融資平臺(tái)

摘要：地方政府由于財(cái)力和事權(quán)不相匹配，只有構(gòu)建融資平臺(tái)籌集建設(shè)資金，而政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制和商業(yè)銀行經(jīng)營體制等因素決定了融資平臺(tái)過度負(fù)債的必然性。地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模出現(xiàn)了快速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成了顯著的潛在壓力。融資平臺(tái)貸款有二個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)：一是政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)具有無限上項(xiàng)目和投資的沖動(dòng)，地方政府還款意愿非常差；二是以房地產(chǎn)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)，土地收入作為還款來源的不確定性。要積極防范地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理和規(guī)范，控制過度負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：銀行貸款；融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)控制一、我國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r

地方政府投融資平臺(tái)是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等企業(yè)（事業(yè)）法人機(jī)構(gòu)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源。在201*年經(jīng)濟(jì)刺激政策下，地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模出現(xiàn)了快速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成了顯著的潛在壓力。

（一）我國地方政府融資平臺(tái)存在的必然性

我國地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供應(yīng)的職責(zé)。發(fā)達(dá)國家大多通過地方政府公開發(fā)行債券來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資，而我國預(yù)算法還不容許地方政府直接發(fā)債，目前采取的是財(cái)政部代發(fā)地方債券的變通形式。由于財(cái)政部代發(fā)債券是基于國家信用，國家信用不可能包攬地方建設(shè)投資，地方建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)基于地方政府信用的地方政府直接發(fā)債，因而導(dǎo)致了地方建設(shè)投資留下巨大的缺口。地方融資平臺(tái)問題還在于地方的財(cái)力和事權(quán)不相匹配，財(cái)政分稅制改革之后，財(cái)政收入逐漸向中央集中，地方財(cái)政收入在總收入中的比重逐漸下降，而事權(quán)即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出責(zé)任卻逐漸下放，導(dǎo)致地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的缺口。地方政府通過構(gòu)建融資平臺(tái)公司，一方面，由于這些平臺(tái)公司具有的特殊政府背景，使其比較容易獲得銀行貸款和發(fā)行城投債；另一方面，融資用于基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用服務(wù)和環(huán)境等方面，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。但地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，如項(xiàng)目本身無還款能力或抵押土地價(jià)值下降，就可能會(huì)帶來潛在的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。（二）我國地方政府融資平臺(tái)的銀行貸款現(xiàn)狀

根據(jù)全國對(duì)地方融資平臺(tái)貸款清查結(jié)果，截至201*年6月末，地方融資平臺(tái)貸款余額為7.66萬億元，其中發(fā)現(xiàn)有問題的地方融資平臺(tái)貸款2萬余筆，涉及貸款金額約2萬億元。第一類能夠依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流償還本息的融資平臺(tái)貸款規(guī)模占全部貸款余額的24%；第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，大約有4萬億元，占比約50%；第三類貸款項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，例如貸款挪用和貸款做資本金，占比約26%①。201*年末，四大銀行政府融資平臺(tái)貸款余額為2.46萬億元，比年初增長了一倍多；平臺(tái)客戶貸款占全部貸款比重為14.99％，比年初增加5.09個(gè)百分點(diǎn)。其中，工商銀行比重為14.01％，增加3.62個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)業(yè)銀行比重為27.30％，增加11.56個(gè)百分點(diǎn)；中國銀行比重為12.23％，增加6.32個(gè)百分點(diǎn)；建設(shè)銀行比重為13.89，增加3.58個(gè)百分點(diǎn)①。

（三）我國地方政府融資平臺(tái)的貸款結(jié)構(gòu)

大量借助平臺(tái)融資的基建項(xiàng)目，多為中長期貸款，公益性強(qiáng)、預(yù)期收益低、回收期長，平臺(tái)貸款主體以事業(yè)法人為主，有較多的貸款為非市場(chǎng)化運(yùn)作，難以保證到期償債能力，對(duì)銀行資產(chǎn)流動(dòng)性管理提出更高要求。以建設(shè)銀行江西省分行為例：截至201*年8月末，政府融資平臺(tái)客戶占全部公司類貸款比重約為18.04%，不良貸款率為0.72%。政府融資平臺(tái)貸款按平臺(tái)業(yè)務(wù)種類劃分：土地儲(chǔ)備類占比7.76％，交通運(yùn)輸類占比55.72％，開發(fā)區(qū)園區(qū)類占比15.35％，城市投資建設(shè)類占比13.71％，國有資產(chǎn)管理公司類占比7.24％；按平臺(tái)性質(zhì)類型劃分：公益性貸款占比31.21％，準(zhǔn)公益性貸款占比3.15％，非公益性貸款占比65.64％；按貸款合同期限劃分：1年以內(nèi)占比20.54％，1~5年占比13.83%，5~10年占比29.02％，10~20年占比34.55％，20年以上占比2.06％；按借款主體劃分，事業(yè)法人貸款占73.38％，企業(yè)法人貸款占26.62％②。二、我國地方政府融資平臺(tái)存在的問題

