環(huán)境，使城市功能不斷完善。但是，由于受傳統(tǒng)思想觀念的制約，不少城市建設(shè)的資金瓶頸和體制障礙還沒有完全打破，嚴(yán)重制約著城市化發(fā)展，尤其是急需建設(shè)投融資載體和平臺(tái)。從總體上講，很多城市的市一級(jí)城建投融資體制與城市發(fā)展要求不相適應(yīng)。主要原因是思想觀念轉(zhuǎn)變不夠，仍然認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)必須是國(guó)有經(jīng)營(yíng)，亦沒有建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，以廣泛吸引社會(huì)資金、民間資本的進(jìn)入。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，采取將政府財(cái)政融資的良好信譽(yù)與金融投資的高效運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的方法進(jìn)行融資和投資，即政府財(cái)政投融資，是發(fā)揮政府在城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中作用的最佳途徑。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得政府財(cái)政投融資方式和資金來(lái)源形成多樣化趨勢(shì)。既可通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排籌集資金，也可通過(guò)信用渠道融資；既可通過(guò)金融機(jī)構(gòu)獲得資金，也可通過(guò)資本市場(chǎng)籌措資金；同時(shí)，還有許多其他籌資方式。從目前地方政府投融資方式看，具體內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：

1.財(cái)政直接投資。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，財(cái)政預(yù)算資金成為城市建設(shè)資金的重要來(lái)源之一。通過(guò)編制綜合預(yù)算，將預(yù)算外資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)，與預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)一安排，捆綁使用，主要投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，提高建設(shè)項(xiàng)目的分析論證水平，認(rèn)真制定資金的籌措方案，切實(shí)加大跨類別、跨部門的資金整合力度，使重點(diǎn)城市建設(shè)項(xiàng)目做到了科學(xué)排序，完善了滾動(dòng)式管理模式，大大提高了規(guī)模效益。

2.利用城建投資公司和土地收益。從城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，成立以城市建設(shè)投融資為主體的城建投資公司，作為政府授權(quán)城市基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，代替政府行使投融資職能，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方面發(fā)揮了重要作用，成為城市吸引社會(huì)資金投入城市建設(shè)的平臺(tái)和載體。同時(shí)，城建投融資途徑、運(yùn)作方式和調(diào)控手段等都發(fā)生了根本性變化，對(duì)城市建設(shè)起到重要的推動(dòng)作用。土地收益是政府投融資的重要來(lái)源。土地級(jí)差地租的產(chǎn)生與土地的投入及城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套程度密切相關(guān)。土地收益既是對(duì)以前投資的回收，也是今后進(jìn)行城市建設(shè)擴(kuò)展的資金來(lái)源。政府通過(guò)不同方式，利用市場(chǎng)配置土地資源，最大限度地獲得土地收益，增加財(cái)政收入，更多地投入城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。

3.發(fā)行城市建設(shè)債券吸引民間投資。發(fā)行城市建設(shè)債券是利用財(cái)政信用直接向社會(huì)融資的一種方式。目前，我國(guó)客觀存在民間投資需求，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，居民收入水平不斷提高，居民存款數(shù)額不斷攀升，這些資金都在尋找更好的投資機(jī)會(huì)，以求保值增值。合理確定債券發(fā)行規(guī)模、明確投資方向、�？顚Ｓ谩⒓�中使用，努力發(fā)揮資金效益是這一投融資方式的特點(diǎn)。

4.盤活存量資產(chǎn)，帶動(dòng)增量資產(chǎn)。盤活存量資產(chǎn)，就是對(duì)原來(lái)國(guó)有投資形成的存量資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估后，實(shí)施資本運(yùn)營(yíng)，存量折股，增量參股。將一部分市政公用設(shè)施存量資產(chǎn)通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、拍賣、使用權(quán)出讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、拍賣經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，合作、合資等各種方式，廣泛吸納社會(huì)資金。改革開放以來(lái)，財(cái)政在城市建設(shè)方面投入了巨額資金，已形成了數(shù)萬(wàn)億的國(guó)有存量資產(chǎn)。盤活存量資產(chǎn)，帶動(dòng)增量資產(chǎn)，可以打開政府投融資新局面，在一定程度上可以解開城市建設(shè)資金拮據(jù)的癥結(jié)。城市公共事業(yè)并非都是虧損或不能盈利的行業(yè)，由于其具有廣泛、穩(wěn)定的消費(fèi)群體，競(jìng)爭(zhēng)又不充分，所以只要善于管理和經(jīng)營(yíng)就可以獲得穩(wěn)定的收益和利潤(rùn)。因此，只要政府面向社會(huì)開放城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)，善于對(duì)城市資源和資本進(jìn)行運(yùn)作，完全可以實(shí)現(xiàn)以少量資本帶動(dòng)大量社會(huì)資本投入城市基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)城市的快速發(fā)展和環(huán)境改善。國(guó)內(nèi)外都有不少有實(shí)力的企業(yè)看好我國(guó)市政公用事業(yè)的巨大市場(chǎng)。因此，必須轉(zhuǎn)變市政公用設(shè)施完全國(guó)有的觀念，抓住機(jī)遇，利用我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)際資本在尋找新市場(chǎng)的有利時(shí)機(jī)，鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)投資這個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

5.經(jīng)營(yíng)權(quán)特許融資方式。直接或間接從國(guó)外銀行（主要是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）、國(guó)外政府、國(guó)外資本市場(chǎng)籌集國(guó)內(nèi)城市建設(shè)資金。其主要方式有項(xiàng)目融資、BOT方式、TOT方式等。一是BOT方式。BOT即建設(shè)（Build）經(jīng)營(yíng)（Operate）轉(zhuǎn)讓（Transfer），有時(shí)被稱作是“公共工程特許權(quán)”。在典型的BOT項(xiàng)目中，政府將某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交由商業(yè)公司或私人公司進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，后者經(jīng)過(guò)一定的特許期限收回成本并獲取利潤(rùn)，然后無(wú)償?shù)貙⒃摶�礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。二是TOT方式。TOT即轉(zhuǎn)讓（Transfer）經(jīng)營(yíng)（Operate）轉(zhuǎn)讓（Transfer），是用私人資本或資金購(gòu)買某項(xiàng)資產(chǎn)（一般是公益性資產(chǎn)）的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，購(gòu)買者在約定的時(shí)間內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)收回全部投資和得到合理的回報(bào)，再將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給原產(chǎn)權(quán)所有人。利用TOT模式引進(jìn)外資是指由外商投資者購(gòu)買一些公益性資產(chǎn)（如道路和水廠等）的產(chǎn)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在約定的時(shí)間，投資者擁有該項(xiàng)資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)該項(xiàng)資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報(bào)后，再將該項(xiàng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給原產(chǎn)權(quán)所有人。TOT融資方式一般適用于道路、水廠、電廠等公益性項(xiàng)目的建設(shè)。

