新形勢下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

新形勢下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

作者：河北大學(xué)馬興華

摘要：隨著我國積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級(jí)政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢。地方政府投融資平臺(tái)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財(cái)政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。本文首先簡述了新形勢下的地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，隨后指出了平臺(tái)所潛在的風(fēng)險(xiǎn)，最后從地方政府和商業(yè)銀行兩個(gè)角度提出了防范和化解政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的措施。關(guān)鍵詞：地方投融資平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)，防范一、新形勢下的地方政府投融資平臺(tái)

201*年下半年以來，受國際金融危機(jī)的影響，為刺激我國經(jīng)濟(jì)，中央政府開始實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長，其中地方政府的投融資平臺(tái)成為最活躍的融資主體。

201*年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級(jí)地方政府大力發(fā)展，打造出了新形勢下的投融資平臺(tái)。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至到201*年11月底，全國各級(jí)政府投融資平臺(tái)高達(dá)8000多家。

面對(duì)201*年以來金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府投融資平臺(tái)在“促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需”中發(fā)揮了重要作用，使經(jīng)濟(jì)較快地出現(xiàn)了止跌回暖，確保了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的正常運(yùn)行。二、地方政府投融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

201*年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出“201*年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。但是如此快速的地方政府投融資在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也隱藏著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。（一）負(fù)債率過高，償還風(fēng)險(xiǎn)大

投融資平臺(tái)中80%的資金主要來自銀行貸款。地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的地方政府負(fù)債率接近甚至超過200%。

與地方政府債務(wù)巨增形成對(duì)比的是，一方面自金融危機(jī)以來經(jīng)濟(jì)大幅下滑，地方財(cái)政收入增長減緩，積極的財(cái)政政策增加了財(cái)政支出，地方政府財(cái)政“入不敷出”，融資平臺(tái)不斷增長的巨額貸款則直接威脅著地方財(cái)政的償付能力。另一方面投資項(xiàng)目的效益不高，地方政府投資項(xiàng)目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于投入大、建設(shè)期長、回收期長的項(xiàng)目，項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，償債能力弱。

（二）融資擔(dān)保存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府為了讓投融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款，違規(guī)向銀行提供各種形式的擔(dān)保。一方面這種做法已經(jīng)違背了我國的相關(guān)法律：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。201*年年底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》，文件緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資。另一方面地方政府為地方融資平臺(tái)項(xiàng)目提供隱性擔(dān)保，例如江浙某房產(chǎn)公司出資500萬獲得了一塊價(jià)值1個(gè)億的土地開發(fā)資格，由當(dāng)?shù)刎?cái)政局擔(dān)保獲得土地證，該公司將土地證到銀行進(jìn)行抵押貸款，獲得貸款5000萬。這樣“高杠桿率”的隱形擔(dān)保將直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化。（三）過度信貸加大銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《201*年12月金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，201*年我國人民幣各項(xiàng)貸款增加9.59萬億元，同比多增4.69萬億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)其中大部分的貸款投向了地方政府投融資平臺(tái)。銀行資金集中投向地方投融資平臺(tái)，尤其是一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。銀行中長期貸款的占比過高極大地減弱了銀行的流動(dòng)性，一旦通脹預(yù)期加大，政策調(diào)整將直接導(dǎo)致銀行流動(dòng)性危機(jī)。（四）信息透明度低增加了運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

目前投融資平臺(tái)的信息透明度低，尤其是財(cái)務(wù)不透明，使得銀行難以弄清地方政府融資的總量，進(jìn)而不能準(zhǔn)確預(yù)測政府的還款能力，同時(shí)還使得銀行不清楚政府投融資的資金使用情況，難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，這些都將使銀行無法準(zhǔn)確判斷真實(shí)的信用風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，一些城投公司利用自身優(yōu)勢，通過偽造假信息來騙取銀行貸款。如09岳城建債，它的發(fā)行人湖南省岳陽市城市建設(shè)投資有限公司涉嫌虛構(gòu)子公司，此事件顯示了城投債市場快速膨脹背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

三、化解和防范政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的措施

201*年2月2日國家統(tǒng)計(jì)局宣布，201*年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.7%，投資拉動(dòng)了國內(nèi)生產(chǎn)總值8個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)其貢獻(xiàn)率高達(dá)92.3%，消費(fèi)貢獻(xiàn)率為52.5%，凈出口貢獻(xiàn)率為-44.8%。這表明去年我國經(jīng)濟(jì)增長主要是由投資來拉動(dòng)的，其中以政府投融資平臺(tái)為依托的投資所占比重較大，為更好地發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，針對(duì)存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)采取組合措施來化解地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。（一）對(duì)于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面