地方政府投融資平臺(tái)通過大規(guī)模融資，為擴(kuò)大內(nèi)需推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用，但也存在過度負(fù)債和運(yùn)作不規(guī)范的問題，對(duì)融資平臺(tái)蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)予以防范。（一）我國地方政府融資平臺(tái)的過度負(fù)債

地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率很高，截至201*年6月末，全國各省共設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)4907家。銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)8.8萬億元，貸款余額超過5.56萬億元，與中央政府國債余額相當(dāng)③。地方政府執(zhí)政理念、評(píng)價(jià)機(jī)制和商業(yè)銀行經(jīng)營體制等因素決定了政府融資平臺(tái)過度負(fù)債的必然性。

一是過度負(fù)債符合爭奪資源份額最大化。長期以來GDP是地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期政績的硬指標(biāo)，而GDP高增長需要資源的支撐，獲得社會(huì)總資源份額較多者將獲得較快增長，資金是社會(huì)總資源的價(jià)值代表，因而誰獲得資金最多者就是獲得資源最多。由于資源的有限性必然導(dǎo)致對(duì)資源份額爭奪的白熱化，地方政府之間經(jīng)濟(jì)增長的競(jìng)爭實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化為爭奪資源份額，尋求地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)資金有無限的需求，地方政府融資平臺(tái)具有過度負(fù)債的沖動(dòng)。二是地方政府融資平臺(tái)本能追求擴(kuò)大貸款規(guī)模。由于地方政府要提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，我國城市化加快對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求融資平臺(tái)向外部融資。在當(dāng)前流動(dòng)性充足下的資金負(fù)利率，而且平臺(tái)貸款期限大多在5年以上甚至更長，可以說這樣的貸款是不付成本也不用償還，至少對(duì)于該屆地方政府領(lǐng)導(dǎo)而言不用償還，鼓勵(lì)了地方政府融資平臺(tái)的過度負(fù)債。三是銀行出于自身經(jīng)營與發(fā)展的壓力向政府融資平臺(tái)貸款。由于直接舉債受限制以及債券市場(chǎng)的滯后，銀行貸款是地方政府融資平臺(tái)的主要籌資渠道。一方面，銀行自我約束和獨(dú)立性還不夠，地方控股銀行完全受地方政府控制，中小銀行沒有地方政府支持難以生存，國有銀行也欲分享當(dāng)?shù)赝顿Y項(xiàng)目和財(cái)政存款，因而銀行經(jīng)營決策受到地方政府較強(qiáng)的影響，難以抗拒地方政府融資平臺(tái)的貸款需求；另一方面，政府融資平臺(tái)對(duì)于面臨流動(dòng)性過剩的銀行具有一定的吸引力，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的收益長期穩(wěn)定，只要政府的現(xiàn)金流不出現(xiàn)問題，政府背景貸款相對(duì)一般企業(yè)來說還是有一定的收益性和安全性，從短期看能夠增加銀行的經(jīng)營收益，從長期看貸款安全性的責(zé)任有政府擔(dān)當(dāng)。（二）我國地方政府融資平臺(tái)管理不規(guī)范

