行政結(jié)構(gòu)：駐京辦

一、地方駐京辦面臨整肅風(fēng)暴

一場(chǎng)針對(duì)各級(jí)地方政府駐京辦事處的整肅風(fēng)暴正在醞釀中。

獲悉，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)管局）正在制定一份徹底的整改方案，方案首先涉及52家副省級(jí)以上政府辦事處和大型國(guó)企駐京辦的整頓和改革。國(guó)管局駐京辦管理司負(fù)責(zé)副省級(jí)以上駐京辦的管理和協(xié)調(diào)。此前，整頓駐京辦事處已被中紀(jì)委和監(jiān)察部列為201*年四大工作任務(wù)之一。各級(jí)政府的駐京辦事處因“跑部錢進(jìn)”而被時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華點(diǎn)名。

5000余家政府駐京辦事處正面臨著半個(gè)世紀(jì)以來(lái)最大的一次生存危機(jī)，一些基層縣市政府辦事處恐怕難逃被裁撤的命運(yùn)。

風(fēng)暴欲來(lái)

幾天前，北京市發(fā)改委相關(guān)處室的負(fù)責(zé)人已經(jīng)開始走訪各地市縣級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處了。201*年8月30日，一位市級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處主任指出，“這次了解的情況與機(jī)構(gòu)改革有關(guān)”。

5000余家縣級(jí)辦事處均歸口北京市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作處管理。該處一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，中紀(jì)委和監(jiān)察部現(xiàn)在正在查這個(gè)事情，等中紀(jì)委拿出意見(jiàn)，改革才能定下方向。

駐京辦成為風(fēng)暴中心，或許緣于李金華的敢言。201*年年底，在談到對(duì)預(yù)算資金的審計(jì)監(jiān)督時(shí)，他直言：各省市區(qū)、地級(jí)市甚至縣都在北京設(shè)立辦事處，有的駐京辦目的就是“跑部錢進(jìn)”。201*年年初，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記吳官正在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上所做的工作報(bào)告中，三次提到了駐京辦的腐敗和治理問(wèn)題。據(jù)貴州省駐京辦的一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，吳官正的講話首次將整頓駐京機(jī)構(gòu)、剎住“跑部錢進(jìn)”風(fēng)提到了一定高度。其后，中紀(jì)委將調(diào)查整頓駐京機(jī)構(gòu)列為201*年重點(diǎn)任務(wù)之一。

更實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作開始于201*年2月。2月27日，國(guó)管局召開廉政工作會(huì)議，各省駐京辦負(fù)責(zé)人全部到會(huì)。會(huì)議決定，由中紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)研駐京辦，由國(guó)管局具體醞釀拿出改革方案，這個(gè)方案可能會(huì)在今年第四季度擇機(jī)公布，方案中首先涉及52家副省級(jí)以上政府辦事處和大型國(guó)企駐京辦事處的整頓與改革。江西省駐京辦有關(guān)人士說(shuō)，中紀(jì)委曾計(jì)劃三年完成對(duì)駐京機(jī)構(gòu)的改革和整頓，今年是三年里的最后一年。

駐京辦現(xiàn)象

沒(méi)有人確切地知道，中國(guó)有多少形形色色的駐京辦事機(jī)構(gòu)。粗略統(tǒng)計(jì)，在北京，除了52家副省級(jí)以上辦事處外，還有520家市級(jí)和5000余家縣級(jí)辦事處。而據(jù)江西省駐京辦事處人士估計(jì)，如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過(guò)1萬(wàn)家。

1949年，內(nèi)蒙古自治區(qū)率先在北京設(shè)立第一家駐京辦事機(jī)構(gòu)。1991年，北京共有186個(gè)市級(jí)以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度在北京扎營(yíng)，到201*年時(shí)已激增至426個(gè)，十年之內(nèi)翻了一番。一般來(lái)說(shuō)，駐京辦事處將自己定位于溝通信息、招商引資、協(xié)助遣

返上訪群眾和組織來(lái)京務(wù)工者等。在此過(guò)程中，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象廣為詬病。未經(jīng)證實(shí)的消息說(shuō)，各地辦事處每年用在疏通關(guān)系上的“灰色經(jīng)費(fèi)”在200億元以上。

一個(gè)變化是，不僅各級(jí)地方政府在北京設(shè)立辦事處，省級(jí)政府的廳局機(jī)關(guān)駐京辦事處也越來(lái)越多。省發(fā)改委、建設(shè)廳等實(shí)權(quán)部門紛紛在北京設(shè)立辦事處，直接與相關(guān)部委溝通，省辦事處的職能越來(lái)越小了。事實(shí)上，一位江西省駐京辦事處人士說(shuō)，“他們比我們有錢”。而湖南省政府駐京辦事處辦公室工作人員指出，他們和省建設(shè)廳駐京聯(lián)絡(luò)處沒(méi)什么關(guān)系，他們歸北京市發(fā)改委管，我們歸國(guó)管局管。也許廳里覺(jué)得有必要設(shè)置駐京聯(lián)絡(luò)處，又有人力和財(cái)力，就設(shè)了。

