銀行案防3

以制度建設(shè)為核心構(gòu)筑起防范案件風險的屏障

隨著監(jiān)管部門監(jiān)管力度的加大、商業(yè)銀行風險管理的普遍加強以及全社會信息透明度的日益提高，近一段時期，商業(yè)銀行陸續(xù)暴露了一些違法違規(guī)案件。深刻剖析這些銀行案件，我們不難看出，案件產(chǎn)生的根本原因是制度缺失或執(zhí)行不力。當前銀監(jiān)會正在組織在全國銀行業(yè)金融機構(gòu)開展以制度建設(shè)為核心的案件專項治理活動，其宗旨是以制度建設(shè)為核心從根本上構(gòu)筑防范案件風險的屏障。

制度缺失和執(zhí)行不力是銀行業(yè)案件多發(fā)的根本原因

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、新制度經(jīng)濟學(xué)主要代表人物道格拉斯。C.諾思（DouglassC.North）對制度作了如下定義：“制度是一系列被制定出來規(guī)則、應(yīng)遵循的要求與合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束追求福利或最大化利益的個人行為�！边@一定義說明制度是人們創(chuàng)造的、用以限制人們行為的框架。制度可以提供及時、準確的信息，規(guī)范從業(yè)人員的行為，減少工作的不確定性，降低風險。我們常說“立規(guī)矩，成方圓”，通俗地反映了制度的重要性。制度在銀行業(yè)風險管理、案件防范中起著關(guān)鍵性作用，銀行業(yè)的穩(wěn)健運行是以健全的產(chǎn)權(quán)制度、業(yè)務(wù)經(jīng)營制度、內(nèi)部控制制度、監(jiān)督制約制度等制度作保障的。但我國銀行業(yè)發(fā)生的各種違法違規(guī)案件，暴露了銀行業(yè)金融機構(gòu)在制度建設(shè)與執(zhí)行中存在著明顯的缺陷。

（一）體制轉(zhuǎn)軌時期存在制度缺陷。在兩種體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于新舊體制的摩擦、深層次矛盾沒有得到根本解決，容易產(chǎn)生金融風險。這是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的國家所特有的風險，主要是由于缺乏市場機制的約束力和經(jīng)濟主體之間不完整甚至扭曲的信用關(guān)系造成的。1998年經(jīng)濟過熱和亞洲金融危機期間，包括亞行在內(nèi)的各國銀行案件不斷發(fā)生。在外界看來，這種似乎與宏觀經(jīng)濟周期相伴隨的“怪圈”再次投影在我國加速改革的銀行業(yè)身上。國民經(jīng)濟處于高速增長期，又是矛盾的凸顯期，社會調(diào)解、監(jiān)督機制和法律建設(shè)還不完善，誘發(fā)犯罪的消極因素增多。處于改革攻堅階段的銀行業(yè)，大量的新制度還很不完善，操作還不規(guī)范，管理還不夠嚴謹，最容易給犯罪分子帶來可乘之機，致使銀行案件在經(jīng)濟改革、銀行改革的過程中不斷呈現(xiàn)。

（二）公司治理機制不完善。公司治理是一系列定義了股東、管理者、債權(quán)人和其他利益相關(guān)人之間關(guān)系的規(guī)則。公司治理的目的為解決因所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離而產(chǎn)生的委托－代理問題而設(shè)定的制度安排。從銀行內(nèi)部來看，國有商業(yè)銀行的公司治理機制建設(shè)取得一定的成果。但是，公司治理機制的改革并不徹底，普遍存在缺陷。表現(xiàn)在：責任不清，權(quán)力不明，追究不嚴，經(jīng)營決策權(quán)過于集中，缺乏有效的制衡機制，尤其對基層高管人員缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”問題嚴重。從一定意義上來說，這也是近來國有商業(yè)銀行案件高發(fā)的最主要原因。

