地方政府融資平臺貸款情況分析-201*.6.1

地方政府融資平臺貸款情況分析

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。201*年以來，地方政府融資平臺在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)對國際金融危機中發(fā)揮了積極的作用，但平臺數(shù)量增長過快，貸款規(guī)模迅速擴張，相關(guān)運營問題逐步出現(xiàn)，潛在風(fēng)險引起關(guān)注�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[201*]19號）等政策文件陸續(xù)出臺后，我國地方政府融資平臺清理規(guī)范工作全面推進。

據(jù)中國人民銀行對201*年以來全國各地區(qū)政府融資平臺貸款情況的專項調(diào)查顯示，截至201*年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較201*年年末增長25%以上，其中，縣級（含縣級市）1平臺約占70%�？傮w看，地方政府融資平臺貸款主要呈現(xiàn)以下特點：

一是東部地區(qū)平臺個數(shù)較多，中部、西部地區(qū)縣級平臺占比較高。地方政府融資平臺個數(shù)與地方經(jīng)濟發(fā)展程度密切相關(guān)，通常地方經(jīng)濟發(fā)展程度越高，則地方政府融資平臺個數(shù)越多。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，地方政府融資平臺個數(shù)占全部地方政府融資平臺總數(shù)的比重接近50%。雖然中部地區(qū)、西部地區(qū)地方政府融資平臺數(shù)量相對較少，但縣級平臺占比較高。中部地區(qū)的湖南、江西兩省縣級平臺占比均超過70%，西部地區(qū)的四川、云南兩省的縣級平臺占比近80%。

二是平臺貸款增速穩(wěn)步回落，公益性項目貸款平穩(wěn)收縮。各地區(qū)地方政府融資平臺清理規(guī)范工作有效推進，201*年地方政府融資平臺貸款持續(xù)高增態(tài)勢有所緩解。與上年末相比，201*年年末多個省市地方政府融資平臺貸款增速回落明顯，由50%以上降至20%以下。按照國務(wù)院文件規(guī)定，依靠財政性資金償債的公益性項目融資平臺公司得到重點清理規(guī)范，貸款平穩(wěn)收縮。

三是貸款方式以抵、質(zhì)押為主，5年期以上貸款占比超過50%。金融機構(gòu)對地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險管理政策從原先過度依賴地方政府信用逐步向落實抵、質(zhì)押擔(dān)保措施轉(zhuǎn)移。調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前對地方政府融資平臺發(fā)放的貸款以抵、質(zhì)押方式為主，采取信用方式發(fā)放的貸款占比有所下降。重慶市60%平臺

根據(jù)目前人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司的統(tǒng)計指標(biāo)，地方政府融資平臺按隸屬關(guān)系主要分為三類：省級（含自治區(qū)、直轄市）政府融資平臺、地市級政府融資平臺和縣級（含縣級市）政府融資平臺（后簡稱“省、市、縣”）。貸款的貸款方式為抵、質(zhì)押擔(dān)保，其中，土地使用權(quán)抵押的貸款占比超過20%。地方政府融資平臺貸款期限較長，5年期以上的貸款比重超過50%，這主要是因為軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、完工及運營后還款所需要的融資期限相對較長。

四是貸款主要投向公路與市政基礎(chǔ)設(shè)施，土地儲備貸款集中情況有所緩解。約五成以上地方政府融資平臺貸款投向公路與市政基礎(chǔ)設(shè)施。分地區(qū)看，東部地區(qū)地方政府融資平臺貸款中主要投向市政基礎(chǔ)設(shè)施，用于公路建設(shè)貸款占比低于中部、西部、東北地區(qū)。部分省份地方政府融資平臺貸款向土地儲備集中的情況有所緩解，四川、山西、江西、寧夏等地的土地儲備貸款201*年年末余額較上年末有所減少。

五是平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。調(diào)查結(jié)果表明，201*年年末，各地區(qū)政府融資平臺貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為地方政府融資平臺貸款的供給主力，政策性銀行是西部地區(qū)地方政府融資平臺貸款的主要提供方。

五是平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。調(diào)查結(jié)果表明，201*年年末，各地區(qū)政府融資平臺貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為地方政府融資平臺貸款的供給主力，政策性銀行是西部地區(qū)地方政府融資平臺貸款的主要提供方。

總體看，當(dāng)前地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作正有序推進。地方政府通過平臺貸款方式籌集資金，對彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，有效擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但與此同時，由于平臺貸款普遍額度大、期限長，用途監(jiān)督存在一定困難，信用風(fēng)險仍需予以關(guān)注。另外，部分平臺運作機制不健全，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，自身風(fēng)險也不容忽視。

