地方政府投融資平臺運行機制研究

地方政府投融資平臺運行機制研究

□作者：朱琳

作者單位:河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院

財經(jīng)視線201*年第30期字號：【大中小】

▲基金項目：201*年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（B609）◆中圖分類號：F812.5文獻標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：為應(yīng)對全球金融危機的沖擊，我國政府實行了積極的財政政策，地方政府投融資平臺的作用更加突出。本文就分別從融資機制、投資機制、風(fēng)險防范機制及監(jiān)管機制四個方面提出了完善地方政府投融資平臺運行機制的建議和對策。關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺運行機制

自201*年底以來，地方投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，地方政府組建的投融資平臺在投融資過程中的主導(dǎo)作用愈加顯現(xiàn)。地方投融資平臺通過大規(guī)模投融資推動城市化建設(shè)，為我國應(yīng)對金融危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要作用，地方政府在構(gòu)建地方融資平臺方面也取得不少成功的經(jīng)驗。與此同時，地方政府投融資平臺的發(fā)展也面臨著一些問題和困難：注冊資本、凈資產(chǎn)及利潤少、銀行負(fù)債多；融資渠道和方式還有待創(chuàng)新；融資平臺本身可持續(xù)發(fā)展能力弱，還款來源主要依賴于財政逐年積累；風(fēng)險放大等。因此，如何建立和完善規(guī)范化、市場化和透明化的地方政府投融資平臺運行機制，使之更好地為地方政府建設(shè)服務(wù)，成為必要的研究課題。

健全地方投融資平臺融資機制

（一）形成以財政政策性、內(nèi)源性融資為主體的資金注入機制

1.財政政策性資金的資金注入機制。財政政策性資金是地方政府投融資平臺運作的啟動資金及后續(xù)投入資金，根據(jù)我國目前的現(xiàn)實情況，能夠注入到地方政府投融資平臺的財政政策性資金主要包括財政資金注入、土地增值收益返還及稅收返還等。

財政資金注入。財政資金注入可以分為初始投入和增量投入。財政資金的初始投入是指地方政府在地方投融資機構(gòu)形成時投入的資金；財政資金的增量投入是指地方財政按照每年預(yù)算安排的基本建設(shè)資金、專項資金，根據(jù)地方政府在不同的投資項目中形成的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)，提取一定的比例作為對投融資機構(gòu)國有資本金的增量投入。

土地增值收益返還。對地方政府投融資平臺工程建設(shè)場地及周邊一定范圍內(nèi)土地經(jīng)營機制進行創(chuàng)新，引入市場化機制，經(jīng)營盤活土地，將土地增值收益納入土地儲備專項資金，成為土地相關(guān)項目建設(shè)基金；土地政策收益（出讓金）和土地開發(fā)帶來的部分稅收，納入建設(shè)資金和運營補貼。稅收返還。地方投融資機構(gòu)投資建成的公益性建設(shè)項目，其生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的各級稅收地方留成部分及路橋收費等規(guī)費收入，由地方政府財政部門通過預(yù)算支出安排，注入到相應(yīng)的地方投融資機構(gòu)。另外，根據(jù)稅法的規(guī)定，地方投融資平臺對基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施進行投資并實施施工時有營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠，可以作為資本金返還給地方投融資平臺。

2.投資項目收入注入。地方政府投融資平臺的內(nèi)源性融資主要是指地方投融資企業(yè)通過項目投資獲取收益，再按照收益的一定比例定期再注入到相應(yīng)的投融資機構(gòu)。隨著地方投融資企業(yè)的發(fā)展壯大，其發(fā)展的重點應(yīng)該是依靠自身的良好發(fā)展，利用經(jīng)營獲取的收益擴大資本規(guī)模，進入發(fā)展的良性循環(huán)。（二）以地方投融資平臺為主體的多元化融資渠道和方式的結(jié)合