地方政府融資平臺(tái)是一種市場(chǎng)化與政策性相結(jié)合的運(yùn)作模式，平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，舉債速度有不斷加快之勢(shì)，部分地方政府上項(xiàng)目存在跟風(fēng)行為，存在出資不實(shí)、權(quán)責(zé)不清、信息不透明、監(jiān)管及治理缺位等不規(guī)范問題。一是資本金普遍不足。政府融資平臺(tái)公司普遍存在資本金不到位或“抽逃”資本金的現(xiàn)象，有的將不能變現(xiàn)的學(xué)校、醫(yī)院等資產(chǎn)作為資本金注入投融資平臺(tái)公司。二是借款人與使用人分離。地方政府融資平臺(tái)公司有的僅是一個(gè)專業(yè)融資的殼公司，利用政府信用向多家銀行貸款，并且用打包貸款向多個(gè)項(xiàng)目投資，表現(xiàn)為借款人與用款人分離的權(quán)責(zé)不清。由于平臺(tái)公司以政府為背景，以土地、財(cái)政為抵押擔(dān)保，在經(jīng)濟(jì)刺激政策下大量融資，并且讓大量受到政策限制、不符合授信條件、甚至“二高一低”項(xiàng)目獲得貸款。三是平臺(tái)信息公司不透明。地方政府投融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)狀況不透明，向平臺(tái)公司提供擔(dān)保的各級(jí)財(cái)政情況差異也較大，一個(gè)城市可能擁有多家投融資平臺(tái)公司，它們相互間的控股關(guān)系以及對(duì)財(cái)政真實(shí)的依賴程度都很難判斷，信息不對(duì)稱現(xiàn)象十分突出，銀行難以對(duì)平臺(tái)公司償債能力作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，也難以運(yùn)用傳統(tǒng)的手段監(jiān)控信貸資金的真正流向[1]。

（三）我國地方政府融資平臺(tái)貸款的償還風(fēng)險(xiǎn)

雖然地方政府融資平臺(tái)還保持比較低的不良貸款率，但是由于項(xiàng)目周期長、投資規(guī)模較大，且先期投資方案沒有進(jìn)行充分論證，銀行難以真實(shí)把握償債能力，風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性。一是平臺(tái)貸款超過政府財(cái)力承受能力。按照國家發(fā)改委投資研究所相關(guān)課題組對(duì)天津市政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行測(cè)算和評(píng)估，201*年天津市政府負(fù)債率為39.2%，債務(wù)率為310%，償債率為31%①，均大大超過國際和國內(nèi)設(shè)定的警戒線②。如果按預(yù)計(jì)未來3年每年可用于建設(shè)的財(cái)政性資金為660億元左右(含土地收益)計(jì)算，天津市政府債務(wù)率和償債率分別為475%和47.5%，超過警戒線更多一些。201*年天津市將迎來建設(shè)性投資債務(wù)償還高峰，此時(shí)的資金缺口將達(dá)到850億元③。

二是土地收入作為政府融資平臺(tái)項(xiàng)目還款來源不堪重負(fù)。對(duì)于政府項(xiàng)目很多以土地出讓收益作為資金來源，但政府賣地收入并不穩(wěn)定，隨著城市可賣土地的逐步減少，賣地收入高峰過后會(huì)急劇下降。以國家開發(fā)銀行向天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款500億元的土地抵押還款估算，201*年，天津市規(guī)劃外環(huán)以內(nèi)及天津港地區(qū)土地出讓面積共計(jì)704公頃，總價(jià)款209億元，201*年出讓面積共計(jì)1227公頃，總價(jià)款363億元，去掉土地收購整理成本等費(fèi)用，政府凈收益97.6億元，與項(xiàng)目貸款存在較大差額④。三是土地高收入有資產(chǎn)泡沫的成分。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，201*年，全國土地出讓收入為14239.7億元，比上年大幅增長43.2%，土地出讓收入占地方財(cái)政收入比36.79%⑤。由于土地價(jià)值的上升階段有可能會(huì)出現(xiàn)高估，而且我國房地產(chǎn)已有泡沫跡象，中央出臺(tái)了新“國八條”調(diào)控房價(jià)，而當(dāng)未來土地的價(jià)值下降的話，土地收入占財(cái)政收入高比重和高速增長都將難以為繼，土地出讓收入不會(huì)是地方政府永久的提款機(jī)。