“十二五”期間，我國將繼續(xù)同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，公共事業(yè)資金需求持續(xù)快速增長與各地方政府財力相對不足的矛盾將長期存在。從保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的大局考慮，應(yīng)按照疏堵結(jié)合的原則解決上述矛盾，既要進一步做好地方政府融資平臺的清理規(guī)范，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險；更要疏導(dǎo)地

根據(jù)目前人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司的統(tǒng)計指標(biāo)，地方政府融資平臺按隸屬關(guān)系主要分為三類：省級（含自治區(qū)、直轄市）政府融資平臺、地市級政府融資平臺和縣級（含縣級市）政府融資平臺（后簡稱“省、市、縣”）。方建設(shè)資金需求，積極探索地方政府以市場化方式融資加強債務(wù)管理的制度安排。認真研究論證地方政府發(fā)行市政債券的籌資方式，改變地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局，有效發(fā)揮市場對地方政府舉債的監(jiān)督約束，促進提高地方預(yù)算管理的規(guī)范性和透明度，最大限度地降低地方政府融資風(fēng)險。

資料來源：《201*年中國區(qū)域金融運行報告》中國人民銀行貨幣政策分析小組201*年6月1日

根據(jù)目前人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司的統(tǒng)計指標(biāo)，地方政府融資平臺按隸屬關(guān)系主要分為三類：省級（含自治區(qū)、直轄市）政府融資平臺、地市級政府融資平臺和縣級（含縣級市）政府融資平臺（后簡稱“省、市、縣”）。

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地方政府融資平臺貸款風(fēng)險分析與思考

黨均章王慶華

地方政府融資平臺貸款風(fēng)險分析不能僅僅著眼于單純的地方政府和企業(yè)層面，而應(yīng)首先從更宏觀的視野來考察中國地方政府乃至中國政府的總體負債水平，在此基礎(chǔ)上，再來考察地方政府和融資平臺的關(guān)系、融資平臺之間的關(guān)系、融資平臺自身，從而確定地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險特征，提出解決之道。

地方政府融資平臺貸款現(xiàn)狀地方政府融資平臺主要是指，地方政府為解決當(dāng)?shù)毓�共設(shè)施項目建設(shè)資金而專門設(shè)立用來融資的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司。這類公司，由政府劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，以便從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達到融資標(biāo)準(zhǔn)，以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)融資目的，并把資金運用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目。

中國目前由于受到法律等制約，地方政府要解決財政資金短缺只能向銀行借款，因此融資平臺是有效的融資載體。這種由地方政府組建的公司投資項目大體可分為三類：

第一類項目完全沒有經(jīng)營性收入，如城市道路和橋梁，城市廣場，公共文化、娛樂、體育設(shè)施等。

第二類項目有部分經(jīng)營性收入，但不能完全自負盈虧。

第三類項目有經(jīng)營性收入可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入，如開發(fā)新區(qū)、建設(shè)高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等。

第三類項目可以用項目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息，而第一類、第二類項目由于自身沒有償還貸款的能力，完全或部分需要依靠當(dāng)?shù)卣�府財力來償還銀行貸款，這正是其貸款風(fēng)險所在。

根據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，截至201*年6月末，全國各省、區(qū)、直轄市合計設(shè)立8221家平臺公司，其中縣級平臺為4907家。201*年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬億元，約占貸款總額的18%。

201*年凈新增約3.8萬億元，其中，縣(市)級融資平臺占地方融資平臺新增貸款總量的75%。預(yù)計201*年和201*年后續(xù)貸款約為2萬～3萬億元，201*年底將達到約10萬億元�？傮w來看，當(dāng)前地方政府融資平臺貸款具有如下特征:商業(yè)銀行成為融資平臺貸款的主角。201*年以前，國家開發(fā)銀行為地方融資平臺貸款的主角，但自201*年始，商業(yè)銀行成為融資平臺貸款的主角，目前融資平臺貸款中，國家開發(fā)銀行約2萬億元，四大行總計約2萬億元，股份制銀行約8000億元左右，城商行約2.2萬億元，全國農(nóng)村合作金融機構(gòu)為2046億元。

因此，目前對地方政府融資平臺貸款已經(jīng)由國開行一行獨大變?yōu)樗拇笮�、國開行以及地方金融機構(gòu)三足鼎立的局面。地方金融機構(gòu)成為縣(市)級融資平臺的貸款主體。由于四大行、國開行以及股份制銀行對縣(市)級融資平臺的審核標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，因此，縣(市)級融資平臺的貸款來源主要依賴農(nóng)村合作機構(gòu)、城商行。依據(jù)廣東銀監(jiān)局不完全統(tǒng)計，在該省農(nóng)聯(lián)社201*年發(fā)放的地方融資平臺貸款中，有超過65%是投向財力最薄弱的市縣級投融資平臺。城商行由于與地方政府的特殊關(guān)系，融資平臺貸款占其總貸款的比重一直較高。融資平臺貸款主要集中在發(fā)達地區(qū)和省級融資平臺。根據(jù)估計，發(fā)達地區(qū)貸款約占總額的60%，省市級融資平臺貸款約占總額的70%～80%，即使是縣級融資平臺也主要集中在發(fā)達地區(qū)。