6.利用財(cái)政信用籌措資金。一是實(shí)施財(cái)政擔(dān)保融資。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資而言，在項(xiàng)目科學(xué)論證、還款渠道合理的情況下，財(cái)政提供適度的信用擔(dān)保不失為緩解資金緊缺的現(xiàn)實(shí)途徑。以財(cái)政信用形式，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)以信貸形式間接從社會(huì)取得城市建設(shè)資金，主要包括向銀行借入的用于城市建設(shè)的各種貸款。二是爭(zhēng)取國(guó)債資金支持。增發(fā)國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是財(cái)政政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，抓住這一機(jī)遇對(duì)于打造強(qiáng)市名城具有重要的戰(zhàn)略意義。具體措施是從上級(jí)財(cái)政借入專項(xiàng)貸款，如國(guó)債資金及其他借貸性的城市建設(shè)資金。三是利用財(cái)政資金貼息。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政模式下，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的扶持方式，必須由全額投入轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)性投入，充分發(fā)揮以少帶多的杠桿作用，而財(cái)政貼息正是發(fā)揮“乘數(shù)”效應(yīng)的一種重要方式。

7.其他籌資方式。政府投融資籌集資金的方式還有資源補(bǔ)償籌集、政策性籌集、國(guó)外政府捐贈(zèng)、民間捐贈(zèng)等方式。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，政府投融資方式會(huì)更加多樣化，內(nèi)容更加豐富。

在我國(guó)城市建設(shè)過(guò)程中，從提高政府投資的社會(huì)效益和效率考慮，需要改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的決策規(guī)則和程序，提高投融資決策的科學(xué)化、民主化水平，并建立嚴(yán)格的投融資決策責(zé)任追究制度。同時(shí)，要合理劃分中央政府與地方政府的投資責(zé)權(quán)，改進(jìn)我國(guó)城市建設(shè)實(shí)施方式，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府投融資的社會(huì)效益。二、地方政府投融資存在的主要問(wèn)題

1.投融資的決策方式不夠規(guī)范。在引進(jìn)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，一般采取一對(duì)一談判方式，要么一個(gè)項(xiàng)目需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間，甚至幾年談不成一個(gè)項(xiàng)目；要么匆忙上陣，談成的項(xiàng)目在回報(bào)率等關(guān)鍵問(wèn)題上出現(xiàn)一些失誤。因此，在投融資過(guò)程中，優(yōu)勢(shì)是超常規(guī)思維，在短時(shí)間內(nèi)完成一般情況下需要較長(zhǎng)時(shí)間的決策過(guò)程，贏得發(fā)展時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)整體的先發(fā)效應(yīng)。其缺點(diǎn)是容易造成個(gè)人取代集體，短期功利目標(biāo)取代長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，簡(jiǎn)單判斷取代科學(xué)論證和可行性研究。

2.投融資主體和方式較為單一。目前，加速城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)，由于市、縣兩級(jí)財(cái)政力量薄弱，無(wú)法滿足城市化提速的資金需要，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量不足，與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。一是投融資主體單一，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大慣性，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府一直是城市建設(shè)的投資主體，政府投資范圍不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涉及部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。二是投融資方式單一，招商引資運(yùn)作方式大多數(shù)停留在以土地作回報(bào)的低級(jí)模式上，國(guó)際上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先進(jìn)融資方式近幾年才在部分項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)，但未得到廣泛的采用。政府性投資公司成為投資主體，實(shí)質(zhì)上還是政府運(yùn)作。投資主體單一造成“成本擴(kuò)張”的風(fēng)險(xiǎn)集中在政府，債務(wù)依存度過(guò)強(qiáng)也給新的融資需求帶來(lái)比較大的壓力。

3.政府投融資缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái)，投融資只是作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的輔助工作，因此，缺乏前瞻性、超前性。由于缺乏中長(zhǎng)期的規(guī)劃，往往忽略投融資的成本控制，造成籌融資的成本過(guò)高。地方政府的變相舉債是一種制度外融資，預(yù)算無(wú)法對(duì)其形成強(qiáng)制的約束，很多城建工程往往財(cái)政監(jiān)督不到位，有的不顧資源和成本的約束，結(jié)果成為“胡子工程”，嚴(yán)重影響資金的正常償還。

4.政府投融資的決策主體不明確。一是財(cái)政部門進(jìn)行投融資的主體地位沒有得到突出，財(cái)政部門只是地方政府的“出納”，很多職能部門具有投融資的權(quán)力，但最終的投融資成本仍然由財(cái)政部門承擔(dān)。二是由于決策主體的多樣化，各部門受利益的驅(qū)動(dòng)，人手少、知識(shí)面窄，難以保證投融資的科學(xué)性。

5.缺乏財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制。我國(guó)法律規(guī)定地方政府不得向銀行借貸，也不能發(fā)行地方政府債券。但是，一些地方政府在加速城市化進(jìn)程中，通過(guò)各類投資公司進(jìn)行投融資，并由政府進(jìn)行擔(dān)保。實(shí)際是運(yùn)用財(cái)政信用借貸資金用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給政府增加了較大的財(cái)政壓力，由于責(zé)權(quán)利不對(duì)稱，還款措施和制度保證不健全，造成債務(wù)約束機(jī)制軟化，加大了城市投融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、進(jìn)一步完善地方政府城市建設(shè)投融資的幾點(diǎn)建議政府如何逐漸以間接手段調(diào)控社會(huì)投資，同時(shí)積極探索各種新的投融資方式，突破資金“瓶頸”，放大政府投資的效能，提高城市建設(shè)投資效益，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的影響力和帶動(dòng)力，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的主要目標(biāo)。

1.進(jìn)一步完善城市建設(shè)投融資的市場(chǎng)化運(yùn)作，明確投融資主體。按照資本市場(chǎng)的規(guī)則，政府機(jī)構(gòu)平等地參與資本市場(chǎng)的投融資活動(dòng)。要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，通過(guò)招投標(biāo)來(lái)選擇投資者；采用招投標(biāo)方式，公開向社會(huì)招標(biāo)選擇投資主體，使投資主體在同一平臺(tái)上公平競(jìng)爭(zhēng)，提高項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)所有達(dá)到限額的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》公開選擇投資者。進(jìn)一步調(diào)整政府在投融資領(lǐng)域的作用，認(rèn)真落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，改革現(xiàn)有審批程序，調(diào)整行政審批規(guī)模和權(quán)限，規(guī)范政府投資行為，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位。對(duì)于投資大、建設(shè)回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公益性財(cái)政投資項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管。充分發(fā)揮企業(yè)的投融資主體作用，對(duì)具有一定經(jīng)濟(jì)效益、可推行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的設(shè)施分類研究，提高項(xiàng)目談判藝術(shù)，制定科學(xué)論證和可行性研究規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)直接與間接投融資的有機(jī)結(jié)合。