（四）我國地方政府融資平臺(tái)貸款的政策風(fēng)險(xiǎn)中央開始對(duì)地方政府融資平臺(tái)集中清理，很多地方政府已開始著手整合和升級(jí)各類融資平臺(tái)，潛在貸款風(fēng)險(xiǎn)可能加快暴露。雖然地方政府表示債務(wù)整體上基本可控，但在融資平臺(tái)公司清理整合的操作過程中，銀行要防范政策層面上平臺(tái)公司的貸款風(fēng)險(xiǎn)。一是地方政府對(duì)平臺(tái)公司整合的風(fēng)險(xiǎn)。比如以省市級(jí)實(shí)力較強(qiáng)的融資平臺(tái)整合區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)，區(qū)縣級(jí)政府融資平臺(tái)較多、較小，運(yùn)作大多不規(guī)范、不透明，其中實(shí)力較弱的平臺(tái)公司將可能取消，要防范債權(quán)懸空或者擔(dān)保懸空的情況[2]。二是平臺(tái)貸款不被劃分為政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。政府融資平臺(tái)經(jīng)過清理后的負(fù)債將劃分為政府負(fù)債和公司負(fù)債，當(dāng)平臺(tái)負(fù)債被劃分為與政府無關(guān)的公司負(fù)債，其風(fēng)險(xiǎn)將顯著增加。比如學(xué)校與醫(yī)院等具有公益性質(zhì)，但自身又有收人來源的單位，有可能不被納人政府財(cái)政負(fù)債體系。三是傳統(tǒng)“城投公司”轉(zhuǎn)制的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)城投公司將面臨取消、轉(zhuǎn)制以及合并，在這些城投類公司的轉(zhuǎn)制過程中將產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系的變更，從而可能使得銀行相應(yīng)債權(quán)受到損害。四是平臺(tái)貸款存在合規(guī)性問題的風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)貸款如果不符合財(cái)政部和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)有關(guān)規(guī)定，則有可能喪失財(cái)政資金的保護(hù)；由于資本金不到位、抵押擔(dān)保不實(shí)、資金挪用等這些操作過程中的不合規(guī)可能導(dǎo)致貸款風(fēng)險(xiǎn)；按照財(cái)政部增量與存量貸款分類管理的意見，部分存量貸款到期后銀行將可能由于政策的限制而無法發(fā)放新的貸款，從而造成貸款人違約。

三、對(duì)我國地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議

地方政府具有很強(qiáng)的投資沖動(dòng)，尤其在寬松貨幣政策背景下，推出了過大的投資計(jì)劃，而可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求。要對(duì)地方政府融資平臺(tái)及時(shí)清理和規(guī)范，控制地方政府融資平臺(tái)過度負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。（一）及時(shí)清理地方政府融資平臺(tái)

由于政府財(cái)力、信用環(huán)境、公司體制和管理存在較大的差異，地方政府融資平臺(tái)蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)差異，要對(duì)政府融資平臺(tái)的清理和規(guī)范建立一套地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范制度、風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督約束機(jī)制，使地方政府的融資能力、融資行為與資金使用處于透明狀態(tài)，接受監(jiān)督約束。一是銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款清理。要摸清貸款投向、還款來源、擔(dān)保措施、地方政府財(cái)力等方面情況，對(duì)以依賴財(cái)政資金還款、抵押擔(dān)保不實(shí)、所建設(shè)項(xiàng)目違規(guī)以及區(qū)縣級(jí)政府融資平臺(tái)客戶等風(fēng)險(xiǎn)較大的貸款要作為重點(diǎn)進(jìn)行管理并加大退出力度。對(duì)于打包發(fā)放給地方政府融資平臺(tái)的未指定用途的貸款包，要解包和對(duì)項(xiàng)目重新評(píng)估，對(duì)貸款用于多個(gè)項(xiàng)目的“平臺(tái)公司貸款包”跟蹤整改，保證貸款項(xiàng)目在報(bào)批手續(xù)、環(huán)評(píng)結(jié)果，用地審批、項(xiàng)目資本金方面合法合規(guī)。二是地方政府積極對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行整合。要對(duì)平臺(tái)公司的資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量和內(nèi)部管理等進(jìn)行核查，對(duì)不合格的平臺(tái)公司堅(jiān)決撤并，同時(shí)將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目整合進(jìn)入新的平臺(tái)公司。通過將分散于各個(gè)部門、各個(gè)領(lǐng)域的融資平臺(tái)分類整合，既淘汰一批高風(fēng)險(xiǎn)的劣質(zhì)平臺(tái)公司，又打造成幾個(gè)具有規(guī)模效應(yīng)的平臺(tái)，保障資產(chǎn)質(zhì)量良好、現(xiàn)金流及利潤來源穩(wěn)定、財(cái)務(wù)形象和未來預(yù)期良好的平臺(tái)公司，具備募集資金和正常運(yùn)營的能力。三是對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)實(shí)行不同類型分類管理和規(guī)范。對(duì)資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量較好、有還款能力的地方融資平臺(tái)，按市場(chǎng)化機(jī)制完善公司治理結(jié)構(gòu)，可以鼓勵(lì)民間資本參股，降低地方政府債務(wù)水平；對(duì)于那些承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)的投融資平臺(tái)，其項(xiàng)目收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任的，要在符合地方政府合理債務(wù)水平內(nèi)，允許其在政府信用支持下進(jìn)行融資。（二）加快規(guī)范地方政府融資平臺(tái)