融資平臺貸款主要依靠第二還款來源。融資平臺貸款中，約30%～40%的貸款項目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息。大約60%～70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財政安排等第二還款來源的安排。據(jù)國開行對其融資平臺貸款的摸排，50%以上還款來源都依賴財政支持。項目資本金普遍不足，一定量的貸款被地方政府用作項目資本金。

地方政府融資平臺結(jié)構(gòu)分析地方政府融資平臺模式分析

上海模式。上海模式的核心是通過建立一個全面接管地方所屬資產(chǎn)的投資公司(如上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，簡稱上海城投公司),履行地方政府的融資和投資事務(wù)。這個公司的主要職能是以所擁有的資產(chǎn)做抵押，向金融機構(gòu)借貸，為一般性的無特定項目現(xiàn)金流支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資和維護進行融資；同時，這個公司也應(yīng)當(dāng)是省屬資產(chǎn)證券化的主體，向社會發(fā)行企業(yè)債，其性質(zhì)類似于發(fā)達國家地方政府的一般責(zé)任債券。此外，該平臺不宜直接參與具體項目的投資建設(shè)，而應(yīng)當(dāng)組建以項目為核心的公用事業(yè)公司。平臺通過控股這些公用事業(yè)公司參與到具體項目的融資、投資和經(jīng)營中去。組建以項目為核心的公用事業(yè)公司的原因主要是許多的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目在未來存在持續(xù)的現(xiàn)金流，存在持續(xù)現(xiàn)金流的項目為公私合作提供了基礎(chǔ)，從而最大可能地調(diào)動社會資源為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資。

重慶模式。重慶模式的核心是以項目為核心組建公用事業(yè)公司。從201*年開始，重慶市按一體化職能統(tǒng)籌合理劃分配置維系國計民生領(lǐng)域及戰(zhàn)略性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，整合各類分散資源，逐步組建了渝富、城投、地產(chǎn)、高發(fā)、開投、交旅、水投、水務(wù)八大政府性投資集團(“八大投”)。通過近7年的努力，基本建成了基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)融資平臺和工商產(chǎn)業(yè)、企業(yè)融資平臺，實現(xiàn)了由單一生產(chǎn)經(jīng)營向生產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營并重的轉(zhuǎn)型，完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大國計民生領(lǐng)域職能的合理劃轉(zhuǎn)及資產(chǎn)配置，充分發(fā)揮了國有資本保障民生和成為地方政府調(diào)控工具的職能。目前，大多省份都借鑒了重慶模式，如河北、湖北、山東等省。

天津模式。與上海市的投融資平臺類似,天津于201*年11月正式對外掛牌成立了天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團有限公司(天津城投)。作為一家國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的大型國有獨資集團公司,天津城投更重要的意義在于成為一個負債主體。它最主要的融資功能是以城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地增值收益作為還貸保證,成為一個承貸主體,從而克服《預(yù)算法》對地方政府負債的限制。

除此之外,我國的其他一些地方政府融資平臺也各具特色,如浙江省鐵路投資集團有限公司獨特的“浙鐵模式”。浙鐵主要通過銀行貸款和發(fā)行中期票據(jù)進行融資,通過發(fā)展輔業(yè)來補貼鐵路主業(yè),同時還利用其控制的上市公司直接在資本市場上進行權(quán)益融資。

地方政府融資平臺的運行結(jié)構(gòu)分析從融資平臺與地方政府的關(guān)系看，地方政府融資平臺形式多樣，有的為單純的融資平臺，有的集融資、投資于一身。對于單純的融資平臺，其運行機制如下：

由國資委全資控股，由政府與金融機構(gòu)談判，明確貸款銀行、金額、期限等，由所在地同級人大常委會批準(zhǔn)后進入貸款實際操作。融資平臺提出貸款申請，政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意貸款后，由發(fā)改委向融資平臺下達貸款通知，融資平臺取得貸款后，于當(dāng)天轉(zhuǎn)賬到財政指定賬戶，財政局將貸款本息償還納入年度預(yù)算。政府完全主導(dǎo)了該類融資平臺的運行。目前，大多數(shù)的融資平臺集投融資功能于一身，其運行機制如下：