1.積極拓寬融資渠道在未來幾年內(nèi)，我國地方建設(shè)資金缺口將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求。各級(jí)政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。201*年3月9日，京、滬、粵三地政府投融資平臺(tái)企業(yè)共計(jì)250億元的中期票據(jù)同時(shí)發(fā)行。二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。201*年10月23日，重慶高速集團(tuán)首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實(shí)現(xiàn)境外融資。2.完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場規(guī)則來審核地方政府的投資項(xiàng)目，減少投資風(fēng)險(xiǎn)和降低資源浪費(fèi)。嚴(yán)格管理貸款項(xiàng)目的抵押擔(dān)保，對(duì)抵押物進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，確保抵押物當(dāng)前價(jià)值能夠補(bǔ)償項(xiàng)目貸款。同時(shí)國家應(yīng)立法來規(guī)范以財(cái)政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財(cái)政對(duì)投融資平臺(tái)的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。3.提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對(duì)稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，積極推動(dòng)政府投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。（二）對(duì)于商業(yè)銀行來講，應(yīng)從以下幾方面入手1.采取銀團(tuán)貸款方式

采用銀團(tuán)貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以提高貸款議價(jià)能力。另一方面參貸銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件來控制風(fēng)險(xiǎn)。截至到201*年9月末，我國銀團(tuán)貸款已達(dá)1.7萬億元人民幣，銀團(tuán)貸款占全部公司貸款余額比重從201*年的1.72%上升到201*年的5%左右，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上20%的水平，可見銀團(tuán)貸款市場仍有較大發(fā)展空間。2.建立信用評(píng)級(jí)制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對(duì)投融資平臺(tái)建立起信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)其實(shí)施信用評(píng)價(jià)和資信管理。由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評(píng)價(jià)主體，結(jié)合貸款的五級(jí)分類，對(duì)各地方政府投融資平臺(tái)的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此對(duì)地方政府的融資規(guī)模實(shí)施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。3.加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對(duì)各投融資項(xiàng)目實(shí)行區(qū)別對(duì)待。其次建立全方位的運(yùn)作監(jiān)管體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行及時(shí)監(jiān)管：重點(diǎn)跟蹤地方政府背景貸款項(xiàng)目的進(jìn)展情況，加強(qiáng)資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)情況及時(shí)提出預(yù)警和防范。參考文獻(xiàn)：

[1]封北麟。地方投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)研究。中國財(cái)政。201*.18.[2]巴曙松。地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。西南金融。201*.9.

[3]宋立根。地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題及對(duì)策。地方財(cái)政研究。201*.2.[4]張海星。地方債發(fā)行：制度配套與有效監(jiān)管。財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)。201*.10.[5]蘇陽。地方政府背景貸款投放過速風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。中國金融。201*.17.

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紙質(zhì)版：7000元電子版：7500元紙質(zhì)＋電子版：7800元6750元-12/xinxingshixiadifangzhengfurongziping.html201*-201*年新形勢下中國地方政府融資平臺(tái)動(dòng)態(tài)研究與風(fēng)險(xiǎn)防范報(bào)告891815下載“訂購協(xié)議”201*年12月《201*-201*年新形勢下中國地方政府融資平臺(tái)動(dòng)態(tài)研究與風(fēng)險(xiǎn)防范報(bào)告》介紹：

第一章政府融資平臺(tái)基本闡述第一節(jié)政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程一、探索階段二、推廣階段三、發(fā)展階段

第二節(jié)政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀一、政府融資平臺(tái)體系初步形成

二、以現(xiàn)代企業(yè)制度為標(biāo)志的公司治理結(jié)構(gòu)逐步建立三、政府籌集發(fā)展資金的主要力量

第二章201*年中國地方政府融資平臺(tái)市場發(fā)展環(huán)境分析第一節(jié)201*年中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析

一、國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況GDP(季度更新)二、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)CPI、PPI（按月度更新）三、全國居民收入情況（季度更新）

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四、恩格爾系數(shù)（年度更新）五、工業(yè)發(fā)展形勢（季度更新）六、固定資產(chǎn)投資情況（季度更新）七、中國匯率調(diào)整（人民幣升值）八、對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口

第二節(jié)201*年中國地方政府融資平臺(tái)政策環(huán)境分析一、地方政府融資平臺(tái)早已有之二、監(jiān)管層密切關(guān)注地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