吉林省人民政府駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處副處長(zhǎng)金寶山說(shuō)，省政府駐京辦事處和各地市駐京聯(lián)絡(luò)處也沒(méi)有太大的關(guān)系，原則上是我們指導(dǎo)他們工作，“指導(dǎo)但不是領(lǐng)導(dǎo)工作”。過(guò)去，有些省份各廳局的駐京聯(lián)絡(luò)處是設(shè)在省政府辦事處里的，但是后來(lái)他們都自己設(shè)立了聯(lián)絡(luò)處，自己聯(lián)系各自領(lǐng)域的事情。他說(shuō)，“實(shí)際上‘跑部錢進(jìn)’主要就是省里一些機(jī)構(gòu)的駐京辦，害得大家一起跟著遭殃�，F(xiàn)在比以前好多了，以前跑得更厲害”。

山東省日照市政府駐京辦事處主任盧振迢說(shuō)，除了歸國(guó)管局管的那52家，其他的辦事處、聯(lián)絡(luò)處管理都是很松散的，向北京市發(fā)改委遞個(gè)申請(qǐng)，租個(gè)辦公室就可以了，有的甚至都不注冊(cè)，租個(gè)房子就成，相當(dāng)于“黑戶”。北京市發(fā)改委不收其他費(fèi)用，只是要每年審一次機(jī)構(gòu)代碼證書。

據(jù)知情人士介紹，縣市聯(lián)絡(luò)處原則上三年一換屆，但在不少縣市，聯(lián)絡(luò)處做得好，基本都是不變的，可以繼續(xù)做下去。事實(shí)上，辦事處的工作很不好做，因?yàn)榭h市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很復(fù)雜，接待誰(shuí)好了誰(shuí)不好了，回去都會(huì)影響你政績(jī)的好壞。一位不愿透露姓名的駐京辦事處人士說(shuō)，“聯(lián)絡(luò)處說(shuō)白了就是吃喝聯(lián)系，什么事情都做，很雜。上面也經(jīng)常有事沒(méi)事地過(guò)來(lái)看看，我們都陪吃陪喝，接待看級(jí)別定規(guī)格，有的要錢，級(jí)別高的一般不會(huì)要錢，萬(wàn)一人家不高興了怎么辦”？而且，“你說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)談話辦事，能是三兩句話就行的嗎？說(shuō)實(shí)話，我們也不想這樣辛苦，有誰(shuí)想干這種工作？都是沒(méi)辦法。”

不管出于什么原因，駐京辦事處成為腐敗高發(fā)區(qū)是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，最近幾年因腐敗落馬的駐京辦負(fù)責(zé)人就有河北省李真案中的河北省駐京辦主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處副主任李一洪、沈陽(yáng)“慕馬案”中沈陽(yáng)駐京辦主任崔力等等。

第三方力量

各種駐京辦事處和北京的關(guān)系頗為微妙。

江西省駐京辦一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，北京市一度停止了對(duì)新設(shè)駐京辦事處的審批。201*年又曾專門發(fā)文，歡迎設(shè)立各種駐京辦事機(jī)構(gòu)。其中最受北京市歡迎的是各大企業(yè)的駐京辦，其次為各縣市政府的，而對(duì)于各省發(fā)改委等廳局設(shè)立的辦事處比較反感。原因在于，他認(rèn)為，“因?yàn)楦魇≈睂購(gòu)d局在北京只是跑項(xiàng)目，沒(méi)有投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)”。

各種駐京辦事處為北京帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)政府駐京辦事處的資產(chǎn)在201*年就超過(guò)了100億元，僅201*年，這些辦事處在購(gòu)房、建房的投資和日常經(jīng)費(fèi)開支就高達(dá)43億元，平均每戶482萬(wàn)元，比上一年增長(zhǎng)了23.5%和21%。據(jù)《201*年北京工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》披露，各駐京辦事處除了在拉動(dòng)北京內(nèi)需方面“發(fā)揮了重要作用”，還參加了北京順義啤酒節(jié)、大興西瓜節(jié)等

招商活動(dòng)，并促成了投資4000萬(wàn)元的海爾集團(tuán)物流中心落戶北京。廣東某市駐京聯(lián)絡(luò)處一份報(bào)告中甚至聲稱，外地駐京機(jī)構(gòu)投資已成為繼國(guó)外資金和私人投資之后的“第三力量”。

上述江西駐京辦人士說(shuō)：“駐京辦怎么改革，就看北京市和中央怎么協(xié)調(diào)了”。在1990年7月由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的一份駐京機(jī)構(gòu)清理整頓通知中，明文規(guī)定“各級(jí)政府的駐京辦事機(jī)構(gòu)一律不得經(jīng)商辦企業(yè)，已開辦的企業(yè)要立即撤銷”。而在北京市后來(lái)的幾份文件中均對(duì)其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)默許并設(shè)有“駐京聯(lián)絡(luò)處申請(qǐng)辦理經(jīng)營(yíng)性實(shí)體（賓館、飯店、餐館等）”的一項(xiàng)服務(wù)。

8月29日，北京市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作處的周處長(zhǎng)聲稱，“我們聽(tīng)中央的”。但與此同時(shí)，他指出，現(xiàn)在還沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)有什么改革計(jì)劃。另一位區(qū)域合作處的負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，一些改革實(shí)際上已經(jīng)開始了。其中，各企業(yè)的駐京辦原來(lái)也由該處管理，去年年初劃歸北京市工商局管理。他認(rèn)為，“這樣就比較方便，放開了不準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的限制了”。目前，各企業(yè)的駐京辦事處占到了全部駐京機(jī)構(gòu)的37％，數(shù)量上僅次于政府的駐京辦事處。