由于地方政府融資平臺(tái)不規(guī)范，不僅資金使用缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致效率不高，而且債務(wù)規(guī)模沒有約束可能導(dǎo)致失控。要規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，確保政府投資量力而行，根據(jù)各個(gè)地方自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及財(cái)政收入的狀況來合理確定自己的融資規(guī)模，不盲目地追求融資和擴(kuò)大投資。即政府融資平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：即資金主要來源要由銀行貸款向社會(huì)舉債的轉(zhuǎn)變；經(jīng)營管理機(jī)制以由隱形負(fù)債向顯性負(fù)債的轉(zhuǎn)變；擔(dān)保體制要由指令向信用評(píng)級(jí)的轉(zhuǎn)變。一是適時(shí)修改和完善相關(guān)法律。既然地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供應(yīng)的職責(zé)，就要從立法上保障地方政府拓展融資渠道，適時(shí)修改法律允許地方政府發(fā)行債券，以財(cái)政撥款為有限擔(dān)保對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，制定《地方政府債券法》規(guī)范發(fā)債行為，完善《預(yù)算法》等將地方政府債券融資、土地融資等納入地方財(cái)政預(yù)算管理。二是完善融資平臺(tái)的公司治理和風(fēng)險(xiǎn)管理。平臺(tái)企業(yè)應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)的投融資管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，形成專業(yè)的投融資人員儲(chǔ)備，構(gòu)建有效的投資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，減少盲目投資可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范融資平臺(tái)公司投資行為。平臺(tái)要定位于政策性的市場(chǎng)投融資主體，平臺(tái)公司將主要投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，并利用種子資金效應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，要基于這種定位和職能對(duì)各類項(xiàng)目分類管理，理順投資及回收關(guān)系，以便建立起順暢運(yùn)行的經(jīng)營模式。例如對(duì)于非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，在爭取中央資金、發(fā)行市政債券、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)分紅等途徑外，更多利用政府配套的特許經(jīng)營權(quán)或土地資源的整體開發(fā)經(jīng)營，彌補(bǔ)投資成本和資金缺口；對(duì)于政府投資的重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，平臺(tái)企業(yè)應(yīng)在投入資金后持續(xù)監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)，在產(chǎn)生效益時(shí)利用逐年分紅、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)證券化等方式回收資金；對(duì)于政府投資的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)項(xiàng)目，要在項(xiàng)目見成效后盡快轉(zhuǎn)型為社會(huì)資本舉辦的經(jīng)營主體，把政府注入的資本金置換為民間資本或法人資本，或者更多促進(jìn)其上市，以便政府資金從資本市場(chǎng)獲利而順利退出。四是規(guī)范地方政府的土地融資。將土地出讓收入全額繳入國庫，將由地方政府分成的土地出讓金的收支納入地方財(cái)政預(yù)算，形成統(tǒng)一完整的地方財(cái)政預(yù)算體系，消除地方政府使用土地出讓金的隨意性。（三）嚴(yán)控政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