2.進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資力度。在現(xiàn)階段，城市化對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的推動(dòng)作用。鑒于推進(jìn)城市發(fā)展在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要地位，財(cái)政應(yīng)加大對(duì)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資力度。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算外資金收支兩條線管理，改變政府財(cái)力分散的局面，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌考慮安排預(yù)算。實(shí)行城市建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算早編細(xì)編，集中財(cái)力向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)A斜；通過(guò)加大資金管理力度，加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，向管理要效益，充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益；通過(guò)加強(qiáng)工程概算、預(yù)算、決算管理，優(yōu)化財(cái)政投資項(xiàng)目方案，合理節(jié)約財(cái)政資金。完善財(cái)政投資各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管與項(xiàng)目審計(jì)，防止投資失誤和浪費(fèi)。財(cái)政投資預(yù)算要與政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，逐步建立財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)機(jī)制。

3.進(jìn)一步完善投資回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制。一是為吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，必須合理確定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品價(jià)格，讓投資者有利可圖。要在保證社會(huì)公共利益的前提下，合理配置市場(chǎng)資源，建立和完善與物價(jià)總水平、居民收入水平和企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本相適應(yīng)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于不能通過(guò)經(jīng)營(yíng)收回成本，或者經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)低于社會(huì)平均水平，政府應(yīng)在測(cè)算總體支付能力的基礎(chǔ)上，對(duì)此類項(xiàng)目提供必要的財(cái)政貼息或補(bǔ)貼，以確保投資者能夠合理回收成本并獲得社會(huì)平均利潤(rùn)。積極探索政府購(gòu)買服務(wù)的方式，由企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目投資并提供服務(wù)，政府定期支付服務(wù)使用費(fèi)。三是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上市，將資產(chǎn)質(zhì)量良好、收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用現(xiàn)代企業(yè)制度組建上市公司，通過(guò)上市募集資金，實(shí)行滾動(dòng)建設(shè)與發(fā)展，開辟籌資新渠道，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化、社會(huì)化投資建設(shè)營(yíng)運(yùn)。

4.進(jìn)一步完善城市建設(shè)投融資渠道。一是非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目主要由政府投資建設(shè)，工程實(shí)行統(tǒng)一管理。二是營(yíng)利性項(xiàng)目完全實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化運(yùn)作。三是采用投資、補(bǔ)助或貼息等多種方式，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。四是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)投資主體多元化、投資方式多樣化、項(xiàng)目實(shí)施市場(chǎng)化。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，建立項(xiàng)目法人制度，以市場(chǎng)化融資為主。使項(xiàng)目的資金投入和產(chǎn)出、收益和風(fēng)險(xiǎn)相互結(jié)合，形成投融資的良性循環(huán)。注重發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，從以往財(cái)政直接投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)政信用擔(dān)保、貼息、注入資本金、投資補(bǔ)貼等方式帶動(dòng)社會(huì)投資。5.進(jìn)一步完善政府投融資中長(zhǎng)期規(guī)劃，挖掘國(guó)有存量資產(chǎn)及土地資源潛力。政府投融資是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期謀劃的工作，必須制定中長(zhǎng)期規(guī)劃。要突出城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，提升城市品位。將城市規(guī)劃作為政府投融資規(guī)劃的龍頭工程，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，找準(zhǔn)定位，突出特色。一是從盤活國(guó)有資產(chǎn)存量出發(fā)，實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一方面，要盤活市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。對(duì)具有固定、長(zhǎng)期回報(bào)，能達(dá)到社會(huì)平均盈利水平的市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施，如煤氣工程、集中供熱、污水處理等，逐步推向市場(chǎng)，通過(guò)公開招標(biāo)拍賣使用權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施衍生出來(lái)的設(shè)施冠名權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、交通運(yùn)營(yíng)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)，公開競(jìng)標(biāo)拍賣，增加政府收入。另一方面，要盤活行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)。建立統(tǒng)一管理、營(yíng)運(yùn)的新機(jī)制，由城市建設(shè)投資公司將分布在行政事業(yè)單位的同類資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，調(diào)劑運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)資產(chǎn)整合，通過(guò)資源共享，盤活閑置資產(chǎn)，減少財(cái)政購(gòu)置支出。二是盤活土地存量資產(chǎn)。城市土地是經(jīng)營(yíng)城市最基礎(chǔ)性的資源，政府對(duì)城市的大量投入主要以土地增值的方式產(chǎn)出。政府必須壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，完善二級(jí)、三級(jí)土地市場(chǎng)管理，實(shí)行公開招標(biāo)、拍賣，嚴(yán)禁非法交易，防止土地價(jià)值流失。要結(jié)合城市區(qū)域功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，利用地租級(jí)差，實(shí)現(xiàn)土地結(jié)構(gòu)置換。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益不佳、污染嚴(yán)重、發(fā)展無(wú)望的企業(yè)，通過(guò)兼并、破產(chǎn)、重組等手段，騰出的土地興建金融、商貿(mào)建筑和居民小區(qū)，提高土地使用效益。三是深化土地使用制度改革，嚴(yán)格土地有償使用。真正建立起出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、作價(jià)入股等多種形式的土地有償使用制度。

6.進(jìn)一步完善地方財(cái)政投融資職能。將城市建設(shè)項(xiàng)目劃分為市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。一是市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目由市場(chǎng)主體企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。二是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益、誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)的理念，建立合理的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如高速公路項(xiàng)目、城市供水項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目等，要依據(jù)市場(chǎng)需求，建立合理的價(jià)格體系，將項(xiàng)目推向市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)化投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目可以由政府提供占項(xiàng)目投資一定比例的資本金，提供財(cái)政貼息，其余資金通過(guò)銀行貸款、上市募集資金等方法運(yùn)作。三是公益性項(xiàng)目由政府財(cái)政投入。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效率，合理安排各類政府投資，分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。財(cái)政部門要參與地方政府城市建設(shè)投融資，并對(duì)城市建設(shè)投融資進(jìn)行全局性控制，有效地利用閑置的國(guó)有資產(chǎn)，通過(guò)各種融資途徑，緩解財(cái)政資金不足的壓力。同時(shí)，及時(shí)運(yùn)用財(cái)政監(jiān)督方法對(duì)城市建設(shè)投融資進(jìn)行事中監(jiān)控和事后績(jī)效評(píng)價(jià)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

7.進(jìn)一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化監(jiān)管。城市基礎(chǔ)設(shè)施涉及巨大的社會(huì)公共利益，不論誰(shuí)來(lái)投資經(jīng)營(yíng)都必須接受政府的監(jiān)督。政府監(jiān)控的方式主要是規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)。把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，把部分城市基礎(chǔ)設(shè)施交給社會(huì)資本投資經(jīng)營(yíng)，對(duì)政府監(jiān)管提出了更高、更嚴(yán)格的要求。政府有責(zé)任對(duì)其投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，以確保公眾的利益，確保城市生產(chǎn)和生活穩(wěn)定。

擴(kuò)展閱讀：關(guān)于目前城市建設(shè)中土地運(yùn)營(yíng)泛投融資方式選擇的研究

關(guān)于目前城市建設(shè)中土地運(yùn)營(yíng)泛投融資

方式選擇的研究

（初稿）

一段時(shí)間以來(lái)，城市運(yùn)營(yíng)所成立的各種政府投融資平臺(tái)，隨著2

009年11月25日“迪拜危機(jī)”的宣布而被中央政府強(qiáng)行嘎然停止平臺(tái)