改變的和不可改變的

從目前來(lái)看，縣市級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處是最有可能被撤并的駐京機(jī)構(gòu)。吉林省人民政府駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處副處長(zhǎng)金寶山認(rèn)為，“很多縣市一級(jí)的聯(lián)絡(luò)處根本沒(méi)有存在的必要，一個(gè)機(jī)構(gòu)三四個(gè)人、一個(gè)辦公室能做什么事情？完全可以撤并到省駐京辦這邊一個(gè)處室”。

但是這一點(diǎn)也很難得到縣市官員的認(rèn)同。東部沿海某市駐京辦人士認(rèn)為，有些縣市的辦事處確實(shí)該撤，有些比較大一點(diǎn)、發(fā)展好的地市，辦事處也都形成規(guī)模了，就應(yīng)該實(shí)際考慮一下。每個(gè)地方都有自己的訴求，當(dāng)?shù)胤嚼�益和�?guó)家調(diào)控有沖突的時(shí)候，肯定需要反映情況，做些溝通。

一些批評(píng)者則認(rèn)為，是中央政府的資源配置權(quán)力過(guò)大才導(dǎo)致了各級(jí)駐京辦的激增和腐敗問(wèn)題層出不窮，僅僅對(duì)駐京辦動(dòng)刀并不能解決根本問(wèn)題。貴州省駐京事處一位負(fù)責(zé)人指出，“政府總喜歡管一些該交給市場(chǎng)的東西，政府管的越多，‘跑部錢進(jìn)’就會(huì)越厲害”。他認(rèn)為，駐京機(jī)構(gòu)確實(shí)需要改革，但如果只是國(guó)管局一個(gè)命令一下就完了，以后各種各樣的駐京機(jī)構(gòu)肯定還會(huì)再起來(lái)。

東北某省駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處負(fù)責(zé)人對(duì)這一點(diǎn)表示認(rèn)同，他強(qiáng)調(diào)指出，“治理‘跑部錢進(jìn)’不能只看現(xiàn)象，不能只揪住聯(lián)絡(luò)處一面不放，兩方面都有原因。地方要發(fā)展、要上項(xiàng)目，國(guó)家要搞宏觀調(diào)控、打壓投資過(guò)熱，地方不發(fā)展怎么能行呢？讓一些地方達(dá)到國(guó)家制定的一些產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎就等于讓他們停產(chǎn)了，不跑部怎么能行呢”？為此，他堅(jiān)持認(rèn)為，“部委和駐京辦要各打五十大板，不能只揪住一個(gè)不放�！�

曾經(jīng)參加了年初國(guó)管局會(huì)議的一位駐京辦負(fù)責(zé)人說(shuō)，“國(guó)管局單搞肯定不行，甚至可能會(huì)招致地方政府的反對(duì)”。他認(rèn)為，改革辦事機(jī)構(gòu)是一件關(guān)系到地方政府和國(guó)管局、涉及面比較廣的事情，肯定需要上面和下面的進(jìn)一步溝通和協(xié)調(diào)。一位駐京辦網(wǎng)站負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，駐京辦雖然出了很多問(wèn)題，但中央處理還是很慎重的，如果改革也應(yīng)該納入政府機(jī)構(gòu)編制改革。改革的方向是進(jìn)一步弱化政府的色彩。而現(xiàn)在駐京辦事處的干部都是有級(jí)別的，縣級(jí)駐京辦是副科級(jí)，省駐京辦一半是副廳級(jí)，一半是正廳級(jí)。

他說(shuō)：“即使中央取消了各級(jí)駐京辦，各級(jí)政府也還是會(huì)以其他形式設(shè)立駐京的聯(lián)系機(jī)構(gòu)，不叫駐京辦了，但駐京辦溝通各部委的職能也還是要有的”。

[案例思考]

1、根據(jù)職能性質(zhì)劃分，駐京辦屬于行政機(jī)構(gòu)的哪一類型？這類機(jī)構(gòu)有什么基本屬性？

2、本材料主要反映的是一個(gè)什么事件？其基本構(gòu)成要件是什么？3、結(jié)合政府結(jié)構(gòu)設(shè)置的基本要求，分析我國(guó)各級(jí)政府駐京辦產(chǎn)生及其機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本動(dòng)因。其中，重點(diǎn)分析駐京辦職能調(diào)整的原因。

4、結(jié)合所學(xué)專業(yè)知識(shí)，聯(lián)系中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，分析本次駐京辦整肅風(fēng)暴的發(fā)生動(dòng)因，并且預(yù)測(cè)風(fēng)暴的發(fā)展趨勢(shì)。

二、成都大部制改革初見(jiàn)成效仍有部門不愿交錢交

權(quán)1[2]

黨的十七大報(bào)告指出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問(wèn)題�！弊鳛樾乱惠喰姓�管理體制改革的“關(guān)鍵詞”，“大部門體制”引人關(guān)注：是單純組織機(jī)構(gòu)的“減”，還是政府職能的“轉(zhuǎn)”？充分“授權(quán)”與嚴(yán)格“問(wèn)責(zé)”之間，怎樣有機(jī)統(tǒng)一？作為一項(xiàng)具體的機(jī)制創(chuàng)新，又該如何在行政管理體制改革的總體布局中協(xié)調(diào)推進(jìn)？