銀行要加大對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)把控，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理的制度、底線和標(biāo)準(zhǔn)，提高項(xiàng)目評(píng)估能力和風(fēng)險(xiǎn)控制水平，對(duì)發(fā)放貸款更多地根據(jù)項(xiàng)目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔(dān)保或土地抵押，信貸資金主要滿足經(jīng)營狀況良好、法人治理結(jié)構(gòu)健全、誠信度高、無不良信用記錄的客戶，減少向區(qū)縣級(jí)政府及以下設(shè)立的融資平臺(tái)客戶發(fā)放貸款[3]。一是強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)貸款客戶的管理。在客戶準(zhǔn)入和退出方面實(shí)行嚴(yán)格的名單制分類管理，綜合考察地方財(cái)政實(shí)力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級(jí)、項(xiàng)目情況等因素，設(shè)定差別化的信貸政策和準(zhǔn)入退出要求。對(duì)地方政府級(jí)別、債務(wù)率、一般預(yù)算收入、財(cái)政資金自給率、財(cái)政償債率等指標(biāo)明確底線，不符合標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)貸款不予準(zhǔn)入；對(duì)存量平臺(tái)客戶逐一劃分為“正常發(fā)展類”、“有限支持類”、“限制發(fā)展類”和“壓縮退出類”，對(duì)列入退出名單的逐戶制定退出計(jì)劃。二是保障平臺(tái)貸款還款來源。嚴(yán)格項(xiàng)目資本金要求，規(guī)范貸款抵押擔(dān)保，嚴(yán)控發(fā)放打包貸款。重點(diǎn)關(guān)注第一還款來源，嚴(yán)控對(duì)自身無經(jīng)營收入、完全依靠財(cái)政資金還款的融資平臺(tái)貸款。三是及早化解融資平臺(tái)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)。密切關(guān)注平臺(tái)客戶的經(jīng)營動(dòng)態(tài)和同業(yè)信貸政策變化，切實(shí)防范客戶資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)以及導(dǎo)致貸款成為不良資產(chǎn)的重大隱患，對(duì)符合重組條件的不良貸款客戶，靈活運(yùn)用減免表外欠息、借新還舊、變更借款人、調(diào)整貸款期限、變更擔(dān)保方式等針對(duì)性的重組手段盡快清收盤活。（四）拓寬地方政府融資渠道

我國不允許地方政府舉債，導(dǎo)致地方政府被迫采取非正規(guī)融資和“隱性負(fù)債”，反而形成了大量的潛在隱患。如果不能夠?yàn)檎�常融資需求建立一套嚴(yán)格的制度規(guī)范來有效約束地方政府的融資行為、控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就不能及時(shí)防范和化解隱性負(fù)債，可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，最終不得不向銀行機(jī)構(gòu)和中央政府轉(zhuǎn)嫁[4]。因此，要給予地方政府正規(guī)的融資通道開正門，解決地方政府在發(fā)展與融資瓶頸之間存在的矛盾，在利用土地融資和銀行貸款為主以外，要發(fā)揮直接融資的成本低、期限長等優(yōu)勢(shì)。一是選擇發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券，發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行融資；二是要規(guī)范地方政府發(fā)行債券的行為，健全政府債券發(fā)行制度，完善各級(jí)政府債務(wù)償還的責(zé)任制度和保障機(jī)制，不斷擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行量，達(dá)到市政債券逐步替代銀行貸款；三是隨著平臺(tái)公司經(jīng)營管理的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，適當(dāng)時(shí)機(jī)可以選擇平臺(tái)公司股權(quán)上市融資。四是創(chuàng)新融資方式和渠道，融資創(chuàng)新不僅在為新增資產(chǎn)進(jìn)行融資方面，更多地應(yīng)該整合和盤活存量資產(chǎn)，利用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化進(jìn)行存量資產(chǎn)的融資創(chuàng)新。參考文獻(xiàn)：

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如何正確界定地方融資平臺(tái)公司

江蘇省國信集團(tuán)（201*年5月）

一、引言

國有投資公司始于20世紀(jì)后期，是我國政府投資由“撥改貸”再到“貸改資本金投入”的結(jié)果，政府通過委托代理制將國有資產(chǎn)委托給國有投資公司,使其作為國有產(chǎn)權(quán)代表,依據(jù)市場(chǎng)化原則,通過對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的參股、控股、投資、出賣股份等,對(duì)國有資本進(jìn)行運(yùn)作,形成國有資本運(yùn)營體系，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。目前僅中國投資協(xié)會(huì)國有投資公司分會(huì)70多個(gè)成員企業(yè)掌控的總資產(chǎn)就超過了1萬億元。

①

經(jīng)過多年的發(fā)展壯大,國有投資公司已經(jīng)成為我國國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、引導(dǎo)社會(huì)資金投向、推動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

