城市流浪乞討人員救助管理制度研究(調(diào)研提綱)

城市流浪乞討人員救助管理制度研究

（調(diào)研提綱）

以下是課題組根據(jù)課題研究內(nèi)容初步擬定的調(diào)研提綱。首先，關于實施強制性措施的問題。許多研究者認為目前的“救助管理制度”與過去的“收容遣送制度”相比，著重強調(diào)救助、服務等“軟”的手段，體現(xiàn)了國家政府對弱勢群體的人文關懷和對公民平等和自由權利的肯定，同時卻導致了城市社區(qū)控制職能一定程度的弱化。因此，目前應該在城市流浪乞討人員管理上增加強制性措施，認為“收容遣送制度”的強硬性有其合理的一面，過分強調(diào)救助、服務并否定強制性管理將會導致“矯枉過正”。然而，是否采取強制性措施的問題不僅是管理上把握政策措施實施的松緊程度的問題，更重要的是政府治理理念的問題。為什么要采取強制性措施？對哪些類型的流浪乞討人員實施強制性措施？如何采用強制性措施？這些問題都涉及到政府的治理理念，要樹立正確的治理理念，就需要理論上的支持和法律上的依據(jù)。一方面，需要分析我國社會主義初級階段現(xiàn)代化建設的相關理論和現(xiàn)行的法律制度；另一方面，需要汲取世界文明的養(yǎng)分，注意借鑒和吸收西方發(fā)達國家在相關問題上的治理理念。在對具體操作措施分析上，本課題組將以廣州、深圳等城市為重點調(diào)查地點，通過實地調(diào)查，總結國內(nèi)主要城市的經(jīng)驗和教訓，同時分析英、美等主要發(fā)達國家的治理經(jīng)驗和教訓，從而提出相關的對策建議。

本部分調(diào)研提綱：1、查閱“孫志剛事件”的經(jīng)過以及全國人大201*年廢除“收容遣送制度”的法律依據(jù)，尤其關注有關強制性收容的評論。（收集這些文字性資料時，特別要注意注明資料的具體出處，以備今后核對。以下各項調(diào)研同此做法，以免調(diào)研報告成文時資料出處不明）。

2、查閱西方相關文獻（含官方政策、研究報告和學術論文），了解西方發(fā)達國家救助與管理流浪乞討人員時是否采用強制性措施，對哪一類型的流浪乞討者實施強制，以及他們對采用強制性措施的態(tài)度（若采用，其法律與政策依據(jù)是什么）、實施強制性措施的方式。關注西方國家對待“職業(yè)乞討”行為的相關法律和政策及其具體的應對方法。同時了解西方發(fā)達國家新公共管理理念及其理論基礎（如強調(diào)“服務型政府”的構建，或較少采用強制性措施的理論與法律依據(jù)等）。

3、查閱國內(nèi)文獻（包括政府部門、民政部門、公安部門的調(diào)研報告），了解自201*年6月正式實施“救助管理制度”后，政府部門（尤其是民政部門、救助站等）對新制度強調(diào)救助工作的“自愿性原則”有何態(tài)度，有何建議，其理由是什么。關注我國對待“職業(yè)乞討”行為的相關法律和政策及其具體的應對方法。

4、到廣州、深圳以及北京等地的民政部門（包括民政部社會福利和社會事務司、廣東省民政廳社會福利和社會事務處、廣州和深圳的流浪人員救助中心等）對相關領導和具體管理人員進行訪談，了解在處理相關問題過程中所積累的經(jīng)驗和所遇到的困難。

5、個別深入訪談，同時進行問卷調(diào)查，了解流浪人員（包括乞討人員、流

浪兒童、臨時求助人員等）對救助的“自愿性”與“強制性”的看法。

6、選擇廣州市某區(qū)域，對街頭流浪乞討個案進行全天候跟蹤、非參與式觀察。重點了解這些乞討人員乞討的方式、每天的行動路徑、住宿場所、群體特點、每日大致收入、施善者的特征等方面的細節(jié)。這部分的調(diào)查主要是為了了解職業(yè)型乞討的特點（有一些研究者發(fā)現(xiàn)，職業(yè)乞討者最不愿接受救助，可能是因為乞討收入高于一般勞動階層的正常收入）。