成立一家由國資委完全控股的母公司，將其打造成融資總平臺、項目總業(yè)主、土地總儲備。在財政主管部門的授權(quán)下，全盤經(jīng)營管理轄內(nèi)國有經(jīng)營性資產(chǎn)。該平臺利用國有資產(chǎn)向子公司進行投資，收取國有資產(chǎn)經(jīng)營收益，為子公司融資，收取資金使用費；對各子公司經(jīng)營業(yè)績進行績效評價；按國資管理的要求制訂相應(yīng)管理細則和考核的辦法，報財政局批準(zhǔn)后組織實施。

總體來看，融資平臺與政府的關(guān)系可以概括為以下幾點：

一是政府主導(dǎo)融資管理的決策。通過設(shè)立融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對融資平臺的投融資工作進行日常管理，協(xié)調(diào)聯(lián)系轄內(nèi)各金融機構(gòu)，策劃、指導(dǎo)、規(guī)范轄內(nèi)重大建設(shè)項目的融資工作。二是政府主導(dǎo)人事。融資平臺以及其下屬各子公司董事會、監(jiān)事會成員都由政府任命，提名產(chǎn)生母子公司總經(jīng)理層人員。

三是政府主導(dǎo)財務(wù)及資金調(diào)度。財政主管部門對融資平臺公司委任財務(wù)總監(jiān)。融資平臺公司對子公司委派財務(wù)負責(zé)人和會計人員。融資平臺下子公司調(diào)度資金需要經(jīng)政府金融領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，在政府金融辦、財政等部門的監(jiān)督下調(diào)度資金。

四是政府主導(dǎo)資本投入。由融資平臺公司按照“統(tǒng)一管理、集中持有、分層經(jīng)營”原則，對所持有資產(chǎn)有計劃地向子公司增加投資。

五是政府履行監(jiān)督職能。由財政主管部門、金融辦、發(fā)改委、審計部門、監(jiān)察部門對財政性投資項目進行評估與審查。融資平臺公司對下屬子公司的重大事項、資金運作情況和財務(wù)運行狀況，每月向政府報告。

從融資平臺之間的關(guān)系看，融資平臺之間存在以下關(guān)系：

一是統(tǒng)一受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。但由于各地形式不一樣，融資平臺之間，特別是縣(市)級平臺，受多重部門領(lǐng)導(dǎo)的較多，部門之間分割較為嚴(yán)重，但省級平臺之間，條塊分割程度相對較輕。二是相互之間協(xié)同。由于受政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因此，平臺公司之間的資金余缺可以相互調(diào)度。

三是相互擔(dān)�，F(xiàn)象較少。隨著融資平臺的逐漸發(fā)展，平臺公司之間相互擔(dān)保的現(xiàn)象基本被政府禁止。

地方政府融資平臺的貸款類型分析“打捆貸款”模式。打捆貸款是指以國有獨資或控股的城市建設(shè)投資公司為承貸主體，以財政出具的還款承諾作為償債保證，將一城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目組合起來作為一個整體項目向銀行或其他金融機構(gòu)貸款的一種融資方式。通常是政府和銀行之間達成協(xié)議，由銀行一次發(fā)放一筆大額無固定項目貸款，這筆貸款可能用于例如自來水、供電、城市道路等若干個項目，而在實際操作中銀行既無法審核項目的合法合規(guī)性，也無法準(zhǔn)確判斷貸款的償還能力，更無法監(jiān)督貸款資金的用途。銀行、信托、政府三方合作模式。由于項目資本金不足導(dǎo)致銀行貸款困難，因此，地方政府聯(lián)合信托公司發(fā)行信托，銀行購買信托產(chǎn)品，由此完成銀行資金借道信托為政府融資的目的。如，201*年河北省農(nóng)村信用聯(lián)合社組織轄區(qū)內(nèi)134家縣級信用社，共計動用397.5億元資金通過信托方式投資當(dāng)?shù)氐胤秸�府融資平臺。貸款風(fēng)險補償基金方式。

貸款風(fēng)險補償基金體系包括：

(1)融資平臺保證金。政府通過融資平臺與銀行達成協(xié)議，每年安排一定金額撥入銀行保證金專戶，按約定放大倍數(shù)貸款給融資平臺，然后由融資平臺委貸給指定企業(yè)，對指定企業(yè)可免資產(chǎn)擔(dān)保。對于放貸產(chǎn)生的壞賬損失由政府與銀行按協(xié)議約定比例承擔(dān)，政府承擔(dān)損失部分在“貸款風(fēng)險補償基金”中核銷。