第三節(jié)201*年中國地方政府融資平臺(tái)社會(huì)環(huán)境分析一、人口環(huán)境分析二、教育環(huán)境分析三、文化環(huán)境分析四、生態(tài)環(huán)境分析五、中國城鎮(zhèn)化率

六、居民的各種消費(fèi)觀念和習(xí)慣

第四節(jié)201*年中國地方政府融資平臺(tái)技術(shù)環(huán)境分析第三章201*年中國地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行形勢分析第一節(jié)201*年中國地方政府融資平臺(tái)主要特點(diǎn)一、規(guī)模迅猛擴(kuò)張二、結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明顯

三、多數(shù)貸款償還本息需要政府信用支持四、不同類型機(jī)構(gòu)之間分布并不均勻第二節(jié)201*年中國地方政府融資平臺(tái)動(dòng)態(tài)分析一、規(guī)范政府融資平臺(tái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展二、地方政府嘗試市場化融資三、地方政府融資漸趨陽光化

第三節(jié)現(xiàn)階段我國政府融資平臺(tái)存在的主要矛盾分析一、風(fēng)險(xiǎn)集中高

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二、融資壓力巨大三、融資能力不足四、對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足五、對(duì)農(nóng)村金融需求滿足度低

第四章201*年中國地方政府融資存在問題及負(fù)面影響分析第一節(jié)地方政府融資存在的問題一、地方政府償債能力堪憂

二、地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入

“中國市場報(bào)告網(wǎng)”發(fā)布的《201*-201*年新形勢下中國地方政府融資平臺(tái)動(dòng)態(tài)研究與風(fēng)險(xiǎn)防范報(bào)告》提供了地方政府融資平臺(tái)行業(yè)最新的權(quán)威數(shù)據(jù)和行業(yè)信息，并對(duì)地方政府融資平臺(tái)行業(yè)進(jìn)行全面深入的研究和分析，協(xié)助公司領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃決策，為投資者選擇投資時(shí)機(jī)提供準(zhǔn)確的地方政府融資平臺(tái)市場情報(bào)信息。三、地方政府償債率

四、地方融資平臺(tái)膨脹缺乏自我約束五、地方融資平臺(tái)不透明缺乏外部約束第二節(jié)地方政府融資平臺(tái)的負(fù)面影響一、對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)二、對(duì)銀行業(yè)三、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)

第二節(jié)地方政府融資平臺(tái)問題的解決對(duì)策探討一、轉(zhuǎn)變地方政府職能二、促進(jìn)政府債務(wù)顯性化三、推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)市場化四、吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域五、強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束六、改革土地財(cái)政的收益方式第五章我國政府融資平臺(tái)采取的主要模式第一節(jié)模式的種類

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一、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式二、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金模式

來自：-12/xinxingshixiadifangzhengfurongziping.html三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資公司運(yùn)行模式第二節(jié)不同模式的優(yōu)勢及風(fēng)險(xiǎn)一、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式二、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金模式第三節(jié)政府融資平臺(tái)模式的應(yīng)用現(xiàn)狀一、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式二、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金模式

三、中期票據(jù)、城投債的發(fā)行可能出現(xiàn)井噴第六章地方政府融資平臺(tái)信貸數(shù)據(jù)分析第一節(jié)目前地方政府融資平臺(tái)貸款主要特點(diǎn)第二節(jié)地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模越來越大一、余額不斷放大二、期限安排不合理

第三節(jié)地方政府融資平臺(tái)貸款結(jié)構(gòu)分解第四節(jié)大型銀行風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)第七章地方政府融資平臺(tái)深層次風(fēng)險(xiǎn)第一節(jié)地方融資平臺(tái)快速膨脹的原因

第二節(jié)政府、銀行和地方融資平臺(tái)的三位一體模式第三節(jié)當(dāng)前銀行仍需關(guān)注的融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)一、融資平臺(tái)變味融資還在繼續(xù)

二、壞賬率約20%-30%，債務(wù)違約疊加風(fēng)險(xiǎn)加大

三、風(fēng)險(xiǎn)集中縣級(jí)財(cái)政，國有商業(yè)銀行和政策性銀行首當(dāng)其沖第八章政府融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

第一節(jié)地方政府融資平臺(tái)貸款財(cái)政收入影響情景分析略

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第九章地方政府融資平臺(tái)發(fā)展運(yùn)作模式及特許經(jīng)營分析略

第十章201*年中國地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行走勢與風(fēng)險(xiǎn)分析略

第十一章政府融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)防范略

圖表目錄：（部分）圖表：略

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