其次，關于跨地域聯(lián)合治理的問題。目前對流浪乞討人員的救助和管理工作依然被“流入地問題由流入地單方面解決”的舊思路所束縛，對城市流浪乞討人員流出地的支持作用重視不夠，缺乏跨地域聯(lián)合治理的有效機制。流出地政府及流浪乞討人員所屬基層組織應該承擔怎樣的責任？跨地域救助管理的資金來源和經(jīng)費支出如何落實？如何制定相應的法規(guī)加以明確？等等，都是有待深入探究的問題。本課題組將以廣州、深圳等城市為重點分析個案，探討其在救助和管理流浪乞討人員過程中處理跨地域聯(lián)合治理方面的經(jīng)驗，并總結國內(nèi)外城市的相關成功經(jīng)驗，提出相應的對策措施。

本部分調(diào)研提綱：1、查閱國內(nèi)文獻（包括政府部門、民政部門、公安部門的調(diào)研報告），了解自201*年6月正式實施“救助管理制度”后，救助站將流浪乞討人員送回家鄉(xiāng)的經(jīng)驗（包括與異地相關部門的聯(lián)絡方式、護送人員派遣、經(jīng)費支出問題等）。

2、對廣州、深圳等地救助中心管理人員進行訪談，了解跨地域協(xié)作遣送流浪乞討人員（重點了解流浪兒童跨地域遣送工作）的經(jīng)驗和建議。

3、對民政部社會福利和社會事務司、廣東省民政廳社會福利和社會事務處有關人員訪談，了解跨地域協(xié)作方面的具體工作進展（如“全國流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)”的實施情況與效果），是否有擬實施的新計劃或方案，以及他們對此問題的看法。

4、查閱西方文獻了解國外是否采用跨地域聯(lián)合治理的做法，若有，了解其具體實施過程和方式。

5、了解國內(nèi)其他城市跨地域聯(lián)合治理的經(jīng)驗（網(wǎng)絡搜索、文獻中查找、調(diào)研過程中留意）。

6、個別深入訪談，同時進行問卷調(diào)查，了解流浪人員（尤其是流浪兒童）的跨地域流浪經(jīng)歷。特別關注多次跨地域流浪人員進入救助站的具體經(jīng)過（管理人員是否作詳細問話和記錄、與家人聯(lián)系的方式、出站方式）以及流出地政府（民政部門、救助機構等）和基層組織參與救助與管理的程度。（這部分的訪談可能有較大難度，需進一步尋求更好調(diào)研方案）。通過這樣的訪談，了解流入地和流出地政府之間的溝通狀況，以及今后跨地域聯(lián)合治理過程中可能存在的主要障礙。

第三，關于建立由政府主導、NGO和盈利性組織共同參與的救助管理體系的問題。迄今為止，我國城市對流浪乞討人員的救助管理依然主要由政府部門(主要包括民政、公安部門)一手包攬，這種救助管理模式與我國“小政府、大社會”的政府管理目標模式是不相適應的，也與西方發(fā)達國家的救助管理模式有很大的差距。英美等西方發(fā)達國家在救助無家可歸者的過程中雖然政府扮演了主導的角

色，但NGO所發(fā)揮的作用非常巨大，盈利性組織也加入其中，形成了由政府主導、NGO和盈利性組織以及成千上萬志愿者共同參與的救助管理體系。一些國家的政府甚至將救助和管理無家可歸者的職能轉移給NGO和盈利性組織，政府部門主要負責提供資金和政策的制定并承擔指導和監(jiān)督的工作，NGO和盈利性組織則承擔具體的救助和管理，許多慈善機構還組織募捐以彌補財政資金的不足。我國是否需要建立這種多方共同參與的救助管理體系？是否具備了建立這種多元化救助管理體系的基本條件？如何根據(jù)我國的國情充分發(fā)揮NGO和盈利性組織的作用？本課題組將以廣州、深圳等城市為重點分析個案，探討其在救助和管理流浪乞討人員過程中發(fā)揮NGO和盈利性組織作用方面的經(jīng)驗，并總結國內(nèi)外城市的相關成功經(jīng)驗，提出相應的對策措施。

本部分調(diào)研提綱：1、查閱國內(nèi)文獻（包括政府部門、民政部門、公安部門的調(diào)研報告），了解自201*年6月正式實施“救助管理制度”前后，社會力量參與救助和管理流浪乞討人員的情況（包括哪些社會組織或機構、哪些個人捐贈款物或以志愿者身份參與？），收集相關文字資料。