（三）內(nèi)控基本制度安排缺失或執(zhí)行不力。主要表現(xiàn)在內(nèi)部控制不能覆蓋所有風險點，許多基層機構(gòu)未建立并執(zhí)行異地交流制度、重要崗位輪換制度、強制休假制度和近親屬回避制度，從而為犯罪分子長期作案、合伙作案提供了可乘之機；內(nèi)控制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展，控制手段欠缺，操作風險突出；銀行內(nèi)部各崗位有章不循、違規(guī)操作、逆程序辦理業(yè)務(wù)、玩忽職守等問題相當嚴重。權(quán)力大于制度、情面大于制度，違反領(lǐng)導(dǎo)意志就會下崗失業(yè)，喪失利益，制度執(zhí)行受到嚴峻挑戰(zhàn)，“順水人情”成為“潛規(guī)則”。

（四）制裁違規(guī)行為的制度安排力度不夠。由于“人是理性的”，因此當違反制度所付出的成本小于收益時，制度對人的約束就會大打折扣。在銀行業(yè)金融機構(gòu)中，主要表現(xiàn)為對案件的查處不嚴，責任追究的力度不夠。對違法違紀人員處理上，靈活性有余，原則性不足；重經(jīng)濟處罰，輕行政處分；避重就輕，只處理當事人，不層層追究相關(guān)責任人和領(lǐng)導(dǎo)責任；個別機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)對違規(guī)違紀案件往往是大事化小、小事化了，甚至為保政績，隱瞞案件，自行消化，使案件得不到及時查處，助長了作案人的僥幸心理。由于對違規(guī)問題查處不嚴，變相培育了“違規(guī)文化”，即不違規(guī)吃虧、不違規(guī)不發(fā)展。

（五）缺少有效監(jiān)督制約的制度安排。內(nèi)部審計部門未真正做到全系統(tǒng)垂直管理，片面服從本單位領(lǐng)導(dǎo)，只對同級領(lǐng)導(dǎo)負責，不能獨立地進行審計檢查和做出公正評價。內(nèi)審實施缺乏權(quán)威性，往往只是對發(fā)現(xiàn)的問題建議、督促整改，很少給予處罰。一些銀行機構(gòu)事中復(fù)核和事后監(jiān)督，還存在一定的制度漏洞。另外，社會公眾缺乏基本的金融知識，社會監(jiān)督薄弱，加之銀行信息不透明，使銀行業(yè)不規(guī)范操作得以長期存在。

推進銀行業(yè)制度變遷，切實防范案件風險

制度變遷是人們特定的活動方式和相互關(guān)系的行為規(guī)則的變化，它意味著一種更有效的制度安排對另一種制度安排的替代過程。由于防范銀行業(yè)金融機構(gòu)案件風險的制度選擇目標是明確的，為此制度變遷是必然的選擇。

（一）加快銀行業(yè)的改革步伐。完善公司治理是國有銀行改革的核心。良好的公司治理正是確保銀行利益相關(guān)者利益均衡的制度安排，它是銀行良好運作和科學(xué)管理的根源和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)銀行價值最大化目標的制度保障。我國銀行業(yè)機構(gòu)要以國際最佳做法和銀監(jiān)會頒布的改革指引為參照，以公司治理改革為核心，理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不斷改革內(nèi)部管理體制，強化財務(wù)約束和風險防范機制，建立有效的激勵約束機制，徹底轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，從根本上防范案件風險。

（二）進一步完善內(nèi)控制度。商業(yè)銀行的競爭力最終體現(xiàn)在內(nèi)部管理水平和風險控制建設(shè)上。要針對各項業(yè)務(wù)制定全面、系統(tǒng)的政策、制度和程序，并在全系統(tǒng)范圍內(nèi)保持統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標準和操作要求。內(nèi)控制度要覆蓋所有風險點，貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，重點崗位、主要風險環(huán)節(jié)做到相互制約、相互制衡。對新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品更要事先制定相關(guān)規(guī)章制度以準確計算和評估風險，防患于未然。同時，對現(xiàn)有制度要不斷進行評估、修訂、補充和整合，確保各項制度在各部門、各層次得到貫徹執(zhí)行。