(2)融資平臺風(fēng)險準(zhǔn)備金。主要用于貸款出現(xiàn)風(fēng)險時的代償和損失核銷，同時作為融資平臺的風(fēng)險準(zhǔn)備積累，可以加大對中小企業(yè)的融資支持力度。

(3)中小企業(yè)信用互助補償金。由政府牽頭成立，實行會員制，信用互助基金可以用作貸款擔(dān)保資金，通過與銀行合作對會員企業(yè)進行擔(dān)保貸款。融資平臺擔(dān)保方式。

銀行直接貸款給項目經(jīng)營者，由融資平臺提供擔(dān)�；蛸Y產(chǎn)抵押。當(dāng)前政府融資平臺貸款的風(fēng)險表現(xiàn)責(zé)任主體模糊。融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，這些公司的治理結(jié)構(gòu)形式多樣。有的實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制；有的不設(shè)董事會、監(jiān)事會，國有資產(chǎn)管理委員會行使董事會職責(zé)，國有資產(chǎn)管理委員會辦公室行使監(jiān)事會職責(zé)，總經(jīng)理為公司的法定代表人；有的公司則是董事長兼總經(jīng)理。

合規(guī)性風(fēng)險。政府對金融機構(gòu)貸款的任何擔(dān)�；蜃兿鄵�(dān)保、承諾等支持行為目前仍不受法律保護。201*年財政部等五部委聯(lián)合下文，明確規(guī)定“各級地方政府和政府部門對《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保均屬嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效”。同時由于地方政府集中推進項目，項目的法定資本金比例往往不能達到監(jiān)管要求，項目開工的合法性批文、土地使用權(quán)證等等不能到位，增加了銀行信貸合規(guī)的風(fēng)險。財政過度負債風(fēng)險較大。由于政府融資平臺背靠地方政府財政，財政收入成為償債的關(guān)鍵。目前，地方政府負債平均為地方政府財政收入的2.4倍，有些地方甚至達到4倍，地方政府財政過度負債導(dǎo)致貸款到期無法正常還本付息的風(fēng)險較大。

政策性風(fēng)險突出。由于政府融資平臺貸款業(yè)務(wù)具有很強的政府背景，因而其政策性、行政性風(fēng)險較大。商業(yè)銀行政府融資平臺類貸款一般為貸款期限較長的長期貸款，在貸款期限內(nèi)，國家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動都可能對政府融資平臺企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生較大影響；而一旦政府政策對政府融資平臺企業(yè)運營產(chǎn)生不利影響，這可能直接影響到政府融資平臺企業(yè)貸款的如期償還。如政府取消供水工程費、改變供水區(qū)域，造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮，產(chǎn)生政策性的經(jīng)營虧損。又如一些收費項目尤其是道路交通項目，實際還貸期較長，隨著管理政策、收費政策的調(diào)整，也面臨著較大的政策性風(fēng)險。

借款主體風(fēng)險。地方政府融資平臺在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門為主體，基本沒有實體運作，公司法定負責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員往往是政府有關(guān)部門人員兼職或由政府有關(guān)部門指派，資本來源通常是財政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財政補貼收入。由于政府融資平臺在職能定位、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險。同時由于地方政府融資平臺財務(wù)透明度及可信度不高，其評信的難度降低了銀行對貸款主體風(fēng)險識別能力。

還款來源風(fēng)險。由于政府融資平臺業(yè)務(wù)是政府為了籌集資金而發(fā)起，資金往往用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目，這些非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目缺乏良好的經(jīng)濟效益，有的項目經(jīng)營期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款利息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足，第二還款來源一般是貸款項目形成的各種收費權(quán)，如自來水收費權(quán)、污水處理收費權(quán)、城市燃氣收費權(quán)等等。但這種收費權(quán)首先在法律上存在空白，因此，第二還款來源也較難落實。