2、到廣州、深圳以及北京等地的民政部門（包括民政部社會福利和社會事務司、廣東省民政廳社會福利和社會事務處、廣州和深圳的流浪人員救助中心等）對相關領導和具體管理人員進行訪談，了解社會力量參與救助和管理流浪乞討人員的情況（包括哪些社會組織或機構、哪些個人捐贈款物或以志愿者身份參與？捐贈經(jīng)費、物品數(shù)量；志愿者人數(shù)等），收集相關文字資料。

3、盡可能與上述社會組織、機構和個人聯(lián)系上，并對他們開展訪談，了解他們參與救助流浪乞討人員的動機、過程。4、了解聯(lián)合國兒童基金會、英國兒童救助會等國外非政府組織參與我國流浪兒童救助的情況（查閱相關文獻；到其北京辦事處、部分省辦公室訪談其工作人員）。同時了解其他國外NGO參與救助我國成年流浪乞討人員（成年）的情況。5、對慈善機構、教會組織、企業(yè)進行抽樣（數(shù)量待定，最好每種類型10家左右），通過訪談以了解這些組織對參與社會救助（包括救助流浪乞討人員）的態(tài)度（包括是否愿意給流浪乞討人員或救助站提供資助，以及他們對社會力量參與救助的看法）。此調(diào)查主要是為了了解不同的社會組織參與社會救助（包括流浪乞討人員救助）的可能性或積極性，以及不同組織在這方面存在的差異。6、對在校大學生、教會成員、農(nóng)民工這三個群體進行抽樣（數(shù)量待定，最好每個群體150人左右），并進行問卷調(diào)查，以了解這些群體對參與社會救助（包括救助流浪乞討人員的態(tài)度，例如是否愿意給流浪乞討人員或救助站提供資助、是否愿意做參與救助流浪人員的志愿者）。此調(diào)查主要是為了了解不同的社會群體參與社會救助（包括流浪乞討人員救助）的可能性或積極性，以及不同社會群體在這方面存在的差異。

7、查閱西方相關文獻（含官方政策、研究報告和學術論文），了解西方發(fā)達國家社會力量參與救助與管理流浪乞討人員的情況、具體做法（如美國的多元救助體系、救助體系民營化、志愿者及其組織運作等）。8、了解國內(nèi)其他城市社會力量參與流浪乞討人員救助與管理的經(jīng)驗（網(wǎng)絡搜索、文獻中查找、調(diào)研過程中留意）。

擴展閱讀：流浪乞討人員救助管理制度的實踐社會學分析

流浪乞討人員救助管理制度的實踐社會學分

析

以北京市C救助站為例

夏雪楊舒新

201*-2-2516:35:01來源：《成都理工大學學報》201*年第3期

【摘要】基于對北京市C救助站的個案調(diào)查，以實踐社會學為理論指導，比較分析我國救助管理制度的核心理念從“收容”轉向“救助”的轉變，尤其對實施過程中的實踐邏輯進行了深入探究。研究認為，救助管理制度在運行中，其實踐邏輯發(fā)生了偏誤。要完善救助管理制度，不僅要充分調(diào)動社會救助主體的積極性，加強部門合作，而且要從理念上升為行動，確保制度的執(zhí)行。

【關鍵詞】救助管理制度/實踐社會學/救助站

歷史上，中國的流浪乞討現(xiàn)象一直存在，不同的階段有著相應的應對措施。201*年的“孫志剛”事件①后，政府立即宣布廢除了執(zhí)行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并以超乎常規(guī)的速度高調(diào)出臺了新的管理辦法《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》。該舉措一經(jīng)宣布，立即受到海內(nèi)外的廣泛關注，一時間，輿論嘩然，好評如潮，被譽為新一屆政府的以人為本、發(fā)揚人文主義和人道主義精神的典范之作。然而，該制度實施至今已有七載，但是為什么北京街頭還有如此之多的流浪乞討人員？新制度對這一群體的境況究竟有何改變？這引發(fā)了筆者對救助管理辦法的思考：其實施情況怎樣，實施效果怎樣，制度對于北京城市流浪乞討人員到底起到了怎樣的作用。

一、實踐社會學的基本理論

目前，有關救助管理制度實踐效果的研究主要集中在對救助管理制度的評價、流浪乞討原因及流浪乞討人員生存狀態(tài)的研究、對救助管理制度運行困境的分析及其對策等方面。本文試圖以“實踐社會學”為理論指導，以“救助管理制度”本身為出發(fā)點和切入點，分析我國現(xiàn)行救助管理制度出臺的背景、出臺的目標等，從新的角度發(fā)掘救助管理制度產(chǎn)生的問題及其原因，并提出改進思路。