融資。先是11月26日一份加標(biāo)“特急”字樣的財(cái)政部文件叫停地方政府擔(dān)保向社會(huì)公眾集資的行為；接著是除國(guó)家開發(fā)銀行外，所有的銀行在一周后及時(shí)提升“層級(jí)”，再到半月后中止了這類貸款，連已獲審批而未發(fā)放的資金也不再發(fā)放。（其中自有其深層次原因，本文不作討論）

針對(duì)還在層出不窮的城市建設(shè)中采用土地運(yùn)營(yíng)方式來(lái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展城市，本文就城市運(yùn)營(yíng)投融資平臺(tái)的平臺(tái)融資（本文簡(jiǎn)稱：政府平臺(tái)融資）被叫停而留下的影響，專門對(duì)土地運(yùn)營(yíng)所需資金進(jìn)行投融資規(guī)劃、土地運(yùn)營(yíng)模式以及泛投融資方式選擇進(jìn)行探索性研究。

一、政府融資平臺(tái)的“輝煌成就”

政府投融資平臺(tái)多是地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，并用政府信用給予隱性擔(dān)保。政府投融資平臺(tái)則發(fā)揮投資、融資的作用。

政府投融資平臺(tái)的出現(xiàn)可溯自上世紀(jì)90年代東南亞金融危機(jī)后，為了滿足銀行風(fēng)險(xiǎn)控制，減少地方政府信用貸款，而城市建設(shè)發(fā)展又急需大量的資金，便應(yīng)運(yùn)而生了政府投融資平臺(tái)。最初出現(xiàn)在上海、深圳、廣州等沿海城市，往后逐步向內(nèi)地及西部城市傳遞。到201*年世界金融危機(jī)，中央政府出臺(tái)了"四萬(wàn)億"財(cái)政刺激方案，將政府融資平臺(tái)的應(yīng)用推向了高潮。通過(guò)此種方式開始大量資金投向地方政府城市運(yùn)營(yíng)中，絕大多數(shù)資金用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)建設(shè)。

據(jù)《高端財(cái)經(jīng)》報(bào)道，201*年全年各家金融機(jī)構(gòu)，“天天審的項(xiàng)目基本上都是這個(gè)”。至201*年6月份，上海市和區(qū)縣兩級(jí)政府的投融資平臺(tái)已經(jīng)超過(guò)

500家，獲取的貸款近6000億元，授信已逾1萬(wàn)億

元。筆者據(jù)銀行內(nèi)部消息，某直轄市去年全年新增貸款3400億，其中

3300億投向政府融資平臺(tái)，成都市某縣去年利用這個(gè)平臺(tái)從銀行獲取

了80億的信貸資金。截至去年12月末，全國(guó)政府融資平臺(tái)公司負(fù)債

規(guī)模達(dá)到7.36萬(wàn)億元，其中銀行貸款達(dá)到5.17萬(wàn)億元，而當(dāng)年新增總量近3.8萬(wàn)億元。

政府融資平臺(tái)公司所承貸的資金通過(guò)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后，實(shí)際上發(fā)揮著土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搭橋融資(如填補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)政到位資金缺口)及償還政府前期債務(wù)等多重職能。

在飛速發(fā)展的國(guó)家城市化進(jìn)程中，各個(gè)地方政府和城市的發(fā)展，或多或少都得益于政府融資平臺(tái)的功能發(fā)揮，絕大多數(shù)都扮演了關(guān)鍵

的角色�？梢哉f(shuō)取得了輝煌的成就，這是大家有目共睹的。全國(guó)性的“大工地”從沿海向西部的蔓延是最好的明證。

二、城市運(yùn)營(yíng)平臺(tái)融資被叫停的影響

正是由于政府融資平臺(tái)取得的

輝煌成就，其平臺(tái)融資被叫停

后必然會(huì)對(duì)各個(gè)地方政府及其城市運(yùn)營(yíng)帶來(lái)非常大而且深刻的影響，不論是上海、深圳、廣州，還是近年做得非常成功的重慶，或者還有各個(gè)大大小小的區(qū)縣級(jí)城市，都不例外。

（一）體制層面的影響

1、信用體系的完善

在這之前，政府信用是與國(guó)家信用相互聯(lián)系又分開的，因?yàn)檎�府信用中包含中央政府和地方政府的信用，但�?duì)于非聯(lián)邦制國(guó)家這又是矛盾的，只能是政府信用與國(guó)家信用同一。在這之后，中央政府會(huì)對(duì)地方政府授信授權(quán)，統(tǒng)一行使國(guó)家信用，地方政府和城市將無(wú)權(quán)單獨(dú)行使政府信用。

也就是說(shuō)只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并授權(quán)的政府投融資平臺(tái)公司方能在統(tǒng)一管理下，獲取金融機(jī)構(gòu)融資業(yè)務(wù)資格。

2、對(duì)財(cái)稅體制形成一種更加明確主體責(zé)任的推動(dòng)

（1）“分稅制”會(huì)在短期內(nèi)強(qiáng)化和部分調(diào)整，地方政府會(huì)得到更大的主動(dòng)權(quán)，可支配預(yù)算收入有較大的增加。其中包括地方政府很可能會(huì)加稅或者進(jìn)行稅源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

但較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)中央政府會(huì)找到一種新的辦法，取消分稅或者改造分稅制，達(dá)成地方與中央和諧分權(quán)，充分發(fā)揮地方建設(shè)主動(dòng)性的目的。

（2）在解決財(cái)政分權(quán)下的體制性矛盾、規(guī)范中央與地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等地方政府的融資經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范化和市場(chǎng)化的地方政府融資渠道，會(huì)提上議事日程。

很可能會(huì)在一些地方試點(diǎn)運(yùn)行“地方債券”或者“城市債券”，由地方申請(qǐng)，中央政府統(tǒng)一審批管理，社會(huì)公開發(fā)行（也可能私募）。

（3）可能加速收入分配的調(diào)整

對(duì)于初次分配會(huì)以提高工資性收入為主，在勞動(dòng)者與經(jīng)營(yíng)者之間做出一個(gè)平衡。也就是“關(guān)鍵要提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重�！�

二次分配是通過(guò)稅收手段（主要是個(gè)人稅收）來(lái)調(diào)節(jié)收入分配。如重新規(guī)定納稅項(xiàng)目、提高起征點(diǎn)、以家庭為單位征收、調(diào)整累進(jìn)稅率比例和區(qū)間等。

收入分配方式的調(diào)整看似與平臺(tái)融資被叫停無(wú)直接聯(lián)系，實(shí)際上它是在理順政府與納稅人的一個(gè)關(guān)系，以增加財(cái)政可支配收入。同時(shí)中央向地方的轉(zhuǎn)移支付（也是二次分配范籌）對(duì)于地方和城市的發(fā)展會(huì)起到不小的作用。

3、擔(dān)保體制的觸動(dòng)

政府平臺(tái)融資是平臺(tái)公司抵押擔(dān)保與政府信用保證擔(dān)保同時(shí)提供的雙重?fù)?dān)保，但是隨著政府財(cái)政信用擔(dān)保及平臺(tái)公司融資均被叫停，土地儲(chǔ)備貸款因無(wú)土地證便無(wú)法提供一種合適的擔(dān)保方式。