貸后較難監(jiān)管。平臺類借款人與貸款使用人分離，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，致使平臺對貸款的監(jiān)管成為一個空白。平臺只負責(zé)融資，項目法人負責(zé)具體項目的建設(shè)和運營管理，借款人實際上成了轉(zhuǎn)貸型的“二傳手”，借款人和項目法人之間缺乏有效監(jiān)督和制約，存在建設(shè)期監(jiān)管不力和還款期互相推諉的隱患。在很多情況下，政府背景的項目貸款是以政府融資平臺名義借入，由地方財政或劃歸項目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實際并不使用和管理信貸資金。地方財政部門或項目建設(shè)主管單位同時運作的項目數(shù)量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進出頻繁，與地方財政及關(guān)聯(lián)公司往來密切。這種資金運作模式為項目資金交叉混用提供了便利，也大大增加了銀行貸后資金監(jiān)控難度。貸款銀行無法監(jiān)控貸款資金，資金的運用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導(dǎo)致項目資金失衡，無法償還借款，將形成大量不良貸款。如何看待融資平臺貸款風(fēng)險政府融資平臺的本質(zhì)特征是政府背景支持。公司治理只是形式，政府背景決定了風(fēng)險的內(nèi)容和形式。因此，從整體上把握政府融資平臺的貸款風(fēng)險，就有必要考察政府整體債務(wù)和地方政府債務(wù)情況。首先，我們把中國政府債務(wù)作為一個整體來考慮，其理由在于中央政府不會坐視任何一級政府出現(xiàn)破產(chǎn)的情況。目前，中國政府債務(wù)分為中央與地方兩級，201*年國債規(guī)模約為6.27萬億元，若地方政府債務(wù)為8.5萬億元，則兩者合計為14.77萬億元，占201*年GDP總量的44%，占201*年財政收入的215.7%。從國際標(biāo)準(zhǔn)來看，總債務(wù)規(guī)模/GDP應(yīng)小于20%，總債務(wù)規(guī)模/當(dāng)期財政收入應(yīng)小于120%，從這幾個標(biāo)準(zhǔn)來看，政府總體債務(wù)規(guī)模較高，但從國際橫向比較，我們發(fā)現(xiàn)主要西方國家政府債務(wù)余額占GDP比重大多在50%以上，我國目前尚處于世界平均水平。

從債務(wù)規(guī)模占財政收入的比重來看，美國為2.63倍，日本為10.47倍，德國為3倍，全部OECD國家為2.38倍，我國為2.15倍，與上述國家相比，也處于平均水平。因此，與中國的經(jīng)濟發(fā)展速度相比，中國政府當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模雖然說相當(dāng)高，但仍可以承受。這主要基于以下幾點認識：中國的財政收入占GDP的比重較低。201*～201*年，我國政府一般預(yù)算收入從21715億元增長到51322億元，占GDP比重從16%上升到20%。除一般預(yù)算收入以外，我國政府以行政權(quán)力和國有資產(chǎn)所有者身份集中的社會資源還包括政府性基金收入、財政專戶管理資金收入、社會保險基金收入和土地出讓收入等四個部分。按照包括上述五個部分收入的大口徑計算，201*～201*年，我國政府財政收入從32605億元增長到77608億元，占GDP比重從24%上升到約30%。根據(jù)國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計年鑒(201*)》公布的201*年數(shù)據(jù)計算，全部51個國家的財政收入占GDP比重平均為40.6%，21個工業(yè)化國家的平均水平為45.3%，30個發(fā)展中國家的平均水平為35.9%。如果我國通過進一步推進稅費改革、規(guī)范財政收入秩序、優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)、充分發(fā)揮稅收籌集財政收入的主渠道作用，使得財政收入占GDP比重達到發(fā)展中國家平均水平，則我國的政府債務(wù)與政府收入的比重能降低到122.48%左右。中國經(jīng)濟的快速發(fā)展。中國經(jīng)濟每年8%的發(fā)展速度，假定未來5年繼續(xù)保持該速度，通脹率為1%，則5年后，名義GDP總量能達到48.3萬億元，按30%的財政收入占比計算，財政收入能達到14.49萬億元，則政府債務(wù)與收入比能降低到100%左右。

未來城鎮(zhèn)化的趨勢。目前，我國城鎮(zhèn)化率約為45%，而西方國家平均在80%左右。隨著我國人口城鎮(zhèn)化率的提高，政府投資的基建類項目終將產(chǎn)生利潤，并將有效地降低減輕政府負債規(guī)模。地方政府的土地出讓金收入。地方政府的財政收入可以分成以下三個部分，一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入和預(yù)算外收入。一般預(yù)算收入主要是稅收、債務(wù)收入(地方政府向外國政府或國際組織借款收入)、基本建設(shè)貸款歸還收入、其他收入(事業(yè)收入、外事服務(wù)收入、中外合資企業(yè)其他收入等)等。地方財政預(yù)算外收入的內(nèi)容主要有各項稅收附加，城市公用事業(yè)收入，文化、體育、衛(wèi)生及農(nóng)、林、牧、水等事業(yè)單位的事業(yè)收入，市場管理收入及物資變價收入等。從201*年以來，土地出讓金收入占地方政府全部財政收入的比重一直保持在30%左右。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(201*～2020年)》，到201*年和2020年，全國新增建設(shè)用地分別為195萬公頃(2925萬畝)和585萬公頃(8775萬畝)，即未來十年，國家規(guī)劃的新增建設(shè)用地共為390萬公頃，約390億平方米，若其中一半的土地用來房地產(chǎn)開發(fā)，按每平方米1000元計算，則該部分土地名義價值為19.5萬億元，一般來看，土地出讓凈收益占土地出讓收入的40%，按此計算，則未來十年，地方政府可以獲得的土地出讓凈收益約為7.8萬億元。特別是在201*年房地產(chǎn)價格大幅上漲的情況下，地方政府土地拍賣收入水漲船高。因此，從地方政府的土地出讓收入前景來看，當(dāng)前的債務(wù)規(guī)�？梢栽谑�年內(nèi)通過土地出讓凈收益來償還。