布迪厄的實踐理論構建了一種社會實踐的理論模式。他認為，我們對實踐活動所作的解釋必須將慣習及其歷史條件與實踐所發(fā)生的當前客觀環(huán)境緊密地結合起來，這可以通過科學的研究工作來實現(xiàn)。[1]布迪厄認為，實踐是具有邏輯的，但實踐由于其現(xiàn)實緊迫性、條件的局限性、時間的指向性等而根本不具有理論邏輯的明確性、機械性與連貫性，但這并不意味著實踐邏輯不可能揭示出來。在布迪厄看來，實踐邏輯是隱藏在實踐活動中的深層次的生成原則，而不是規(guī)范行動的規(guī)則。這些生成原則將實踐活動中的思想、感知和行為構成一個整體，并且也只有這樣，才使得實踐活動成為可能。[2]402

清華大學孫立平教授提出了構建“實踐社會學”的理念。他認為，只有運用動態(tài)的實踐社會學的框架才能科學地分析與詮釋當代社會的實際問題。以實踐形態(tài)的社會現(xiàn)象為對象的社會學研究，是一種與靜態(tài)結構分析相當不同的研究途徑。把實踐社會學的相關理論運用到解釋救助管理制度的運行中，這對于研究救助管理制度來說，無疑是一個新的理論視角。

二、C救助站的實踐社會學分析

(一)制度預期：救助管理制度的分析

對比收容遣送辦法和救助管理辦法不難看出，救助管理辦法是對收容遣送辦法的最直接的、有針對性的改進。首先，為了保障人權，救助管理辦法強調(diào)了保障城市流浪乞討人員的基本生活權益，而不是收容遣送辦法的以維護城市社會秩序和安定團結為目的。救助管理制度規(guī)定，“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法”②。其次，因為利益的驅動，一些地方出現(xiàn)了向受助人員及其家屬收取各種費用的現(xiàn)象，為了治理亂收費現(xiàn)象，救助管理辦法不僅明文規(guī)定禁止收取費用，還把所需經(jīng)費列入財政預算，保證救助工作有充足的資金。救助管理辦法第三條規(guī)定“縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預算，予以保障”③；“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事勞動生產(chǎn)”④。再次，20世紀90年代以來，收容遣送的范圍不斷擴大，遠遠超出了流浪乞討人員的范疇。在北京，1999年收容人數(shù)達到149359人。這種收容數(shù)量的增加不是因為流浪乞討人員的增加，而是大量進城就業(yè)的農(nóng)民被當成了收容遣送的對象。強制收容是對被收容者的自由、尊嚴和權利的剝奪，更有甚者威脅到了被收容者的生命安全。[3]為了改變強制收容帶來的忽視人權等負面影響，救助管理辦法變強制收容為“自愿接受救助”。第四，為了防止工作人員對受助人員的過度管理，杜絕工作人員對受助人員進行打罵、虐待行為，減少救助站工作人員的權力，救助站的工作理念從“管理”變?yōu)榱恕胺�務”。人文關懷精神是救助管理制度的核心。

從上述四個方面的改變可以看出，救助管理制度的理論邏輯清晰、明確，救助管理辦法的實施充分尊重受助者的人權，體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念的轉變[4]，體現(xiàn)了社會的進步。政策改變的理念毫無疑問是正確的，但是一些具體的規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)，而且其實踐邏輯與理論邏輯相背離，在實際執(zhí)行中缺乏可操作性，實施起來有些矯枉過正，成了制度不完善的地方。

(二)制度實踐：C救助站運行狀況分析

1.北京城市流浪乞討人員救助管理體系簡介

救助管理制度的運行以救助管理機構為依托。到目前為止，北京市城市流浪乞討人員救助管理機構基本形成。北京市民政局設有北京市救助管理事務中心，來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌北京市所有的流浪乞討人員救助管理工作；北京市18個區(qū)縣(指宣武、崇文區(qū)歸入西城、東城區(qū)之前)各設一個救助管理咨詢站或者救助管理站，在東城、西城、崇文、宣武四個中心城區(qū)分別設立救助管理咨詢站，在其他14個區(qū)縣分別設立救助管理站，救助管理咨詢站只負責告知求助人員是否符合救助條件，引導其到相對應的救助管理站接受救助，而救助管理站為受助人員直接提供救助服務。各救助管理站和救助管理咨詢站是其所在地區(qū)的民政局下設的分支機構，直接歸民政局管轄。救助管理站的規(guī)模有大有小，朝陽、豐臺、海淀、石景山區(qū)是比較大的救助管理站。北京市設有北京市未成年人救助保護中心，統(tǒng)一救助全市未成年的流浪乞討人員，北京市還統(tǒng)一管理流浪乞討人員中的精神病人和殘疾人，其他的流浪乞討人員由各個區(qū)縣的救助站管理。