九龍治水

流進(jìn)成都后，府南河就分屬幾家管理：水利局管農(nóng)村段，市容環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國(guó)土局管地下水。

這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環(huán)境問(wèn)題雪上加霜。一次，成都突降暴雨，剛投入使用半年的東城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道臨近府南河，水卻幾天沒(méi)抽出去。老百姓意見(jiàn)很大，甚至質(zhì)疑是否隧道設(shè)計(jì)有誤，該不該修建隧道。原因其實(shí)很簡(jiǎn)單，五家單位管水，平時(shí)相安無(wú)事，一場(chǎng)暴雨下來(lái)卻沒(méi)有一家出面牽頭協(xié)調(diào)，人員、設(shè)備、資金無(wú)法落實(shí)，耽誤了抽水。

類似的尷尬，林業(yè)局和園林局也常遇到。按歸口，大熊貓保護(hù)屬于林業(yè)局，前幾年，一到冬天，成都周邊山區(qū)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)病餓大熊貓，雖然成都市動(dòng)物園和大

熊貓繁育研究基地近在咫尺，且設(shè)施先進(jìn)，技術(shù)一流，但由于屬于園林局，歸建設(shè)口，結(jié)果，只能舍近求遠(yuǎn)，將大熊貓送往較遠(yuǎn)的臥龍自然保護(hù)區(qū)。

成都大學(xué)在成都近郊的石陵鎮(zhèn)，市區(qū)到石陵的公交車終點(diǎn)站距學(xué)校還有一站多路，很不方便。就為了將這一站的公交車延長(zhǎng)到校門口，學(xué)校老師、人大代表、政協(xié)委員跑了一年多都沒(méi)有結(jié)果。因?yàn)�，按�?dāng)時(shí)的分工，城內(nèi)的交通是市政公用局承擔(dān)，城外的交通歸市交通局管，城里的公交車不能出城，郊區(qū)的車也不能到城里攬客。沒(méi)有協(xié)調(diào)機(jī)制，這一站路怎么也開不過(guò)去。

職能整合

“行政管理體制僵化，分工過(guò)細(xì)、職能交叉，對(duì)接不清、空間模糊，有利就干、無(wú)利就躲。本來(lái)應(yīng)是"九龍治水"，結(jié)果卻是龍多不治水，行政管理體制非改不可了。”成都市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)副主任李聲宙說(shuō)。

成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革。探索從“大部門體制”開始：201*年2月6日，撤消農(nóng)牧局，設(shè)置農(nóng)業(yè)委員會(huì)；201*年11月10日，撤消水利局，組建水務(wù)局；201*年1月20日，撤消交通局，組建交通委員會(huì)；201*年10月18日，撤消林業(yè)局和園林局，組建林業(yè)和園林局。

新組建的部門不僅僅是名稱的改變，也不是回到從前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大攬大統(tǒng)，權(quán)力集中，而是根據(jù)法律、法規(guī)確定職能的原則，一件事情盡量由一個(gè)部門辦理，將部門職能重新進(jìn)行了梳理和調(diào)整，把職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門，整合組建一個(gè)更大部門的管理體制，其管轄范圍更寬，以達(dá)到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的目的。

效果初現(xiàn)

新組建的市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，水務(wù)管理的一體化，結(jié)束了“多龍管水”的局面。通過(guò)統(tǒng)籌考慮城區(qū)防洪和環(huán)境用水，將原來(lái)當(dāng)作“水害”放走的雨洪水進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，201*年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區(qū)河道淤泥近10萬(wàn)立方米，有效地改善了城區(qū)河道水質(zhì)。這之后，成都連續(xù)碰到大雨，而下穿隧道再?zèng)]有被淹過(guò)。水務(wù)局一位老職工欣慰地說(shuō)：“體制順了，水都知道往哪兒流了�！�

201*年春節(jié)前夕，細(xì)心的成都市民發(fā)現(xiàn)，市區(qū)主要街道擺放鮮花的架子由過(guò)去的鋼管換成了一根根青青的翠竹，為古老的歷史文化名城平添一絲古樸韻味。這也是合并的成果。成都市林業(yè)和園林局副局長(zhǎng)葉浪介紹，過(guò)去，每年節(jié)假日主要街道擺鮮花，光是租鋼管就要花幾十萬(wàn)，現(xiàn)在，直接用農(nóng)村運(yùn)來(lái)的竹子，用完后再拉到造紙廠、纖維板廠，既環(huán)保又使農(nóng)民增收。建在遠(yuǎn)郊的大熊貓吃竹基地使成都大貓熊繁育研究基地不再到處買竹子，大熊貓吃竹質(zhì)量穩(wěn)定供應(yīng)充足。城市綠化苗木基地每年節(jié)約了幾百萬(wàn)外買苗木的費(fèi)用，還幫助農(nóng)民找了條穩(wěn)定的收入渠道。

新組建的市交通委員會(huì)，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車、市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理、市經(jīng)委承擔(dān)鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進(jìn)行整合，打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法的局面，初步形成了城鄉(xiāng)一體的大交通格局。

阻力和障礙

改革也遇到了一些阻力和障礙�！奥毮苷�合的面越廣，所觸及的部門利益越多，受到的干擾就越大�！敝�情人士說(shuō)，“一些部門把部門利益凌駕于公共利益之上，不愿交出管錢、管審批的權(quán)限。”