江蘇省國信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司（以下簡稱“國信集團(tuán)”）也是在順應(yīng)國家投融資體制改革的背景下，為了進(jìn)一步整合地方國有企業(yè)資源，充分發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，于201*年8月經(jīng)省政府批準(zhǔn)，在江蘇省國際信托投資公司和江蘇省投資管理有限責(zé)任公司基礎(chǔ)上組建的大型國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)。201*年底，集團(tuán)與江蘇省國有資產(chǎn)經(jīng)營控股公司合并重組，在證券、銀行、酒店旅游、房地產(chǎn)和社會(huì)文化事業(yè)等領(lǐng)域注入了新資源。集團(tuán)從事授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)經(jīng)營、管理、轉(zhuǎn)讓、投資、企業(yè)托管、資產(chǎn)重組以及經(jīng)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)，注冊(cè)資本金為人民幣100億元。多年來，我們依托資源和功能優(yōu)勢(shì)，精心打造了以電力為主的能源產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，投資了核電、火電、水電、天然氣、新能源等40多家能源企業(yè)；精心打造了以信托為主的金融服務(wù)業(yè)平臺(tái)，擁有銀行、證券、信托、保險(xiǎn)、擔(dān)保、租賃等優(yōu)質(zhì)金融資源；精心打造了以房地產(chǎn)開發(fā)、酒店業(yè)為主的不動(dòng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，介入了江蘇軟件園、南京奧體中心等實(shí)業(yè)投資領(lǐng)域，為江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。近日，國家審計(jì)署南京特派辦對(duì)江蘇省201*年政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)，將國信集團(tuán)列為融資平臺(tái)公司進(jìn)行延伸調(diào)查，部分商業(yè)銀行也將國信集團(tuán)列為融資平臺(tái)公司，按照檢查地方融資平臺(tái)的要求，對(duì)國信集團(tuán)的各項(xiàng)貸款、融資進(jìn)行“解包還原”檢查工作。若被定性為地方融資平臺(tái)公司，國信集團(tuán)會(huì)在銀行貸款、中國銀行間票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行票據(jù)融資等方面受到諸多限制，將在很大程度上影響集團(tuán)未來生產(chǎn)經(jīng)營資金的籌措，極大地不利于集團(tuán)未來的發(fā)展。而此前，國信集團(tuán)在銀行間票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行操作時(shí)，監(jiān)管部門又未像對(duì)待地方融資平臺(tái)公司一樣進(jìn)行相關(guān)限制。至此，一個(gè)無法回避的課題擺在了我們面前，那就是像國信集團(tuán)一樣的國有投資公司到底是否屬于地方融資平臺(tái)公司。

二、地方融資平臺(tái)的定義及發(fā)展歷程

關(guān)于“地方政府融資平臺(tái)”（以下簡稱“平臺(tái)”），目前國內(nèi)尚無標(biāo)準(zhǔn)定義。綜合各種定義可以得出：所謂政府融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于地方及城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)所組建的城市建設(shè)投資公司、交通開發(fā)公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

“平臺(tái)”作為地方政府的融資載體，并非新生事物，早在上個(gè)世紀(jì)90年代，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國多個(gè)地方就已經(jīng)有了初步探索。為了解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，一些地方政府紛紛建立了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)管理公司或國有資產(chǎn)管理公司等融資平臺(tái)，以平臺(tái)公司作為借款人，將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目打包，統(tǒng)一向銀行貸款，并以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證。這種“打捆（打包）貸款”業(yè)務(wù)最早由國家開發(fā)銀行開辦，隨之各家商業(yè)銀行紛紛涉足，后因存在風(fēng)險(xiǎn)隱患在201*年被監(jiān)管部門叫停。此后，以重慶為代表的一些地方政府對(duì)政府融資平臺(tái)的機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范和完善，通過制度創(chuàng)新將政府融資平臺(tái)推入新的發(fā)展時(shí)期。201*年3月，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊，落實(shí)中央政府4萬億元投資計(jì)劃的配套資金，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。至此，平臺(tái)得到了監(jiān)管部門的支持與肯定，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展步入高潮。通過地方融資平臺(tái)，各級(jí)地方政府加大了鐵路、公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，為201*年我國通過政府投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)，完成保增長任務(wù)作出了積極貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，經(jīng)過09年大規(guī)模舉債，地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)狀況令人擔(dān)憂�！澳壳�，全國城投公司3800多家，地方負(fù)債超過5萬億。雖中央和地方公共部門債務(wù)余額約為GDP的40%或稍低些，明顯低于60%的歐盟控制線，但西部多省地方負(fù)債水平達(dá)到了200%，負(fù)債總額已遠(yuǎn)超地方一年可用財(cái)力的總和，有的地方甚至達(dá)到地方可用財(cái)力幾年的總

②

和�！�

對(duì)于地方融資平臺(tái)由于償債能力不足可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中央政府已經(jīng)給予了高度重視。201*年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會(huì)議上，國務(wù)院總理溫家寶公開提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入201*年宏觀政策重點(diǎn)的工作。最近，財(cái)政部正積極牽頭制定旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的文件；同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)也正對(duì)地方融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款進(jìn)行“解包還原”、鎖定現(xiàn)金流等整理工作。要正確處理好地方融資平臺(tái)問題，其中很重要的一點(diǎn)就是加強(qiáng)監(jiān)管，而監(jiān)管的前提就是清楚界定地方融資平臺(tái)的組成部分，這就包括明晰一個(gè)國有投資公司是不是屬于地方融資平臺(tái)公司。