（三）提高事后監(jiān)督和內(nèi)部審計的有效性。實踐證明，銀行業(yè)監(jiān)管體系中最直接、最有效的監(jiān)管是銀行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督和管理。商業(yè)銀行要將事后監(jiān)督徹底獨立于前臺業(yè)務(wù)之外，形成平衡制約的關(guān)系。突出事后監(jiān)督的重點，研究不同時期犯罪分子作案特點，結(jié)合本單位實際，有針對性地查堵案件的發(fā)生。科學(xué)地設(shè)置內(nèi)部組織機構(gòu)，按照相互協(xié)調(diào)、平衡制約的原則，合理配置業(yè)務(wù)部門、管理部門和監(jiān)督部門，充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門監(jiān)督檢查的作用。要結(jié)合工作實際，建立和完善獨立的審計組織體系和規(guī)章制度，制定審計規(guī)劃、重點和方案，增強審計工作的針對性、有效性，保證內(nèi)部審計的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性。

（四）開展案件專項治理工作。為堅決遏制案件多發(fā)勢頭，保證改革和發(fā)展的順利進行，銀監(jiān)會正在開展以加強制度建設(shè)為主要內(nèi)容的防范銀行違法違規(guī)行為專項治理活動，督促銀行加強管理，從嚴治行，堅決遏制違法違規(guī)案件的發(fā)生。黑龍江銀監(jiān)局積極在轄內(nèi)推動案件專項治理工作，組織深入開展系列活動，與司法部門合作，把查防違法違規(guī)案件同加強制度建設(shè)、增強遵紀守法意識、深化體制改革和建立風險管理長效機制結(jié)合起來，充分暴露、嚴厲查處各類違法違規(guī)行為，爭取在較短時間內(nèi)摘掉案件多發(fā)的帽子。

（五）嚴格實施問責制。作為一種事后控制辦法，問責制具有持久的震懾力。嚴肅查處違法違規(guī)人員，要做到有案必查、有案必處，對責任人不僅要給予黨紀、政紀處分，還要給予一定的經(jīng)濟處罰，涉嫌犯罪的，要依法移送司法機關(guān)。要建立案件問責制與責任追究制度，對相關(guān)責任人員追究責任。對發(fā)生的案件，不僅要依法追究直接責任人的責任，而且要按照有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責任。對事后監(jiān)督與內(nèi)審人員同樣要實施問責制，對檢查中流于形式、敷衍了事、應(yīng)發(fā)現(xiàn)問題而未能發(fā)現(xiàn)，或發(fā)現(xiàn)問題后隱瞞不報的，要嚴格追究其檢查責任。

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防范銀行案件重在建立長效機制

201*年8月3日15:17

[世華財訊]分析文章指出，銀行業(yè)案件高發(fā)的勢頭并沒有從根本上遏制，案件防控工作任務(wù)依然很重，加強長效機制和執(zhí)行力建設(shè)是防控銀行案件的重中之重。

據(jù)金融時報8月3日報道，分析文章指出，07年4月發(fā)生在農(nóng)業(yè)銀行河北省邯鄲市分行的金庫案件，庫管員任曉峰、馬向景盜取5,100萬元庫款，數(shù)額巨大、性質(zhì)惡劣，造成了極壞的社會影響。此外，一些地區(qū)、一些機構(gòu)接連發(fā)生百萬元甚至千萬元以上案件。這些頻繁暴露出來的案件提醒我們，目前，銀行業(yè)案件高發(fā)的勢頭并沒有從根本上遏制，案件防控工作任務(wù)依然很重。

對于當前銀行業(yè)案件的發(fā)生，8月2日，在銀監(jiān)會舉行的“銀行業(yè)案件防控和治理工作情況通報會”上，銀行監(jiān)管一部副主任郝愛群用“同質(zhì)同類案件時有復(fù)發(fā)”來形容目前大案要案仍不斷發(fā)生的形勢。