部門整合，職能合并，相同的兩三個(gè)部門合到一起，中層干部必然多了出來(lái)，而干部的調(diào)整和精簡(jiǎn)，也涉及許多人的根本利益�！皩巶�感情不傷工作�！背啥际蓄I(lǐng)導(dǎo)態(tài)度堅(jiān)決，只要利大于弊，就要堅(jiān)決去做，不能因?yàn)楦刹康乃嚼�影響群眾民生的改善。為使探索順利進(jìn)行，成都市把職能整合作為核心，將部門先合進(jìn)來(lái)、工作開展起來(lái)。富余人員也沒(méi)有簡(jiǎn)單地進(jìn)行分流，而是人隨職能走，在不突破編制的前提下，通過(guò)考核逐步消化；處級(jí)干部按照核定的職數(shù)，通過(guò)考核競(jìng)爭(zhēng)上崗；局級(jí)干部年齡大的保留待遇退居二線，或調(diào)整充實(shí)到其它部門，納入調(diào)整和分流的1100多人實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡。

長(zhǎng)期以來(lái)形成的管理體制模式，使成都在構(gòu)建“大交通”、“大林業(yè)”體制時(shí)，也受到了國(guó)家和省級(jí)相關(guān)部門的極大關(guān)注。成都市交通委員會(huì)的牌子旁，還掛著一塊成都市公共交通管理局的牌子，“兩塊牌子一套人馬，這是為了上下對(duì)口，否則到上面辦事不方便�！笔薪晃�副主任涂智說(shuō)。同樣的原因，也使“成都市林業(yè)和園林局”的名稱有點(diǎn)拗口。

李聲宙認(rèn)為，“雖然大部門體制有很多好處，但地方也有很多為難的地方，如果不從上到下實(shí)施，基層的探索就有點(diǎn)舉步維艱，甚至可能頂不住壓力走回頭路�！�

[案例思考]

1、從行政結(jié)構(gòu)角度，本案例主要反映了什么行政事件或現(xiàn)象？

2、影響行政結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的主要因素有哪些？案例所反映行政事件得以發(fā)生的主要?jiǎng)右蚴鞘裁矗坑泻谓?jīng)驗(yàn)與借鑒意義？

3、結(jié)合我國(guó)國(guó)情，案例所反映事件的可能發(fā)展趨勢(shì)是怎樣的？為什么？

擴(kuò)展閱讀：駐京辦

常規(guī)任務(wù)

駐京辦是當(dāng)?shù)卣�府駐北京的辦事機(jī)構(gòu)，屬于政府派出機(jī)構(gòu)。通常駐京辦級(jí)別是低設(shè)高配，駐京辦負(fù)責(zé)人一般是政府行政長(zhǎng)官助理，或是商務(wù)部門、發(fā)改部門的主要負(fù)責(zé)人，主要是發(fā)展對(duì)外聯(lián)絡(luò)、招商引資、向國(guó)家部門的爭(zhēng)資跑項(xiàng)活動(dòng)以及當(dāng)?shù)毓賳T來(lái)訪的公務(wù)接待。特殊任務(wù)

駐京辦和駐上海等地辦事處不同，還擔(dān)負(fù)著一些特殊的任務(wù)，即截訪。近些年來(lái)，地方民眾常因地方政府部門不能解決的事情進(jìn)京上訪，一是有可能損害了地方政府部門形象，二是有可能暴光社會(huì)的一些黑幕。地方政府視為大忌，這不能不說(shuō)也是一些地方政府部門設(shè)駐京辦的原因之一。

應(yīng)當(dāng)肯定的是改革開放以來(lái)，地方駐京辦事機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)地區(qū)間協(xié)作、服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、處置突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了一定的積極作用。但近些年來(lái)駐京辦暴露的問(wèn)題堪憂，比如非正常支出龐大，一個(gè)縣級(jí)駐京辦一年接待開銷會(huì)達(dá)數(shù)百萬(wàn)，相當(dāng)于一個(gè)數(shù)萬(wàn)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部財(cái)政收入；地方爭(zhēng)資爭(zhēng)項(xiàng)形成圍困中央之勢(shì)，負(fù)面影響很大，不利于國(guó)家部門資源資金的公正分配，并嚴(yán)重腐蝕了一些國(guó)家部門官員。這引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，因此不得不下令限期撤銷不合法的駐京辦。

201*年1月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》，規(guī)定在6個(gè)月之內(nèi)，撤銷地方各級(jí)政府職能部門和縣級(jí)駐京辦，市級(jí)駐京辦經(jīng)所在省人民政府審核后可予保留。

國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，截至7月底，駐京辦清理撤銷工作已基本完成，除50家省級(jí)政府(包括計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))及經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府駐京辦事機(jī)構(gòu)和296家地市級(jí)政府駐京辦事機(jī)構(gòu)保留外，撤銷的駐京辦事機(jī)構(gòu)共625家。

國(guó)辦去年初發(fā)文明確要求，縣級(jí)駐京辦及地方政府職能部門駐京辦一律撤銷，嚴(yán)禁在京設(shè)立新的辦事機(jī)構(gòu)。然而，撤銷令發(fā)布一年之后，媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府駐京辦改頭換面，依舊在京“潛伏”。