對(duì)于銀行而言，無(wú)擔(dān)保則無(wú)法放款，浮動(dòng)抵押擔(dān)保方式便開始試水。這種在西文國(guó)家應(yīng)用成熟的擔(dān)保方式，一直被排斥在中國(guó)法律之外。我國(guó)擔(dān)保法律規(guī)定擔(dān)保方式有抵押、保證、質(zhì)押、留置、定金等五種，而銀行只采用前三種。

《特權(quán)法》規(guī)定可以做動(dòng)產(chǎn)的浮動(dòng)抵押擔(dān)保，但無(wú)實(shí)施細(xì)則。近期重慶市仿香港以不動(dòng)產(chǎn)做抵押物現(xiàn)在在這方面開了先河。政府通過(guò)向土地整治中心發(fā)放備注功能為“土地儲(chǔ)備”的土地證，在與拆遷安置戶簽定拆遷安置合同后，土地中心以此土地證向銀行抵押借款，支付拆遷費(fèi)用。待完成土地出讓交易時(shí)，直接通過(guò)銀行監(jiān)管資金帳戶劃收貸款。

4、更大程度地刺激政府激勵(lì)考核機(jī)制的改變。

如果政府激勵(lì)依然是GDP、是稅收，中央派下來(lái)的事權(quán)（特別是

民生相關(guān)的事權(quán)）肯定會(huì)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后來(lái)考慮，所有的資源肯定是先滿足激勵(lì)導(dǎo)向的方向。平臺(tái)融資被叫停后，即便是中央更多地承擔(dān)一些事權(quán)，也是枉然，這不是問(wèn)題的癥結(jié)。

實(shí)行綠色

GDP

的模式，是多年來(lái)一直的呼聲，成都試行的“頂層

規(guī)劃”產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃模式，可能會(huì)得到很大的認(rèn)同。

（二）微觀層面的影響

1、前期投資大量浪費(fèi)，可能出現(xiàn)大量路面爛尾、新城開發(fā)爛尾和園區(qū)爛尾。地方政府的項(xiàng)目計(jì)劃往往有盲目性，一旦政策方向發(fā)生改變（平臺(tái)融資被叫停后），前期的投入就會(huì)造成浪費(fèi)。

2、集資建房可能重新開放。由于平臺(tái)融資被叫停后，地方建設(shè)資金大量潰泛，地方政府為了吸收民間居民資金，不得已重新開放“集資建房”。

3、“過(guò)橋”融資大受影響

如前述，在新的擔(dān)保方式未被認(rèn)可合法前，由于抵押品的不確定性，“過(guò)橋”融資會(huì)受到很大影響。

4、地產(chǎn)信托會(huì)再次升溫，但會(huì)改頭換面

因?yàn)橘Y金的缺泛，地方政府的城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，必然會(huì)讓更多的利與投資者，利潤(rùn)空間可能會(huì)成倍的增加，地產(chǎn)信托會(huì)有更大的內(nèi)部收益率。為了減少或避免監(jiān)管和較好控制投資者和管理者雙方的風(fēng)險(xiǎn)，以信托方式設(shè)立的私募股權(quán)投資（PE）會(huì)隨著金融創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣化而贏得更多的親睞。

5、民間資金陷入兩難境地

一方面，資金缺泛，負(fù)債膨脹將導(dǎo)致地方政府選擇加稅，從而引起諸如擠出民間資本、企業(yè)利潤(rùn)下降、失業(yè)、社會(huì)不穩(wěn)定等一連串負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練都是這樣告訴我們的，政府舉債擴(kuò)張的最終負(fù)擔(dān)還是攤在老百姓頭上，因?yàn)槲磥?lái)稅費(fèi)將要增加，企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)困難；投資意愿下降，就業(yè)就有問(wèn)題；然后收入就有問(wèn)題，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步的扭曲。遲早會(huì)與收入購(gòu)買力的增長(zhǎng)脫節(jié)而成為泡沫。這樣便形成“擠出效應(yīng)”。

另方面，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)仍然是高回報(bào)行業(yè)，對(duì)民間投資者有巨大的吸引魔力，不論是單個(gè)投資者還是規(guī)模化的單位投資者均是如此。

但原有投資渠道、投資方式相對(duì)較少，透明度較低，對(duì)為數(shù)眾多的單個(gè)投資者，渴望投資卻又選擇面小；對(duì)于規(guī)�；�的投資者苦于國(guó)家金融、投資法規(guī)羈縛，投資單位就只能創(chuàng)新金融、創(chuàng)新投資模式，方能籌集更多資金投向高收益項(xiàng)目。貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)相互轉(zhuǎn)化的

（三）建設(shè)機(jī)會(huì)影響

1、對(duì)于政府融資平臺(tái)運(yùn)用成熟的地方政府和發(fā)展很快城市，

已經(jīng)很大受益，平臺(tái)融資被叫停后其城市建設(shè)和發(fā)展不會(huì)有較大的影響，因?yàn)樾纬闪藞?jiān)實(shí)的軟硬件基礎(chǔ)，能夠從新的投融資創(chuàng)新中獲得繼續(xù)高速發(fā)展的機(jī)會(huì)；

2、對(duì)于政府融資平臺(tái)起步較晚的地方政府和城市，平臺(tái)融資

被叫停后其城市建設(shè)和發(fā)展會(huì)有很大的影響，因?yàn)闆]有形成軟硬件基礎(chǔ)或者形成的基礎(chǔ)仍然很差，其地方和城市發(fā)展可能夭折，即便能夠從新的投融資創(chuàng)新中獲得一些繼續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)，但依然會(huì)后勁不足；

3、對(duì)于政府融資平臺(tái)才起步或者沒起步的地方政府和城市，

平臺(tái)融資被叫停后其城市建設(shè)和發(fā)展就失去了這一輪的發(fā)展機(jī)會(huì)，只能夠從新的投融資創(chuàng)新中獲得一些發(fā)展的機(jī)會(huì)。三、銀監(jiān)會(huì)“三個(gè)辦法，一個(gè)指引”的影響

最近，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》、《個(gè)人貸款管理暫行辦法》。這兩個(gè)辦法與之前已經(jīng)施行的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》（并稱“三個(gè)辦法一個(gè)指引”,以下統(tǒng)稱貸款新規(guī)），初步構(gòu)建和完善了我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)法規(guī)框架，將作為我國(guó)銀行業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的長(zhǎng)期制度安排。

實(shí)際上這個(gè)貸款新規(guī)是對(duì)借款人的約束、貸款人的規(guī)范。主要新增內(nèi)容是規(guī)范信用及擔(dān)保要求、監(jiān)控借款人使用銀行信貸資金（要求盡量通過(guò)貸款人受托支

付），做到專款專用，項(xiàng)目融資要求約定成為商業(yè)保險(xiǎn)第一順位保險(xiǎn)金請(qǐng)求權(quán)人，或采取其他措施有效控制保險(xiǎn)賠款權(quán)益），降低銀行信貸的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