據(jù)北京市救助事務管理中心統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，將近10萬人在201*年到201*年的6年內(nèi)得到救助，其中201*年1.4萬人，201*年人數(shù)最多，達1.7萬[5]。按救助次數(shù)算，北京市所有的救助管理站每年會救助流浪乞討人員2萬人次。

2.C救助管理站的日常運轉及其特征通過實地調(diào)查和資料分析，筆者總結了C救助站的基本情況、運轉程序及其特征，主要分為以下幾個方面：

第一，看救助管理站的硬件設施還是很完善的，站內(nèi)除提供住宿的房間和食堂外，還有洗衣房(工作人員為受助人員洗衣服用)、浴室、活動室，并設有專門的兒童區(qū)。室內(nèi)走廊兩邊有低矮的扶手，室外有活動設施。C救助站是北京市規(guī)模較大、設施服務管理等各方面較好的救助站。

第二，在人員配備方面，救助管理咨詢站和救助管理站的工作人員分為三種，一種是管理層，主要是轉業(yè)軍人，一種是直接提供服務的工作人員，主要招聘救助管理站附近的居民，第三種是專門聘請的護理人員，對智障兒童進行看護。救助管理咨詢站和救助管理站工作人員待遇普遍較低，但是工作量卻非常的大，工作也比較累。北京市救助站的工作人員總體學歷偏低。

第三，在管理模式方面，救助管理站采用全封閉式管理和24小時工作制，管理層的工作人員實行12小時輪班制，服務人員實行8小時輪班制。男女受助人員分開管理，男受助人員由男性服務人員提供服務，女受助人員由女性服務人員提供服務，智障兒童由專門聘請的看護人員進行看護。在男女分管的基礎上再進行分類管理，分為老人、行動不便的人，健康的年輕人，兒童三類，盡量將同類受助人員安排到一個房間，老人和行動不便的受助人員則安排到離浴室、衛(wèi)生間較近的房間。

第四，在運營資金方面，救助管理站的運營開銷由市政府全額撥款，沒有上限。每年撥款3000萬元左右，包括流浪乞討人員的食宿、返鄉(xiāng)車票、精神病人的治療等。精神病人的治療費用就要花掉經(jīng)費的80%，返鄉(xiāng)的費用也占較大比例。救助管理工作的運營開銷由政府全額撥款，沒有上限，救助站只要申請，并經(jīng)過調(diào)研，基本上都會被批準。

第五，從救助規(guī)模來看，據(jù)C救助站工作情況報表統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，201*年實際接受救助人員1280人次，201*年實際接受救助人員1369人次。⑤救助的高峰時期是在惡劣天氣和北京有重大活動時，如奧運會、兩會。在奧運會期間曾達到頂峰，當時C救助管理站一共有200多人接受救助。

第六，在救助對象的基本情況方面，我們可以看到，在接受救助的人員中，身體殘疾的人所占比例比較大，根據(jù)C救助站工作情況報表統(tǒng)計數(shù)據(jù)，201*年，269人次、21%的受助人員有不同程度的疾病和殘疾；201*年，343人次、25%的受助人員有不同程度的疾病和殘疾。可見，身體狀況是乞討的原因之一。從受助人員的進站原因來看，據(jù)筆者觀察，進京務工不成卻錢包丟失、被偷、被盜所占比例最大，這些人群也以青壯年為主。從年齡結構來看，201*年，接受救助的人員當中，青壯年占到79.5%。上述這些人大都對救助管理站及其工作人員存在感激心理。以乞討為生的一些“職業(yè)乞丐”⑥是非常不愿意進救助站的，因為這樣會耽誤他們的“生意”。但是其中也不乏一些人為了得到車票，或者為了應對惡劣天氣，或者是想賴著住在救助站等而進入救助站。根據(jù)訪談發(fā)現(xiàn)，除進京務工不成卻錢包丟失、被偷、被盜的人外，大部分受助人員在進入救助站后對救助站的認識和心理會有一個比較大的轉變，即從進站前的排斥、反感、搗亂、對救助站及工作人員的不理解和不配合、賴著不走、甚至是威脅到工作人員的人身安全，轉變?yōu)楦袆�、對救助管理站和工作人員的理解。