如此結(jié)果,殊非意外。道理很簡(jiǎn)單,利益糾葛不清,拿項(xiàng)目跑撥款、招商引資、接訪維穩(wěn),嚴(yán)峻任務(wù)擺在那里,行政審批制度、接訪勸返機(jī)制擺在那里,哪個(gè)地方主官敢豁然地從游戲中抽身而出？這遠(yuǎn)不是下個(gè)決心、下個(gè)文件就能迎刃而解的�？偠�言之,你讓我“名亡”,我就跟你搞“實(shí)存”;偷偷地進(jìn)京,聲張地不要;事兒還是那些事兒,活還是那些活,掛什么幌子見(jiàn)人而已。這儼然是對(duì)嚴(yán)肅禁令的變相嘲諷。連呼帶喝不肯散，若說(shuō)都是駐京辦的態(tài)度有問(wèn)題，顯然過(guò)于輕飄了。有專家說(shuō)，“關(guān)鍵問(wèn)題還是懲戒不到位，違規(guī)成本低”這種“加大棒喝力度”的懲戒思路，能倒逼多少人撒手，著實(shí)不敢樂(lè)觀。猶記得全國(guó)上下對(duì)“駐京辦”一片聲討之時(shí)，某市曾總結(jié)外省市考察經(jīng)驗(yàn)，結(jié)論就是“重設(shè)駐京辦”，因?yàn)楸仨毤訌?qiáng)“中央部委的人脈資源爭(zhēng)取力度”。在行政審批權(quán)高度集中于中央部委、權(quán)力運(yùn)行上下格局突出的當(dāng)下，你把這套游戲說(shuō)得多不堪，都敵不過(guò)這套游戲“管用”。

道理已經(jīng)是“路人皆知”，矛盾的核心在于，審批權(quán)、撥款權(quán)、項(xiàng)目派發(fā)權(quán)等等太有誘惑力，都不愿意觸動(dòng)更遑論割舍；上訪勸返等游戲規(guī)則也一時(shí)難改，就只能靠責(zé)令裁撤、發(fā)文禁止做些文章。這里頭包裹了太多東西，而這種不觸動(dòng)根本的改革，也就注定會(huì)“名亡實(shí)存、死而不僵”(國(guó)管局副局長(zhǎng)尚曉汀語(yǔ))，“部”照跑，“錢”照進(jìn)，酒照喝，禮照送。

“駐京辦”穿馬甲只是冰山一角，背后有沉重的體制改革問(wèn)題。根本之道，是要從源頭入手，鏟除大量寄生于審批權(quán)上的腐敗土壤，讓“跑”和“不跑”都能被完全平等地對(duì)待，否則“駐京辦”這只過(guò)街老鼠，也必然每過(guò)一段時(shí)間就跳上路面，惡心大家一番。

同樣，很多體制性弊病，不從根源上尋找病源而只是小修小補(bǔ)，再嚴(yán)格的禁令，制造的也只能是短時(shí)間“好轉(zhuǎn)”的“假摔”，矛盾只是在變換方式“兜圈子”。

國(guó)辦去年1月29日發(fā)文明確：縣級(jí)駐京辦及地方政府職能部門駐京辦一律撤銷，嚴(yán)禁在京設(shè)立新的辦事機(jī)構(gòu)。11月9日，625家被撤駐京辦名錄公布。然而，撤銷令發(fā)布一年之后，地方政府駐京辦改頭換面，依舊在京“潛伏行動(dòng)”。（9月19日《新京報(bào)》）

看罷這一新聞，筆者一點(diǎn)也不驚訝。雖說(shuō)這次“撤銷令”與1962年、1966年、201*年前三次相比，聲勢(shì)和力度都是“前所未有”，但由于駐京辦長(zhǎng)期以來(lái)在中央和地方間聯(lián)絡(luò)所扮演的特殊角色，以及駐京聯(lián)絡(luò)處長(zhǎng)期存在的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需求，不少人對(duì)被撤駐京辦“借殼”潛伏已有所預(yù)判，心存質(zhì)疑與擔(dān)憂。

眾多駐京辦“名亡實(shí)存”，成為公開的“秘密”，自摑了“撤銷令”一個(gè)耳光。如此咄咄怪事警示我們，在現(xiàn)有體制下，只要地方政府設(shè)立駐京辦的訴求沒(méi)有改變，只要行政審批制度依然復(fù)雜且可以“暗箱操作”，只要駐京辦有“拿項(xiàng)目”、招商引資、擔(dān)當(dāng)接訪維穩(wěn)重任的功能，要想縣級(jí)駐京辦不搞“上有政策，下有對(duì)策”，那實(shí)在是癡人說(shuō)夢(mèng)。

更讓人大跌眼鏡的是，被撤駐京辦“改頭換面”，或打著“群眾接待工作處”的名號(hào)，或穿上招商引資和酒店之類的新“馬甲”，或披著商業(yè)公司、咨詢機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等冠冕堂皇的“外衣”，而實(shí)際上卻“換湯不換藥”，干著以往駐京辦要做的工作，履行著過(guò)往相同的職能，這不僅給政府監(jiān)管帶來(lái)了更大的困難，也使一些腐敗現(xiàn)象變得更加隱蔽，在引發(fā)更深層次問(wèn)題的同時(shí)，亦給人以“技止此耳”之感。