基于以上幾點認識，當(dāng)前政府負債規(guī)模雖然較高，但政府仍可以通過未來的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入比重的提高以及地方政府賣地收入等逐漸消化。因此，一方面，銀行應(yīng)認識到政府負債規(guī)模過大導(dǎo)致的貸款風(fēng)險問題，但另一方面，銀行也不應(yīng)將此問題擴大化，地方政府債務(wù)將在發(fā)展中逐漸解決。如何防范政府融資平臺貸款風(fēng)險雖然地方政府債務(wù)整體可控，但在操作層面上，結(jié)合當(dāng)前形勢，銀行仍要重視防范地方政府融資平臺的貸款風(fēng)險。

銀行要及時清理政府融資平臺類貸款存量資產(chǎn)近期財政部等國家相關(guān)部門將對地方政府融資平臺進行集中清理。

一是將融資平臺公司的負債分為地方政府負債和融資平臺負債。二是存量負債與增量負債實行分類處理。三是將融資平臺類公司進行區(qū)別處理。四是傳統(tǒng)“城投公司”將進行轉(zhuǎn)制。將會給銀行造成以下風(fēng)險：

國開行再融資安排類聯(lián)合貸款存在再融資落空風(fēng)險。按照財政部增量與存量貸款分類管理的意見，該部分貸款到期后，國開行將可能由于政策的限制而無法發(fā)放新的貸款，從而造成貸款人違約。

傳統(tǒng)城投公司的轉(zhuǎn)制風(fēng)險。傳統(tǒng)城投公司將面臨取消、轉(zhuǎn)制以及合并。在這些城投類公司的轉(zhuǎn)制過程中，又可能產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系的變更，從而使得銀行相應(yīng)債權(quán)受到損害。融資平臺負債不被劃分為政府負債的風(fēng)險。

政府融資平臺經(jīng)過清理后的負債將劃分為政府負債和平臺負債。有可能出現(xiàn)兩種情況，一是融資平臺公司整體負債被劃分為平臺負債，與政府財政無關(guān)；二是融資平臺公司部分負債被劃分為平臺負債。

對于第一種情況，預(yù)計以下平臺公司貸款有相應(yīng)風(fēng)險：單純殼公司。該類公司只具有融資功能，在完成已有債務(wù)清償，并落實清償措施的前提下，予以關(guān)閉。由于項目類貸款期限一般很長，短期完成債務(wù)清償不太現(xiàn)實，因此有可能僅僅是落實清償措施。這種情況下，該類債權(quán)就有可能面臨較大風(fēng)險。縣級政府融資平臺�？h級政府融資平臺較多，較小，運作大多不規(guī)范，不透明，其中，實力較弱的平臺公司將可能取消。學(xué)校、醫(yī)院等公益性單位。學(xué)校與醫(yī)院等具有公益性質(zhì)，但自身又有收入來源的單位，有可能不被納入財政負債體系。對于第二種情況，預(yù)計以下貸款具有風(fēng)險：流動資金貸款。由于流動資金貸款期限較短，在清理過程中受影響最大，這部分貸款有一定的風(fēng)險。非國家重點項目�？h市級融資平臺公司的項目貸款大多數(shù)為非國家重點項目，項目層級越低，越不重要，受到政府財政支持的力度就越弱。這部分項目貸款具有較大的風(fēng)險。存在合規(guī)性問題的貸款。融資平臺貸款若與財政部和銀監(jiān)會下發(fā)了各類規(guī)范融資平臺的文件相抵觸，則有可能喪失財政資金的保護。銀行需要及時按照相關(guān)政策對上述資產(chǎn)進行風(fēng)險排查，對于有風(fēng)險隱患的資產(chǎn)要及時采取風(fēng)險應(yīng)對措施。對于增量貸款，應(yīng)采取相應(yīng)防范措施要強調(diào)政府背景的作用。政府就是公司的董事會，企業(yè)是政府的另一種存在形式，這也決定了平臺公司和政府的依存關(guān)系，這也是平臺公司“拆東墻補西墻墻墻不倒”的根本原因，這一切構(gòu)成了平臺公司區(qū)別于一般企業(yè)的特殊性，造就了平臺公司強大的融資功能。