目前，政府投融資平臺的融資結(jié)構(gòu)中主要還是以銀行信貸為主，其主要形式為銀行借入、非銀行金融機構(gòu)借入、融資租賃等。地方政府投融資平臺主要投資于公益性項目和一些關(guān)系國計民生的行業(yè)，資本回收期長，整體投資收益率低，甚至低于同期銀行貸款利率，以銀行信貸為主的、單一的融資結(jié)構(gòu)一旦達到一定規(guī)模，勢必給企業(yè)帶來沉重的還本付息壓力。因此，地方政府投融資平臺必須對融資渠道、融資方式和融資主體進行拓展和創(chuàng)新。

1.充分利用信貸市場和資本市場吸納社會資金，主要表現(xiàn)在以下方面：

發(fā)行企業(yè)債券。由于債券發(fā)行引入了各種市場約束機制，如投資銀行和會計師、律師、評級機構(gòu)的參與，從而促進了通過發(fā)行債券形式籌資建設(shè)的項目投融資行為的規(guī)范化，項目往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束。因此，在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件并鼓勵地方政府投融資平臺在國內(nèi)外發(fā)行企業(yè)債券，以市場運作方式為政府籌集建設(shè)資金。

股票上市。現(xiàn)在地方政府投融資企業(yè)以國有獨資形式為主，基于有限責(zé)任公司的限制，不能發(fā)行股票。因此，大多數(shù)地方政府投融資企業(yè)采用的是負(fù)債融資的手段，使得地方政府投融資企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率相當(dāng)高，每年負(fù)擔(dān)的財務(wù)費用數(shù)額龐大，加大了企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險，為地方政府投融資企業(yè)的良好運作和長遠發(fā)展埋下了隱患。為改善地方政府投融資企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)，需要在現(xiàn)行政策下進行融資方式的創(chuàng)新：可以推動符合條件的投融資公司進行股份制改造，允許其他所有制經(jīng)濟成分參股地方政府投融資企業(yè)，以整體上市或控股、參股企業(yè)上市等方式到境內(nèi)外股票市場融資；或者通過地方政府投融資企業(yè)下屬的項目公司上市來融通資金，擴大股權(quán)融資規(guī)模，逐步提高權(quán)益融資的比例。2.投融資主體的拓展和創(chuàng)新。就拓展融資主體而言，可以將地方投融資企業(yè)新上的項目直接設(shè)立為公司，地方投融資企業(yè)對二級公司進行資本股權(quán)管理。通過融資主體的拓展，可以將由地方投融資平臺直接融資轉(zhuǎn)向由二級公司（項目公司）直接融資。且優(yōu)點在于：一是可以科學(xué)合理地控制和考核不同屬性的項目；二是可以利用項目融資有限追索權(quán)的特點，降低投融資平臺的直接風(fēng)險；三是可以聯(lián)合眾多與工程項目有利害關(guān)系的單位，對債務(wù)資金可能發(fā)生的風(fēng)險進行擔(dān)保，構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膿?dān)保體系；四是便于根據(jù)不同項目的特性進行融資方式的創(chuàng)新。3.靈活采用更為市場化的融資方式，表現(xiàn)為以下方面：

引入和推廣BOT、TOT、PPP等創(chuàng)新的項目融資方式。BOT（Build-Operate-Transfer）是指政府或所屬機構(gòu)將大型基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、融資和維護的權(quán)利特許給國內(nèi)外私營機構(gòu)，允許該私營機構(gòu)在約定的期限內(nèi)運營該設(shè)施，并且允許其在該期限內(nèi)享有該項目的收益，在規(guī)定的特許期限期滿后，將該設(shè)施轉(zhuǎn)讓給項目方的政府。隨著BOT在不同國家和地區(qū)的應(yīng)用，由于具體操作不同，又演變出TOT、PPP、UBFO等多種形式。通過這些創(chuàng)新的項目融資模式的運用，地方政府可以解決項目融資的難題，投資人則獲取了一定的項目運營收益，參與方獲得了“雙贏”。ABS模式。ABS融資是指以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場上發(fā)行債券籌集資金的一種項目融資方式，即以項目所屬的資產(chǎn)為支持的證券化融資方式。在地方投融資平臺中采用ABS融資模式，可以突破各種法律和政策障礙，集合大量民間資本或國外資本用于地方建設(shè)；而且可以降低融資成本和融資風(fēng)險。地方政府可以通過地方投融資平臺采用信托模式開展ABS業(yè)務(wù)。