第七，從進站方式我們發(fā)現(xiàn)，流浪乞討人員進入救助管理站有四種方式，一是流浪乞討人員自己通過媒體、路人等得知救助站并主動聯(lián)系要求進站，二是被民警引導、護送至站，三是被醫(yī)院救助后入站，四是救助管理站在惡劣天氣和北京有重要事件，如奧運會、兩會時的集中救助。惡劣天氣時，工作人員會帶上食物和衣物上街搜救并進行勸說，如果實在不愿意進站的為其提供衣物；若是北京有重要事件時，集中救助就帶有了些許半強制的色彩。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)相關管理人員勸說進站的比例達到51.2%。[6]這說明，救助站工作人員主動上街并勸導流浪乞討人員效果顯著。流浪乞討人員的進站方式因他們進救助管理站的原因而不同。進京務工不成卻錢包丟失、被偷、被盜的人大都自愿聯(lián)系救助管理站；以乞討為生的一些“職業(yè)乞丐”則一般是在集中救助時進入救助站。

最后，經(jīng)過多年工作經(jīng)驗的積累，根據(jù)受助者的基本情況和受助效果，救助管理站逐漸探索出了救助管理的總流程、接待室和生活區(qū)的工作流程，這些流程仍在不斷地更新完善中。工作人員都要嚴格按照這個流程圖工作。這些工作流程圖非常詳細、具體并落實到實處，而不是泛泛之談。例如，在生活區(qū)工作流程圖中，只服務內(nèi)容一項就包括房間每日消毒、每天早晚各兩次測試體溫、清理宿舍區(qū)衛(wèi)生、觀察身體變化情況、對生活不能自理者提供服務、提供聯(lián)系電話返鄉(xiāng)或匯款賬號、每周更換一次衣服被褥、每周安排洗澡等。

三、制度效果及其成因分析

(一)制度運行的成效

以人為本、人文關懷是救助管理制度的核心理念。無論是在政策規(guī)定方面，還是在北京市救助管理實踐中，都可以看到這一核心理念的貫徹落實。

救助管理制度的出發(fā)點是為了對流浪乞討人員實行救助，為其提供食宿等基本的生活條件，而不是單純?yōu)榱司S護市容市貌而要對流浪乞討人員進行收容管制。這體現(xiàn)了政府對城市生活無著的流浪乞討人員的態(tài)度從管制變成了服務。一些詳細規(guī)定也體現(xiàn)了這一理念，如《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》第五條：對因年老、年幼、殘疾等原因無法提供個人情況的，救助站應當先提供救助，再查明情況。這條規(guī)定就大大減少了救助中的遺漏。在實際的工作中亦是如此，一般是有求必救，先救助后甄別。在C救助管理站，到處都可以體現(xiàn)出對受助人員的人文關懷。室內(nèi)走廊兩邊有低矮的扶手，室外有活動設施；C救助管理站的建筑呈環(huán)形結構，下雨天，所有受助人員可以通過走廊直接通向食堂；據(jù)工作人員介紹，救助管理站將建閱覽室、棋牌室供受助人員使用；在兒童區(qū)，專門設立了兒童活動室。流浪乞討人員進站后，工作人員需要給他們進行衣物的清洗，特殊的受助人員如殘疾人還需要特殊的照顧。

救助管理制度是一項臨時性救助管理措施，主要為暫時遇到困難的人提供短期的生活救助。孫志祥按照乞討動機、方式等將流浪乞討人員做了綜合性分類，包括臨時遇難型、流浪型、求生存型、奉獻型、脫貧致富型、好逸惡勞型和受控制型七種類型。[4]9-10根據(jù)救助管理站臨時救助的特點，救助管理站的救助對象應該是臨時遇難型人員，即錢物花光、丟失、被搶、被盜、上訪遇到困難等。實際工作中，臨時遇難型人員在所有接受救助的流浪乞討人員當中所占的比例最大，接近60%。這一類人大部分是主動求助，在得到相應的救助使危機得到解決以后，便會終止流浪乞討行為。[6]10)這說明，救助管理制度實施以來，雖然在甄別對象時遇到了問題，很多不屬于救助對象的人也受到了救助，但是，救助管理制度規(guī)定的符合條件的救助對象得到了相應的救助，這便是制度實施的成功之處。