根據(jù)對07年上半年的典型案件剖析發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在現(xiàn)金業(yè)務(wù)、代理業(yè)務(wù)、清算業(yè)務(wù)和安全保衛(wèi)領(lǐng)域等部位和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的案件占比仍然較高。這些同質(zhì)同類的案件頻繁、反復(fù)出現(xiàn)，充分說明在一些機構(gòu)、一些業(yè)務(wù)部位，案防工作基礎(chǔ)還不夠牢固，案防措施貫徹還不到位，抓好重點機構(gòu)，重點業(yè)務(wù)部位案件風險防控依然至關(guān)重要。

分析文章認為，銀行業(yè)案件問題，不僅是事關(guān)銀行形象的大問題，也是關(guān)乎銀行改革成敗的大問題。07年以來，按照溫家寶總理關(guān)于“建立嚴密的內(nèi)部防范體系和外部監(jiān)管體系”要求，在切實鞏固前兩年案件專項治理工作成果的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會著力推動案件專項治理工作向常規(guī)性全面操作風險監(jiān)管轉(zhuǎn)化，努力完善案件防控長效機制，提出了“201*年銀行業(yè)金融機構(gòu)案件總量及百萬元以上大案要案數(shù)量在201*年基礎(chǔ)上，總體實現(xiàn)雙降20%以上”的案件防控工作目標。經(jīng)過銀監(jiān)會各級監(jiān)管機構(gòu)和銀行業(yè)金融機構(gòu)共同努力，07年上半年銀行業(yè)案件防控和治理工作取得了顯著成效。但是，正如銀行每日開門營業(yè)都可能面臨著風險隱患一樣，銀行案件是與銀行機構(gòu)同步而生的。因此，防控銀行案件，加強長效機制和執(zhí)行力建設(shè)是重中之重。

在銀行經(jīng)營中，依法經(jīng)營、合規(guī)操作是銀行一切工作的基本要求，是每一個銀行員工應(yīng)盡的基本職責。在通報會上，郝愛群針對目前的銀行案件，提出“形成案件防控的合力”的概念。即必須從提高執(zhí)行力入手，切實解決執(zhí)行走樣、監(jiān)督走神、貫徹走調(diào)等執(zhí)行力不足問題，增強執(zhí)行的針對性，把抓查防案件與抓追究責任統(tǒng)一起來，推進合規(guī)文化建設(shè)。重點在于把合規(guī)經(jīng)營理念貫穿到員工的日常行為之中，使之成為自覺的習(xí)慣；重點在于把立規(guī)建制的工作做實、做細，把操作風險管理的各項措施真正細化落實到每一個環(huán)節(jié)、每一個崗位、每一個節(jié)點。

根據(jù)目前的統(tǒng)計，當前，案件仍然多發(fā)于基層營業(yè)機構(gòu)，作案人員主要集中在基層負責人、重要崗位人員和重要業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員，信貸、儲蓄和現(xiàn)金管理等業(yè)務(wù)崗位仍然是案件高發(fā)的主要風險部位。特別是由于一些基層營業(yè)機構(gòu)管理不到位，許多案件盡管作案人手段簡單、直接，但能屢屢得逞，甚至隱瞞數(shù)年。從案件資金用途看，作案人挪用、侵占資金主要是用于經(jīng)商辦企業(yè)、炒股和購買彩票，或者是用于個人揮霍。

對于此類現(xiàn)狀，一些專家分析，其根本在于滋生案件的體制機制、內(nèi)控管理等深層次問題尚未根本解決。突出表現(xiàn)在：一些銀行業(yè)金融機構(gòu)，特別是部分基層機構(gòu)經(jīng)營指導(dǎo)思想不端正，重業(yè)務(wù)發(fā)展、輕內(nèi)部管理；機構(gòu)組織體系、(0)

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