信托計劃。信托計劃是指委托人基于對受托人（信托機構(gòu)）的信任，將自己合法擁有的資金委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義、受益人的利益或者特定目的管理、運用和處分的行為。信托投資公司可以采取貸款、投資、融資租賃、同業(yè)拆放等方式管理運用信托資金；收益方式除了利息收入外，還可以通過分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項目收費、租金等方式獲得。信托融資在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)為項目融資形式，有確定的項目作為融資載體。采用信托方式可以將地方投融資平臺項目與社會公眾投資者之間建立起更為直接的聯(lián)系；而且可以通過直接項目投資、收購、參股等多種方式參加項目建設(shè)，資金信托的靈活性與城市建設(shè)項目的多樣性需求相結(jié)合，能夠設(shè)計出形式多樣的信托產(chǎn)品進行項目融資。

建立科學(xué)的投資決策機制和資本退出機制

地方政府投融資平臺是否會真正發(fā)揮作用，取決于決策的科學(xué)性和平臺的后期償債能力，決策的科學(xué)性又直接影響平臺的償債能力。因此，必須建立科學(xué)的投資決策機制。地方政府應(yīng)成立投資決策委員會，負(fù)責(zé)重大投資事項的決策、相關(guān)問題的協(xié)調(diào)和組織考核等方面工作，并確定投資方向、投資規(guī)模及投資方式，使投融資方案的形成和實施始終在有效的監(jiān)督之下施行。

我國應(yīng)建立地方政府投融資機構(gòu)資本退出機制。地方政府投融資機構(gòu)能從所在的領(lǐng)域和行業(yè)退出，將其持有的股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等在資本市場進行流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)，才能達到將資產(chǎn)、資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金，將資金轉(zhuǎn)化為資本，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目的；投融資機構(gòu)資本退出機制能使投融資體制具有更高的開放性，并保持形態(tài)上的連續(xù)性，促進收益放大且節(jié)約交易成本，使社會資金參與地方建設(shè)的程度更加廣泛。應(yīng)建設(shè)地方統(tǒng)一有序、權(quán)威的產(chǎn)權(quán)交易平臺，為地方政府國有資產(chǎn)重組、轉(zhuǎn)讓、退出提供規(guī)范有效的服務(wù)。

建立有效的地方投融資平臺風(fēng)險防范機制

（一）健全地方投融資平臺償債保障機制

1.完善地方政府投融資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。有必要進一步完善地方政府投融資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)：地方政府投融資平臺應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定，完整地履行登記注冊等手續(xù)，使其具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的法人；進一步明確地方政府投融資平臺的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按現(xiàn)代企業(yè)制度和法律程序，明確各項入股資產(chǎn)，遵循市場化機制完善法人治理和公司運作；加強股東會、董事會、監(jiān)事會的制度建設(shè)，形成良好的企業(yè)治理氛圍。

2.健全地方政府投融資平臺償債機制�？梢栽O(shè)置償債擔(dān)保資金賬戶，該賬戶的資金來源取決于項目的不同性質(zhì)：公益性項目由政府和投融資機構(gòu)定期按照一定金額向償債擔(dān)保資金賬戶劃撥資金；非公益性項目由投融資機構(gòu)根據(jù)項目收益的一定比例定期存入該賬戶作為償債擔(dān)保資金。如果該賬戶的資金還不足以償付的債務(wù)，對投融資機構(gòu)因承擔(dān)公益性建設(shè)項目融資任務(wù)而發(fā)生的虧損，缺口部分由投融資機構(gòu)政府主管部門編制債務(wù)預(yù)算，列入部門預(yù)算，有計劃地還本付息。對非公益性項目，則以投融資平臺所投資項目未來所產(chǎn)生的收益為基本保障。（二）建立地方政府投融資責(zé)任制度