(二)制度運行中存在的問題及原因分析

根據(jù)實地調(diào)查所得的數(shù)據(jù)和對工作人員及受助人員的訪談資料我們發(fā)現(xiàn)，在實際運行過程中，制度的實踐邏輯與理論邏輯相背離，救助管理制度也遇到了許多難以克服的問題。

第一，求助人員不符合受助條件，卻賴在救助站不走、更有甚者無理取鬧的情況時有發(fā)生。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性的社會救助措施，只能為流浪乞討人員提供基本的食宿、返鄉(xiāng)車票，不能解決所有流浪乞討人員的所有問題，尤其是昂貴的醫(yī)療費用和返鄉(xiāng)安置問題。有些求助人員對救助站的這些性質(zhì)了解不夠，認為救助站是政府的部門，政府就應該為其解決所有的事情，或者要求救助站為其提供醫(yī)療費用，或者要求救助站幫助其上訪討個說法，以各種原因賴在救助站不走；還有一小部分人就是沖著要錢這個目的來的，這些狀況讓工作人員很棘手。

第二，救助站的工作人員嚴重短缺，工作人員工作量十分大，尤其是直接服務于受助人員的工作人員。直接提供服務的工作人員往往面對的是長期生活在惡劣環(huán)境中的生活無著的流浪乞討人員，工作人員需要給受助人員進行衣物的清洗等，特殊的受助人員如殘疾人，還需要特殊的照顧，因此工作人員的工作環(huán)境較差，工作量大，工作很累，需要有不怕臟、不怕累的精神和服務的理念才能把工作做好。

第三，救助站直接服務的工作人員素質(zhì)不高，會影響到救助工作的效果。我們不能忽視受助人員在救助站期間的心理變化和給其帶來的影響。在實際工作中，救助站有一部分受助人員不太愿意進救助站，早已把流浪乞討當做生存方式；有一部分受助人員因為各種原因賴在救助站不走，如何讓他們改變這種心理，如何讓他們在離開救助站后不再乞討，這便是救助站的重要工作職責。正如前文提到，在大部分受助人員在進入救助站后對救助站的認識和心理會有一個比較大的轉變，不僅是對救助站工作有了全新的、正確的認識，而且有對救助站工作的理解。而這種心理轉變，就是在工作人員良好的服務下發(fā)生的。但是，由于工作人員的素質(zhì)的局限性，這些工作效果便變得十分有限，而且工作人員缺乏對受助人員關于價值觀思考的引導。

第四，救助管理制度對工作人員尤其是服務人員的保護不夠。在新的救助管理制度中規(guī)定，工作人員的角色從管理人員轉變成了服務人員。在實際工作中，工作人員是要為受助人員服務的，有些受助人員很自大，感覺服務人員都得聽他的。服務人員直接服務于各種各樣的受助者，往往會有意外事件的發(fā)生，但是因為救助站工作的特殊性和受助人員類型的復雜性，事后，救助站又不能以任何理由對受助人進行處罰。這就導致了從制度到事后處理整個工作鏈條上對救助站工作人員都缺乏保護。

第五，在實際工作中，救助管理站工作任務繁重，經(jīng)常會做一些超出職責范圍的工作。如為某些受助人員提供昂貴的醫(yī)療費用、救助職業(yè)流浪乞討人員、返鄉(xiāng)安置不能順利進行使得受助人員長期滯留。

第六，某些行為給大眾帶來惡意的流浪乞討人員無人管理，如職業(yè)流浪乞討人員的管理問題。

首先，這些問題根源于制度本身的不完善。從宏觀層面來說，中國的保障體制尚不健全，與《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》相配套的制度也尚不完善。救助管理辦法沒有顧及到的一些后續(xù)問題得不到補充和解決，如返鄉(xiāng)安置落實不到位、流浪乞討人員長期滯留在救助站無法安置等。具體來看，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的一些具體的規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)，在實際執(zhí)行中缺乏可操作性，實施起來有些矯枉過正了，也成了制度不完善的地方。根據(jù)救助站的救助工作具有臨時性特點，其規(guī)定也應該詳細說明這一點；救助管理制度強調(diào)人權，規(guī)定“自愿接受救助”，但是制度沒有區(qū)分流浪乞討人員的類別，就是間接對那些強行乞討擾亂公共秩序、控制利用兒童乞討嚴重危害未成年人身心健康的行為的寬容和忽視；救助管理制度充分保護了受助人權利，卻忽視了對工作人員保護。