目前中國(guó)中小企業(yè)86%靠銀行貸款方可生存。而中國(guó)房企基本上86%靠融資上市或拿地或者是前期土地開發(fā)，不管是IPO還是再融資,房企的融資申請(qǐng)中，有開發(fā)商把儲(chǔ)備土地抵押給銀行，向銀行貸款進(jìn)行上市融資，或者是通過(guò)其他方式向銀行貸款；另外部分上市房企是靠股市發(fā)股進(jìn)行股票融資,再滾動(dòng)開發(fā)和運(yùn)作全國(guó)各個(gè)城市的土地項(xiàng)目或在建的項(xiàng)目。

貸款新規(guī)，它與政府和城市運(yùn)營(yíng)平臺(tái)融資叫停是前后呼應(yīng)的。會(huì)對(duì)地方政府城市運(yùn)營(yíng)投資融資以及房地主市場(chǎng)形成一個(gè)長(zhǎng)期的影響。1、政府平臺(tái)融資被叫停是其一；

2、政府土地儲(chǔ)備中心實(shí)施土地整治進(jìn)行土地儲(chǔ)備亦不能獲得銀行信貸資金支持；3、而由土地一級(jí)市場(chǎng)承包商進(jìn)行融資也受到擔(dān)保方式的限制，只有突破擔(dān)保體制后（如重慶模式）方能通過(guò)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制。

4、對(duì)于中國(guó)樓市和上市房企及開發(fā)商,具有一定沖擊力。

5、對(duì)于資金偏離使用用途的需求提出了較高的要求，會(huì)大幅度增加用途轉(zhuǎn)移成本。

四、土地運(yùn)營(yíng)投融資規(guī)劃

按“十一五”規(guī)劃所規(guī)定的主要任務(wù)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)型大概有四個(gè)最主要的途徑：第一就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)到城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)民變成市民。就是從低效部門就業(yè)，轉(zhuǎn)到比較高效的部門就業(yè)，提高效率；第二就是要提高制造業(yè)知識(shí)含量、技術(shù)含量、附加值、盈利線。第三項(xiàng)就是發(fā)展服務(wù)業(yè)，特別是延展性服務(wù)業(yè)；第四就是用信息化改造整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。

上述這些轉(zhuǎn)型途徑和內(nèi)容要求：大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)到城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)民變成市民,可見城市營(yíng)運(yùn)、區(qū)域發(fā)展依然是國(guó)家發(fā)展的主要途徑。地方和

城市總體規(guī)劃要有很強(qiáng)的操作性，需要有地區(qū)特色的地方和城市泛投融資規(guī)劃與之配套。其主要內(nèi)容和要素有：

1、建立清晰的市場(chǎng)邊界，明確政府是區(qū)域開發(fā)的組織者和公共產(chǎn)品的提供者。把可以由市場(chǎng)操作的項(xiàng)目和必須由政府操作的項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分。政府在區(qū)域建設(shè)中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行先期投人。政府投資建設(shè)變電站、污水處理廠、供水廠、市區(qū)路網(wǎng)、衛(wèi)生服務(wù)中心、體育公園、電力管溝等市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為區(qū)域的發(fā)展培育良好的基礎(chǔ)環(huán)境。

2、以土地開發(fā)出讓回收建設(shè)投資。投融資規(guī)劃方案，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)

分?jǐn)偂钡脑瓌t，將市政設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)成本和村莊合并搬遷成本分?jǐn)偟狡浞��?wù)范圍內(nèi)各地塊和各村被占土地中的可出讓用地中，通過(guò)土地出讓回收成本。不僅要實(shí)現(xiàn)資金平衡，還為下一步的土地開發(fā)積累資金。

3、兼顧各方利益．實(shí)現(xiàn)開發(fā)系統(tǒng)優(yōu)化。政府通過(guò)投融資規(guī)劃對(duì)區(qū)域開發(fā)進(jìn)行資金統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)政府、開發(fā)商（或投資者）、村集體、農(nóng)民或居民各相關(guān)利益主體的利益均衡，保證農(nóng)民在失地之后的基本生活。與此同時(shí)，政府還通過(guò)給予搬遷補(bǔ)償和提供搬遷安置房?jī)身?xiàng)舉措，保障村民可以獲得不低于原有產(chǎn)權(quán)居住面積的住房，另外還獲得每人不低于10萬(wàn)元的地上物補(bǔ)償和搬遷補(bǔ)助，使農(nóng)民在享受城市化帶來(lái)的便利同時(shí)，生活成本并沒有提高。

通過(guò)區(qū)域投融資規(guī)劃達(dá)成幾個(gè)目標(biāo)：1、發(fā)揮政府對(duì)區(qū)域建設(shè)的主導(dǎo)作用；2、使一級(jí)開發(fā)成本公開透明，規(guī)范土地市場(chǎng)秩序；3、堅(jiān)持共贏的理念，使四方（政府、開發(fā)商或投資者、村集體、農(nóng)民或居民個(gè)人）主體利益平衡，實(shí)現(xiàn)多方共贏；4、完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，保證城市功能的完整性；5、確保區(qū)域總體規(guī)劃的可操作性；6、保障農(nóng)民的根本利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，確保農(nóng)民利益不受侵害，提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，最終體現(xiàn)政府“為人民服務(wù)”的宗旨，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安和持續(xù)發(fā)展奠定可靠基礎(chǔ)。

在地主政府平臺(tái)融資被叫停后，區(qū)域投融資規(guī)劃更是凸顯其作用。只有一個(gè)科學(xué)合理的投融資規(guī)劃方案才能在區(qū)域建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有作用，促進(jìn)和保障地方及城市營(yíng)運(yùn)按步循序發(fā)展。

五、土地運(yùn)營(yíng)模式

目前，由于城鄉(xiāng)“二元化”的人為因素，我國(guó)大陸的土地分為城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地兩大類，土地所有權(quán)實(shí)際上歸國(guó)家，土地使用者擁有土地使用權(quán)。城鎮(zhèn)土地分為劃撥和出讓兩種性質(zhì)，有住宅、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)、綠化等土地用途；農(nóng)村土地只有集體用地一種性質(zhì)，有農(nóng)業(yè)、宅基地、集體建設(shè)用地等用途。

由于長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積累，隨著中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多年發(fā)展，土地價(jià)值得到了非常大的提升,就有了現(xiàn)在的區(qū)域土地運(yùn)營(yíng)。

土地運(yùn)營(yíng)的原理：通過(guò)新的規(guī)劃和設(shè)計(jì)對(duì)原有土地的節(jié)約利用和調(diào)整利用，達(dá)到使土地更高效利用、土地快速升值，帶動(dòng)運(yùn)營(yíng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人居、文化等方面的和諧發(fā)展。其中涉及土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、區(qū)域發(fā)展、投融資安排、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等多個(gè)方面的主題和操作安排。

土地運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)又分為一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)是對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓�配套設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓而形成的市場(chǎng)。二級(jí)市場(chǎng)是為土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場(chǎng)后，在市場(chǎng)上的流轉(zhuǎn)交易活動(dòng)，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等。