因而，我們?cè)趯?duì)“駐京辦”口誅筆伐的同時(shí)，更要正視駐京辦“名亡實(shí)存”背后的真問(wèn)題。一方面，要完善體制機(jī)制，及時(shí)修補(bǔ)資金撥付、項(xiàng)目審批的制度漏洞，增強(qiáng)相關(guān)部委項(xiàng)目審批過(guò)程中的透明度，擠壓中央機(jī)關(guān)和部門權(quán)力尋租的空間，使資源配置更加公開、透明、合理。另一方面，要嚴(yán)懲“闖紅燈”的縣委書記和縣長(zhǎng)等“一把手”，讓其丟官棄帽，增強(qiáng)“撤銷令”的殺傷力。

如此雙管齊下，懲防并舉，在治標(biāo)的同時(shí)更注重治本，“撤銷令”才會(huì)富有剛性，令人生畏，形形色色的“駐京辦”才不會(huì)名亡實(shí)存、死而不僵。而這，無(wú)疑還任重道遠(yuǎn)。

據(jù)新京報(bào)采訪的專家分析，說(shuō)這地方政府駐京辦改頭換面，“死皮賴臉”的留在京城是因?yàn)榈胤秸�府駐京辦有兩任務(wù)要完成，一個(gè)是拿項(xiàng)目跑撥款、招商引資，再一個(gè)接訪維穩(wěn)任務(wù)。

雖說(shuō)專家是意識(shí)到了此次地方政府駐京辦“死皮賴臉”的原因，但是之后其說(shuō)“關(guān)鍵問(wèn)題還是懲戒不到位，違規(guī)成本低�！比羰恰八皆O(shè)駐京辦一旦被查實(shí)，縣委書記會(huì)受到什么樣的處罰？如果這一點(diǎn)能明確，相信現(xiàn)在回來(lái)的駐京辦，還會(huì)退出北京”。筆者認(rèn)為其分析還是不全面。

雖說(shuō)懲戒一方面確實(shí)是不明確、不夠力度，但若是想一想，即使懲戒的十分明確、十分嚴(yán)格了，地方政府會(huì)放棄駐京辦嗎，正如《新京報(bào)》里面采訪那個(gè)張海所說(shuō)“每年需要完成兩個(gè)百八萬(wàn)元左右的項(xiàng)目，完不成扣工資，縣里非常重視招商引資成果，因?yàn)檫@決定著GDP，北京又是招商引資的全國(guó)性大平臺(tái)，所以壓力很大”。若是地方政府的駐京辦能夠每年招進(jìn)兩個(gè)百八萬(wàn)元左右的項(xiàng)目，此外能拉到幾個(gè)撥款，那地方政府官員的GDP也就保住了，他的官位也就保住了。除此之外，若是在京設(shè)立了一個(gè)駐京辦，遇到什么本地的上京上訪人員，地方政府也不會(huì)措手不及，也有個(gè)“照應(yīng)“。如此一舉兩得的事情，地方政府為何不干呢，反正保不住GDP，管不住上訪人員，這烏紗帽還是得丟的，這丟是丟，那丟也是丟，何不賭一把呢。

因此，要想根絕這種“死皮賴臉”的駐京辦，筆者認(rèn)為首先還是得把中央與地方的財(cái)政分成理清楚，眾所周知，地方政府在京設(shè)駐京辦一個(gè)原因就是要項(xiàng)目、要撥款，說(shuō)白了就是缺錢，中央拿得太多，就如《新京報(bào)》采訪的那位業(yè)內(nèi)人士所認(rèn)為，財(cái)權(quán)集中在中央。當(dāng)然這里延伸一下，這點(diǎn)或許也可以解釋為什么地方上總是把地價(jià)抬這么高，畢竟地方上短時(shí)間沒(méi)錢，沒(méi)項(xiàng)目，其只有用賣地這一行當(dāng)短時(shí)間籌集資金；其次就是得疏通社會(huì)矛盾，讓百姓的問(wèn)題能夠得到解決，像司法獨(dú)立就是一個(gè)很重要的步驟，假若地方法院永屬于地方政權(quán)，那老百姓還想在地方上申什么冤。

駐京辦為何令行不止而依然潛伏在京呢？有專家說(shuō)是因?yàn)榈胤秸�府設(shè)駐京辦的訴求沒(méi)變：拿項(xiàng)目跑撥款、招商引資，還有接訪維穩(wěn)任務(wù)。而在筆者看來(lái)，后者無(wú)疑是地方政府違反禁令，繼續(xù)在京潛伏的根本原因。

一直以來(lái)，很多人都不理解地方政府為何花那么多錢去截訪、維穩(wěn)，而不是將那些錢花在解決上訪者反映的問(wèn)題上。有些人還認(rèn)為維穩(wěn)對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是一門虧本的生意，這種想法，無(wú)疑是非常錯(cuò)誤的。其實(shí)截訪、維穩(wěn)對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，絕對(duì)不是一門虧本的生意，而是一門有賺無(wú)虧的生意。大家想想，當(dāng)下到京上訪的人群中，其實(shí)很多人都是因?yàn)樵獾綇?qiáng)拆強(qiáng)征。而之所以會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)拆強(qiáng)征，原因就是政府給出的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格。比如人家那塊地本身值一百萬(wàn)，但政府卻只給人家十萬(wàn)就強(qiáng)行征收，然后再一百萬(wàn)賣出，這樣，人家又怎會(huì)不上訪呢？而只要違法，就能得到幾十萬(wàn)，從中拿一出小部份作維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)，這樣，花錢維穩(wěn)又怎么會(huì)是虧本的呢？