三、地方融資平臺(tái)公司的正確界定

雖然國有投資公司都服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策，為政府提供投融資功能，但由于創(chuàng)立的基礎(chǔ)，所涉足的行業(yè)，創(chuàng)立的本質(zhì)作用存在差別，國有投資公司的定性也就會(huì)有所不同。有些是貫徹政府決策投融資建設(shè)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的，這類國有投資公司可能就屬于地方融資平臺(tái)的一部分，還有些是代表政府行使出資人的職能對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)其保值增值，所涉足行業(yè)為競(jìng)爭性行業(yè)的，這類國有投資公司或許就不屬于地方融資平臺(tái)的組成部分。那么，到底如何界定一個(gè)國有投資公司是不是地方融資平臺(tái)的組成部分或者是不是地方融資平臺(tái)公司呢？

以國信集團(tuán)為例，對(duì)照國家審計(jì)署對(duì)地方融資平臺(tái)公司的定義：“由地方政府通過財(cái)政拔款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有為政府承擔(dān)公益性（基礎(chǔ)性）項(xiàng)目投、融資功能的企業(yè)”，我們認(rèn)為國信集團(tuán)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的實(shí)體企業(yè)，不屬于地方融資平臺(tái)公司。其主要理由：一是從融資平臺(tái)公司的定義上看，國信集團(tuán)的成立未通過地方政府財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，是按《公司法》要求在對(duì)原江蘇省投資管理有限公司和原江蘇省國際信托投資公司進(jìn)行集團(tuán)化重組改制的基礎(chǔ)上組建而成的國有獨(dú)資公司。成立以來已形成能源、金融、不動(dòng)產(chǎn)等市場(chǎng)競(jìng)爭性實(shí)體經(jīng)濟(jì)板塊，涉足醫(yī)藥、旅游、酒店等多個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域。

二是從對(duì)舉債所籌集的資金用途和擔(dān)保形式上看，融資平臺(tái)公司所籌集資金用于公益性（基礎(chǔ)性）項(xiàng)目，一般提供財(cái)政性擔(dān)保，而國信集團(tuán)201*年借款取得144.5億元資金，均通過信用方式獲取，未經(jīng)任何形式的財(cái)政性擔(dān)保，所籌措資金主要用于競(jìng)爭性實(shí)體經(jīng)濟(jì)，用作各成員企業(yè)補(bǔ)充生產(chǎn)經(jīng)營資金、購買煤炭等原材料、調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)等方面，未用于政府公益性設(shè)施建設(shè)。此外，201*年下半年在中國人民銀行明確要求地方融資平臺(tái)公司暫停進(jìn)入銀行間票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行票據(jù)融資的情況下，中國人民銀行審核批準(zhǔn)了國信集團(tuán)在中國銀行間票據(jù)市場(chǎng)注冊(cè)39億元中期票據(jù)，并于201*年12月、201*年3月分別成功地發(fā)行了5億元和16億元的中期票據(jù)。綜上所述，國信集團(tuán)是從事金融和能源等實(shí)業(yè)投資為主的競(jìng)爭性企業(yè)集團(tuán)，不屬于地方融資平臺(tái)公司。

四、結(jié)論

清楚界定一個(gè)國有投資公司是否屬于地方融資平臺(tái)公司將會(huì)為監(jiān)管工作帶來很大便利，將會(huì)在很大程度上提升監(jiān)管成效，對(duì)象清楚，病理找到，再對(duì)癥下藥即可藥到病除、恢復(fù)健康，因此，值得花大力氣做好這項(xiàng)工作。雖然國信集團(tuán)不屬于地方融資平臺(tái)公司，但作為省屬國有企業(yè)，我們時(shí)刻牢記服務(wù)江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，一直致力于為江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)建設(shè)多做貢獻(xiàn)，也一直以監(jiān)管部門對(duì)地方融資平臺(tái)公司防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求指導(dǎo)自己抓好風(fēng)險(xiǎn)防范工作，努力實(shí)現(xiàn)自身持續(xù)健康發(fā)展，不斷促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。

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