土地運(yùn)營(yíng)有以下幾種基本類型：1、土地儲(chǔ)備招、拍、掛出讓、2、土地協(xié)議出讓（主體股權(quán)出讓）、3、轉(zhuǎn)包、4、出租、5、互換、6、置換、

7、轉(zhuǎn)讓、8、股份化、

9、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托、

10、抵押、

11、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

六、關(guān)于目前土地運(yùn)營(yíng)泛投融資方式選擇

在探討了土地運(yùn)營(yíng)投融資規(guī)劃的必要性和主要內(nèi)容、介紹了土地運(yùn)營(yíng)模式之后，結(jié)合目前政府平臺(tái)融資被叫停的事實(shí)，回到正題：對(duì)目前條件下地方和區(qū)域建設(shè)中土地運(yùn)營(yíng)投融資進(jìn)行可以選擇的方式和基本的要求進(jìn)行研究。

現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展已經(jīng)從土地經(jīng)營(yíng)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集式發(fā)展轉(zhuǎn)變，以充分利用城市及區(qū)域的物質(zhì)資源“山、水、田、林、地”本底�，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對(duì)于土地運(yùn)營(yíng)有著不可替代的重要地位，充分發(fā)揮其基礎(chǔ)配置作用，促進(jìn)和配合區(qū)域土地運(yùn)營(yíng)的發(fā)展，提升區(qū)域發(fā)展水平

因?yàn)楠M義范疇的投融資已經(jīng)不能滿足眼前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地運(yùn)營(yíng)要求，土地運(yùn)營(yíng)已經(jīng)發(fā)展成資本、貨幣、土地實(shí)物及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的混合共生運(yùn)作關(guān)系，所以本文從泛投融資的范疇內(nèi)來(lái)進(jìn)行探討。

（一）投融資模式

融資模式是資金由盈余部門向赤字部門轉(zhuǎn)移的形式、手段、途徑、渠道。與融資并生的是投資模式，投融資已經(jīng)化為一體，已經(jīng)完全打破了所有制的限制，資金來(lái)源于政府、民間以及國(guó)外。下面按資金來(lái)源方式分類討論投融資模式：

1、政府直接投資

政府利用財(cái)政贏余、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，直接投資。往往是根據(jù)規(guī)劃在起關(guān)鍵作用的起步區(qū)、基礎(chǔ)投資以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方面投入發(fā)揮引導(dǎo)和促進(jìn)作用的投資。總之，土地運(yùn)營(yíng)

中政府直接投資是要用在“刀刃”上的。

2、政府融資

這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)林牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金。具體途徑有：

I.獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府發(fā)行或者批準(zhǔn)地方政府發(fā)行的國(guó)內(nèi)外政府債券；

II.向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款；

III.獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府向外國(guó)政府的貸款；

IV.外國(guó)政府援助贈(zèng)款。

V．特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資

地方政府融資是要以國(guó)家信用為保證的，所以其資金使用還是要用在發(fā)揮基本配置和起引導(dǎo)作用的地方（農(nóng)林牧業(yè)及特別項(xiàng)目需要專款專用）

3、PPP轉(zhuǎn)嫁融資

PPP（Public-PrivatePartnerships），即“公私合伙制”，泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。新近的發(fā)展，私人部門已不限于民營(yíng)，也包括通過(guò)PPP合伙的主體在內(nèi)。

政府先行做好區(qū)域發(fā)展及土地規(guī)劃，區(qū)域發(fā)展投融資規(guī)劃，以及相關(guān)配套政策。通過(guò)PPP的合伙合作，市場(chǎng)化運(yùn)作，投入需要政府投入的資金，或者一分錢不出，大部分或者全部由政府的合伙合作者投入資金。作為微觀經(jīng)營(yíng)者，合伙方承擔(dān)主要或全部的融資任務(wù)，政府成功實(shí)現(xiàn)融資任務(wù)的轉(zhuǎn)嫁（即PPP轉(zhuǎn)嫁融資）。它實(shí)際上是發(fā)展任務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。PPP需要政府經(jīng)過(guò)精心的計(jì)劃安排，保證政府的合伙人有較高的收益，足夠吸引合作者與政府合伙。

主要方式有：

I．股份產(chǎn)權(quán)合作

II．項(xiàng)目合作

III．新城市整體經(jīng)營(yíng)（見后面泛投融資方式之“新城市整體經(jīng)營(yíng)”）IV．PFI（見后面泛投融資方式之“PFI”）

V．資產(chǎn)證券化（ABS）債權(quán)融資（限于國(guó)內(nèi)法律目前尚無(wú)成功案例）4、融資租賃

一段時(shí)間來(lái)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了銷售難和融資難并存的狀況（實(shí)質(zhì)為滯脹），在區(qū)域土地運(yùn)營(yíng)這塊整個(gè)局面也是這樣。盡管形成原因更多的是政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共生結(jié)果而不完全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，但是其經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的形式是一樣，所以解決辦法同樣可以是用到融資租賃，這是一種非常有效的邊緣經(jīng)濟(jì)。

房地產(chǎn)融資租賃主體（公司）作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)載體，可以通過(guò)吸收股東投資，或在貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)采取借貸、拆借、發(fā)債、ABS等融資手段，吸收社會(huì)投資。主要可以采取三種方式完成融資租賃業(yè)務(wù)：（1）政府出地，租賃人投資興建住宅、商業(yè)、公益事業(yè)設(shè)施等，再行出租；（2）租賃人直接購(gòu)買土地興建出租；（3）租賃人出租土地使用權(quán)，承租者籌資、集資興建使用，按期向租賃人支付租金。

融資租賃對(duì)于政府公共保障性住房、廉租房、公益設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等解決都會(huì)有很好的作用，同時(shí)對(duì)穩(wěn)定當(dāng)前房市也有較好的效果。所有權(quán)、使用權(quán)及留購(gòu)、續(xù)租或退租選擇權(quán)可以靈活設(shè)計(jì)，雙方公平選擇。（國(guó)土資源部3月10日發(fā)文要求各地確保保障性住房用地供應(yīng)，保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%。）

5、信托方式設(shè)立的私募股權(quán)投資（PE）

私募股權(quán)投資（PE,PrivateEquity）是指通過(guò)私募形式對(duì)私有企業(yè)，即非上市企業(yè)進(jìn)行的權(quán)益性投資，在交易實(shí)施過(guò)程中附帶考慮了將來(lái)的退出機(jī)制，即通過(guò)上市、并購(gòu)或管理層回購(gòu)等方式，出售持股獲利。PE有很強(qiáng)的私密性，對(duì)于投資者是保密的，而以信托方式設(shè)立的話，又將投資者的操作者集合管理公開化，在法律公開保障和穩(wěn)私保護(hù)兩方面兼顧。在區(qū)域化的土地運(yùn)營(yíng)中，因?yàn)橘Y金的缺泛，地方政府的城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，必然會(huì)讓更多的利與投資者，在PE的投資中利潤(rùn)空間可能會(huì)成百倍的增加，信托方式PE會(huì)有更大的內(nèi)部收益率。