更重要的是，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，花小小錢維穩(wěn)，還能起到“殺雞儆猴”的作用。君不見(jiàn)一些地方政府明明濫用職權(quán)，非法打擊上訪后，還公然地召開大會(huì)，以莫須有的罪名，將合法上訪的人送進(jìn)監(jiān)獄，送進(jìn)精神病院，人家要的效果不就是為了恐嚇那些遭遇不公的人民，讓其打消上訪的念頭嗎？這招的效果現(xiàn)在看來(lái)也是非常明顯的。不知大家有無(wú)有留意到，近些年這種聲音在你耳邊是否多了起來(lái)：“算了吧，誰(shuí)斗得贏XX官員呢！算了吧，誰(shuí)斗得贏政府呢！”

當(dāng)然，有賺無(wú)損也僅僅是金錢上面的，當(dāng)下這種拿布封口式的維穩(wěn)，損害政府公信力是無(wú)疑的了。不過(guò)，市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)們會(huì)否在乎公信力真的很難說(shuō)，也許他們壓根就不會(huì)在乎什么公信力，因?yàn)樯�官靠的又不是公信力，何需在乎呢�?/p>

地方官員之所以違法維穩(wěn)，是因?yàn)樗麄冎�前的所作所為是違法的，所以，他們當(dāng)然要盡全力去阻止舉報(bào)他們違法的人。近幾年，我們看到維穩(wěn)部隊(duì)在地方政府中日漸強(qiáng)大起來(lái)，而駐京辦又是地方政府維穩(wěn)的重要一環(huán)，因此，他們又怎么會(huì)執(zhí)行禁令呢？對(duì)這些連憲法和法律都敢違反的官員，一個(gè)小小的禁令，他們會(huì)放在眼內(nèi)嗎？

駐京辦到底怎么才能令行即止呢？很簡(jiǎn)單，首先解決維穩(wěn)問(wèn)題。違法截訪和違法維穩(wěn)問(wèn)題不解決，縣級(jí)駐京辦是不會(huì)死的，它只會(huì)以其它的名義存在而已。到底怎能才能解決維穩(wěn)問(wèn)題？其實(shí)，維穩(wěn)問(wèn)題的出現(xiàn)，其根本原因就是地方官員的亂作為、不作為、和違法做事所帶來(lái)的。因此，要解決維問(wèn)題，就要約束官員的權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。當(dāng)然，要做到這些，那官員必須是由人民選出來(lái)的，而不是由組織任命的。不妨想像一下，如果官員是由人民選出來(lái)的，他們敢設(shè)置一個(gè)打擊人民維權(quán)的部門嗎？當(dāng)然是不敢的。

說(shuō)起來(lái)，駐京辦在國(guó)外也有。美國(guó)各州的兩名參議員和多位眾議員，不就有點(diǎn)駐京辦“官員”的感覺(jué)，他們必須在華府為自己所在的州爭(zhēng)取權(quán)益。歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的議員職能也差不多，類似的例子能舉出很多。他們的存在，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)覺(jué)得不合理，相反一個(gè)正常的社會(huì)，有利益代言人是好事�；氐轿覀儑�(guó)家，各省市的全國(guó)人大代表、政協(xié)委員，當(dāng)然也會(huì)積極為本省市的訴求而爭(zhēng)取。但是除了他們，各省市縣區(qū)都還不滿足，往往還都要設(shè)立駐京辦。

這就是我們的不同之處。之所以如此，根源還在于中央和地方的關(guān)系。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，目前中央和地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)上的關(guān)系依舊不對(duì)等。地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，獲得發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目審批，爭(zhēng)取中央資金配套……無(wú)一不倚靠中央部委，這就決定了地方政府必然熱衷于“公關(guān)”中央。在本輪對(duì)駐京辦的裁撤同時(shí)，這一現(xiàn)狀沒(méi)有任何改變，各地各類駐京辦自然不肯輕易撤出北京。

簡(jiǎn)單裁撤駐京辦并非治本良策，如果不從體制根源找原因，今天各類駐京機(jī)構(gòu)改頭換面繼續(xù)“潛伏”就是必然結(jié)果�；厮萜饋�(lái)，裁撤駐京辦并非第一次。早在201*年，整肅駐京辦就風(fēng)雨欲來(lái)，可惜虛驚一場(chǎng)風(fēng)過(guò)之后，駐京辦有增無(wú)減，于是才有了去年這一輪對(duì)駐京辦的裁撤風(fēng)暴。盡管有公眾和媒體的熱議，駐京辦裁撤從一開始就極不順利，不少地方都沒(méi)有按時(shí)撤銷。

如此淺顯的道理，相關(guān)部門其實(shí)也都明白。但問(wèn)題在于，駐京辦的名聲實(shí)在太壞。各類灰色消費(fèi)、跑部送禮，還有基于剛性維穩(wěn)的需要對(duì)來(lái)京上訪公民的打擊，滋生了嚴(yán)重的腐敗和惡劣影響。從降低行政成本，有效減少腐敗的角度考慮，裁撤駐京辦是有道理的。中央順應(yīng)民意裁撤駐京辦，是對(duì)公眾反腐敗聲音的回應(yīng)。這一積極回應(yīng)也注定治標(biāo)不治本，因?yàn)檎�府職能沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變，財(cái)稅體制、央地關(guān)系沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改革。

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