其次，救助站的工作性質(zhì)讓許多人談而避之。救助站基層工作人員和專業(yè)人員嚴重短缺，也就影響了救助站的工作效率和效果。

再次，救助站與配合其工作的衛(wèi)生、公安、返鄉(xiāng)安置地等部門的職責界限不清晰使得救助站超負荷工作。救助管理站只是提供臨時性的救助，然而在實際工作中，經(jīng)常會做一些超出職責范圍的工作，或者因為各方面資源有限不能解決某些問題。職責界限的不清晰不僅導致了救助站工作任務的繁重、工作效率的降低，更導致了管理真空的出現(xiàn)，如某些流浪乞討人員無人管理。

四、結論和建議

201*年，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》這一制度實施以來，許多臨時遇難的人都及時得到了救助，這體現(xiàn)了制度的成功之處。但是，救助管理制度有些矯枉過正并缺乏可操作性；制度在執(zhí)行的過程中也遇到了困境，如受助人員對救助站的了解不夠、救助站工作人員短缺且素質(zhì)不高、對工作人員的保護力度不夠、救助站與配合其工作的部門責任界限不明確等。一項制度從理論到執(zhí)行，不僅僅是從“收容”到“救助”換個制度名稱，也不僅僅是從“管理”到“服務”換個理念，制度的成敗在于怎樣去執(zhí)行制度，怎樣把理念運用到實踐中去。

要完善救助管理制度，首先要從宏觀上完善我國的社會保障體系，充分調(diào)動社會救助主體的積極性，并加強部門間的通力合作，從根源上減少流浪乞討人員的產(chǎn)生。第一，救助主體應該由單一政府向政府、社會、個人多方參與轉變。要充分利用社會救助主體網(wǎng)絡，調(diào)動社會救助主體發(fā)揮作用，動員社會的力量；第二，要加強民政部門與其他部門的合作，超過救助管理中心的工作職責交給其他部門，各個部門各司其職；第三，國家要大力加強民生建設，發(fā)展經(jīng)濟，保證弱勢群體有基本的生活條件，從根本上治理流浪乞討人員外出乞討現(xiàn)象，并要建立和完善救助管理制度的相關配套制度。

其次，我們應該從救助管理辦法實施的各個環(huán)節(jié)找出問題產(chǎn)生的原因，從微觀上細化救助管理服務。第一，提高救助工作的專業(yè)性。加強對現(xiàn)有工作人員的專業(yè)培訓力度，引進專業(yè)社會工作，專業(yè)督導，在培養(yǎng)工作人員理念的同時，也要培養(yǎng)其專業(yè)技能；同時探索新的救助方式和工作模式，充分利用專業(yè)社會工作開展救助工作。對受助人員進行必要的心理干預，幫助受助人員改變以往懶散的價值觀，樹立自強、自重的價值觀，幫助他們擺脫流浪乞討的心理原因，重新樹立生活的信心，這也會使救助站的工作更加順利和受人理解。第二，對流浪乞討人員進行分類管理。李迎生教授指出，要對流浪乞討人員分三類進行管理：一種是借乞討之名存在違法犯罪活動的流浪乞討人員，由公安部門進行管理；二是對市容市貌和市民的正常生活造成影響的人，如強行、惡意討要行為，由城管管理；三是真正需要救助的對象，即確實存在暫時性困難的，由民政部門即救助管理站進行救助。第三，在制度規(guī)定中和實際工作中，都應該賦予工作人員相應的自我保護的權利，提高工作人員的待遇，從而吸收充足的工作人員。

注釋：

①孫志剛，湖北省黃岡市陶店鄉(xiāng)幸福村人。201*年畢業(yè)于武漢科技學院，曾在廣州一家服裝公司工作。201*年3月17日晚，由于沒辦理暫住證、也沒有隨身攜帶身份證，孫志剛被帶到黃村街派出所，之后被送到收容遣送站。3月20日，收容遣送站工作人員將其毆打致死。

②《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第一條.

③《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第三條

④《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第十條

⑤數(shù)據(jù)來源于C救助站救助管理工作201*年、201*年情況報表。

⑥根據(jù)對流浪乞討人員的劃分，孫志祥認為，臨時遇難型人員屬非職業(yè)乞討人員，流浪型、求生存型、奉獻型人員屬于準職業(yè)乞討人員，而脫貧致富型、好逸惡勞型和受控制型屬于職業(yè)乞討人員，即“職業(yè)乞丐”。

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