（二）泛投融資方式

地方政府通過(guò)不同的投融資模式選擇，采取靈活多樣化的投融資方式，或者綜合性組合應(yīng)用，達(dá)成全面的土地運(yùn)營(yíng)投融資效果。泛投融資方式有政府投資方面的、土地收益方面的、合作方面的及其它方面的，具體列舉如下：

1、政府投資類

（1）財(cái)政直接投資

地方政府運(yùn)用其財(cái)政盈余與預(yù)算安排、中央政府轉(zhuǎn)移支付及地方政府融資，根據(jù)規(guī)劃在起關(guān)鍵作用的起步區(qū)、基礎(chǔ)投資以及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方面直接安排資金投入發(fā)揮引導(dǎo)和促進(jìn)作用的投資

（2）政府基金

運(yùn)用農(nóng)林牧、地方扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國(guó)家和地方專項(xiàng)基金，�？顚Ｓ茫�在可能許可的條件下投入其專門項(xiàng)目，配合或者用于其支撐的土地運(yùn)營(yíng)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)與土地的和諧共生發(fā)展。

（3）捐贈(zèng)

對(duì)于各種捐贈(zèng)，其往往是有指定用途于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、扶貧、災(zāi)害等方面。充分利用捐贈(zèng)資金興辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老事業(yè)，在土地運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮作用。

2、土地類

（1）土地招、拍、掛出讓

土地的招、拍、掛出讓是近年常規(guī)的土地運(yùn)營(yíng)方式，也占了地方政府很大的一部分財(cái)政收入（目前面臨改革調(diào)整）。

（2）土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓公司股權(quán)）

政府下屬公司和企業(yè)的土地，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，簽訂協(xié)議實(shí)現(xiàn)土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓，以支持和方便產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的土地運(yùn)營(yíng)。

（3）盤活存量土地，帶動(dòng)增量

I、統(tǒng)一規(guī)劃，改造舊城，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)搬遷；

II、城鎮(zhèn)土地“拆院并院”、農(nóng)村土地“拆戶并院”，節(jié)約土地流轉(zhuǎn)；III、政府對(duì)閑置土地征收后出讓、置換或者開發(fā)。（4）集資建房

政府鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過(guò)正常渠道獲取土地集資建房。

（5）合伙建房

對(duì)城鎮(zhèn)居民房單獨(dú)占地、農(nóng)村宅基地鼓勵(lì)合伙建房，分享產(chǎn)權(quán)。

（6）項(xiàng)目代建，土地補(bǔ)償

投資人代替政府進(jìn)行新項(xiàng)目建設(shè)，政府以土地作補(bǔ)償。

（7）無(wú)償劃撥土地使用權(quán)（不得轉(zhuǎn)讓）

為了引進(jìn)重要公共公益設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，包括：大型商業(yè)、品牌及重要學(xué)校、養(yǎng)老及品牌醫(yī)療等重要民生和明顯市場(chǎng)效應(yīng)項(xiàng)目，政府通過(guò)征收安置功能，向引進(jìn)方無(wú)償劃撥土地使用權(quán)，對(duì)方投入資金建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，但要求投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)方不得將此土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

3、合作方面

（1）土地股份制

政府通過(guò)土地使用權(quán)（無(wú)形資產(chǎn)）的股份化，規(guī)劃項(xiàng)目以地引資、招商投入資金建設(shè)經(jīng)營(yíng)。城鎮(zhèn)土地相對(duì)容易理解，農(nóng)村土地股份制則是鼓勵(lì)農(nóng)民組建以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)民專業(yè)合作社，引導(dǎo)投資主體與流出農(nóng)戶形成利益共同體。

（2）一級(jí)市場(chǎng)土地整治（合作分利）

依托產(chǎn)業(yè)、公益項(xiàng)目，結(jié)合房地產(chǎn)開發(fā)，積極吸納民間資金進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，與企業(yè)合作，共同實(shí)施土地整理，按照一定比例與企業(yè)分享土地拍賣收益。

（3）功能區(qū)分配

按產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃分功能區(qū)，政府、基金和投資者三方合作，按產(chǎn)業(yè)功能區(qū)要求進(jìn)行土地運(yùn)營(yíng)，并發(fā)展產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。

（4）新城市整體經(jīng)營(yíng)

新城整體以BOT形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)50年，期間，投資者享有城市新區(qū)公用事業(yè)的特許專有經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括公用設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、車輛新增部分經(jīng)營(yíng)權(quán)和水上項(xiàng)目以及其他公用設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，50年后，企業(yè)將城市無(wú)償還給政府。

（5）PFI

PFI項(xiàng)目由政府根據(jù)實(shí)際需要發(fā)起籌建，私營(yíng)企業(yè)和私有機(jī)構(gòu)組建的項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、開發(fā)和建造

4、其它方面

（1）融資租賃

（前面已介紹）

（2）信托方式PE

（前面已介紹）

（3）新農(nóng)村上市公司

“十一五”規(guī)劃大力提倡建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村就是提高農(nóng)民的收入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、規(guī)模化協(xié)調(diào)發(fā)展。以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的上市公司是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)。

在“城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需要更上一級(jí)臺(tái)階。通過(guò)農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地股份化，發(fā)展新型的規(guī)模化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農(nóng)民和居民既可以是股東、也可以是農(nóng)業(yè)工人，或者二者均是。通過(guò)公司化的運(yùn)作，上市融資支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高土地運(yùn)營(yíng)水平。

（三）相關(guān)配套要求

1.抓住區(qū)域地理、文化資源特質(zhì)，通過(guò)功能區(qū)規(guī)劃形成高吸引力；

2.做好投融資規(guī)劃，對(duì)不同功能區(qū)、不同開發(fā)時(shí)序、不同的開發(fā)策略實(shí)行不同的投融資模式；

3.綜合運(yùn)用差別化的土地、財(cái)稅政策；

4.按誰(shuí)受益誰(shuí)分?jǐn)偅ㄊ姓�設(shè)施、公共設(shè)施、村鎮(zhèn)拆遷）處理土地運(yùn)營(yíng)中的責(zé)任問(wèn)題；5.規(guī)范地方投資環(huán)境，做到公開透明；6.政府工作效率要高，特別是要講信用；

7.城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施不必都實(shí)行國(guó)有，打破所有制壁壘；

8.充分發(fā)揮政府投融資平臺(tái)作用，但政府不要指望銀行，而要轉(zhuǎn)變思路，只為所用；解放思想，發(fā)展多元的土地投融資格局，不拘于形式；

9.設(shè)計(jì)好回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)投資者有較高的回報(bào)及補(bǔ)償；

10.因?yàn)檎�府把太多�?jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任擔(dān)在自己身上，所以政府沒有使用好支配資源的權(quán)利，特別是對(duì)土地資源的使用。政府一定要摒棄土地經(jīng)營(yíng)為“第二財(cái)政”的思想，以土地運(yùn)營(yíng)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)化發(fā)展服務(wù)。

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