為防止地方政府債務(wù)危機的發(fā)生，要建立地方政府投融資責(zé)任制度。首先，無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必須要求地方政府的債務(wù)規(guī)模與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致，以避免出現(xiàn)“新官不理舊賬”現(xiàn)象的發(fā)生；其次，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為，財政不為投融資機構(gòu)作擔(dān)保，政企之間保持嚴(yán)格界限；第三，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

擴展閱讀：地方政府投融資平臺市場化運作探析

地方政府投融資平臺市場化運作探析

【摘要】地方政府投融資平臺公司的出現(xiàn)解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的難題，為地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻了重要的力量。從201*年年初開始，中央政府出臺了一系列法規(guī)政策，要求對地方政府投融資平臺進行清理整頓。但是我國目前的現(xiàn)狀要求平臺公司繼續(xù)存在下去，所以進行市場化運作，提升自身造血功能是平臺公司健康持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。本文從市場化運作必要性和現(xiàn)實基礎(chǔ)方面對平臺市場化運作進行了論述，在此基礎(chǔ)上提出了推動我國地方政府投融資平臺市場化的具體措施。

【關(guān)鍵詞】地方政府投融資平臺；風(fēng)險；市場化1.市場化運作的理論支持1.1公共品理論

薩繆爾森將物品分純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。三種類型產(chǎn)品的特征和供應(yīng)方式如下表。三種類型產(chǎn)品的特征及供應(yīng)方式1.2項目區(qū)分理論

項目區(qū)分理論是將項目分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，不同的項目所對應(yīng)的投資主體，融資方式和運作過程是不一樣的，如下表所示。

三種類型產(chǎn)品的項目分類2.市場化運作的必要性

2.1我國目前的宏觀經(jīng)濟政策要求市場化

隨著投融資平臺數(shù)量大幅度上升，融資規(guī)模的急劇擴大，帶來的風(fēng)險問題引起了國家的高度重視。從201*年3月起，國家相關(guān)部門先后出臺多條政策法規(guī)規(guī)范地方政府投融資平臺，平臺公司將面臨融資渠道減少，融資規(guī)模驟減，融資成本上升等一系列等困難。2.2企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展需要市場化2.2.1注冊資本金風(fēng)險

平臺公司在成立初期地方政府大多是以土地變更使用方式和用途所需補繳土地出讓金和增值收益作價入股的，但是現(xiàn)實中土地變現(xiàn)和開發(fā)難度極大。同時我國《公司法》要求投資公司的注冊資本金必須在五年內(nèi)繳足，所以大多數(shù)公司都面臨不能及時交足注冊資本金而被追究法律責(zé)任的風(fēng)險。2.2.2融資渠道單一

從融資結(jié)構(gòu)來看，平臺公司大部分僅采用了負(fù)債的方式進行融資，表明其融資渠道單一。從資金來源看，平臺公司僅僅與國內(nèi)機構(gòu)展開了合作，并且資金來源為國內(nèi)金融市場。2.2.3對所投資的項目缺乏事前審核和事后監(jiān)督

平臺公司大多的責(zé)、權(quán)、利不一致，承擔(dān)著籌資職能卻不能參加前期決策，公司所投資的項目，早已經(jīng)由上級確定好了，公司并不能對所投資的項目進行事前的審核，對項目的可行性進行分析，平臺的功能只是負(fù)責(zé)融資，卻不能插手項目的前期建設(shè)和后期運營管理，不能對項目的實施過程約束和監(jiān)督。3.市場化運作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

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