目前，由于平臺公司類型多樣，層級多樣，實力參差不齊，所依托的政府也各有不同，平臺公司能夠承擔(dān)風(fēng)險的能力就各有不同。選擇好合作伙伴就成為調(diào)查環(huán)節(jié)最主要的內(nèi)容之一。在這個邏輯的支持下，銀行要選擇具有較強政府背景的平臺公司開展業(yè)務(wù)。其中，各類開發(fā)區(qū)管委會所屬的平臺公司，不僅受到開發(fā)區(qū)前途的影響，而且和開發(fā)區(qū)本身所處的發(fā)展階段密切相關(guān)，穩(wěn)定性差，長期抗御風(fēng)險的能力相對較弱，是目前要多加關(guān)注的。盡量選擇具備自償能力的貸款項目和短期授信。具有一定自償能力的公司首先就具有了一定的安全保障。融資平臺資產(chǎn)的性質(zhì)決定了多數(shù)融資平臺不具備盈利能力和自償能力。對于平臺公司，銀行應(yīng)優(yōu)先選擇土地經(jīng)營等具備自身償債能力的貸款項目開展授信，避免開展純政府信用的貸款項目。貸款期限方面，銀行也應(yīng)優(yōu)先選擇短期授信為主，盡量避免5～7年以上長期貸款。政府融資平臺貸款，原則上不應(yīng)高于監(jiān)管部門要求“建設(shè)期+15年”的最長貸款期限。銀行要妥善處理合規(guī)性問題。對于存量的合規(guī)性問題貸款，應(yīng)積極落實項目的合規(guī)性。無法落實的，應(yīng)及時進行處理。對于增量的貸款，銀行應(yīng)切實落實項目立項、用地、環(huán)評等方面要求，不發(fā)放無特定項目用途貸款。項目貸款應(yīng)逐一審查，不得發(fā)放打捆貸款。項目審查時應(yīng)對項目資本金出資能力進行客觀評估，防范政府融資平臺套取銀行信貸資金用作項目資本金。完善擔(dān)保。不論法律效率和實際效果如何，按照現(xiàn)有制度完善擔(dān)保形式既是外部監(jiān)管的需要，更是商業(yè)銀行風(fēng)險管理的內(nèi)在要求。即使是形式的壓力，對政府至少是一種規(guī)范的軟約束。在財力許可的條件下，這種軟約束是商業(yè)銀行借以和政府還款意愿博弈的力量，是能夠起到擔(dān)保的本質(zhì)要求的。要加強貸后管理。對平臺公司的貸后管理要突出兩個重點。一是要處理好銀政、銀企關(guān)系，以增強其還款意愿，降低風(fēng)險，并以此為基礎(chǔ)，推進合作，尋求新的合作機會。

二是要引導(dǎo)平臺公司創(chuàng)新融資手段和保障措施，降低風(fēng)險。如對于大型項目融資，采取銀團方式，分散風(fēng)險，避免同業(yè)無序競爭；引導(dǎo)企業(yè)設(shè)立償債基金并規(guī)范運作，最大程度將政府背景消化在市場運作里。要做好銀團貸款擔(dān)保方的溝通工作，防止交易對手風(fēng)險。在政策變動的非常時期，銀行應(yīng)密切加強與交易對手的聯(lián)系和溝通，對于合同中的相關(guān)關(guān)鍵條款，要認真對待，防止交易對手以這些條款未落實為由，逃避相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任。結(jié)論政府融資平臺貸款存在貸款主體還貸能力不足、政策性風(fēng)險較大及貸款擔(dān)保存在缺陷等風(fēng)險，這些風(fēng)險對商業(yè)銀行有效防控貸款風(fēng)險、確保信貸資產(chǎn)質(zhì)量安全提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。針對這些風(fēng)險因素，筆者認為應(yīng)該從宏觀判斷、中觀策略選擇及微觀項目把控上著手。

在宏觀上，不應(yīng)過高估計政府融資平臺貸款風(fēng)險而完全回避和排斥；在中觀策略選擇上，銀行應(yīng)首先強調(diào)政府信用，回避縣級政府融資平臺貸款；在微觀項目上，銀行應(yīng)嚴(yán)格按照商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)流程,把控信貸風(fēng)險，選擇具有一定自償能力的公司或項目，嚴(yán)格評審，把握合規(guī)性風(fēng)險，審慎評估第一還款來源的可靠性、充足性，第二還款來源的合法性、可實現(xiàn)性，另外，加強貸后管理，進一步完善擔(dān)保。(作者單位：中國郵政儲蓄銀行風(fēng)險管理部)

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