村改居社區(qū)管理存在問題及對(duì)策

“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理中的問題及對(duì)策分析推薦本文

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□梁慧王琳

摘要:我國(guó)“村改居”社區(qū)居委會(huì)是伴隨著城市化進(jìn)程而出現(xiàn)的,它是有別于村委會(huì)和城市居委會(huì)的一種新型居委會(huì)。由于其產(chǎn)生的時(shí)間較晚,“村改居”社區(qū)居委會(huì)的改制工作仍在摸索當(dāng)中。本文著重針對(duì)“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理中存在的職能定位不明確、管理人員素質(zhì)不高、社區(qū)參與有限、經(jīng)費(fèi)來源模糊、法律法規(guī)欠缺等主要問題,提出完善我國(guó)“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理的具體建議。

關(guān)鍵詞:社區(qū);村改居;“村改居”社區(qū)居委會(huì);城市居委會(huì)

中圖分類號(hào):C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1004-0544(201*)11-0171-03

一、“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理的含義與特點(diǎn)

隨著我國(guó)城市化的步伐不斷地加快,很多農(nóng)村地區(qū)自主或者被動(dòng)地進(jìn)入到城市化的浪潮當(dāng)中,其管理體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生活文化需求等方面發(fā)展到了城鎮(zhèn)的水平或者接近于城鎮(zhèn)的水平,或者是由于要適應(yīng)村級(jí)行政區(qū)劃的重新調(diào)整等形勢(shì),被強(qiáng)制性地劃入到城市建設(shè)的規(guī)劃區(qū)域之內(nèi),這些地區(qū)都面臨著要進(jìn)行“村改居”工作。而“村改居”社區(qū)居委會(huì)就是在這種背景下產(chǎn)生的,它是指將原來的農(nóng)村村民委員會(huì)撤銷,改為城市社區(qū)居民委員會(huì),用城市的管理模式去治理被城鎮(zhèn)化的原農(nóng)村地區(qū)。而“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理就是指以“村改居”社區(qū)居委會(huì)為管理主體,采用科學(xué)的手段,對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的有效組織管理。

我國(guó)“村改居”工作大體上是從20世紀(jì)90年代開始進(jìn)行的,由于開展的時(shí)間較晚,發(fā)展仍未成熟。進(jìn)行“村改居”地區(qū)有別于原來的農(nóng)村地區(qū),也與一般的城市地區(qū)相區(qū)別。因此,通過對(duì)我國(guó)“村改居”社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)和城市居委會(huì)管理進(jìn)行區(qū)別比較,可以看出“村改居”社區(qū)居委會(huì)具有以下的特點(diǎn):

第一,過渡性。這種過渡性主要體現(xiàn)在管理主體、管理體制和管理人員等方面。在管理主體方面,管理主體是“村改居”社區(qū)居委會(huì),它是由村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯游瘯?huì)的,“村改居”社區(qū)居委會(huì)的產(chǎn)生就是為了適應(yīng)從原行政村過渡到城市社區(qū)的地區(qū)在管理工作上實(shí)現(xiàn)和平過渡;在管理體制方面,“村改居”社區(qū)居委會(huì)仍然采用農(nóng)村村委會(huì)的管理方式、方法進(jìn)行管理,對(duì)社區(qū)的管理依然依靠傳統(tǒng)的宗族關(guān)系手段,同時(shí)又受到城市居委會(huì)的影響,在某些方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與城市居委會(huì)的銜接;在管理人員方面,“村改居”社區(qū)居委會(huì)成員主要是由原村委會(huì)的班子簡(jiǎn)單組合而成,社區(qū)管理人員絕大部分是由原村委會(huì)的干部擔(dān)任。

第二,模糊性。一方面,“村改居”社區(qū)居委會(huì)在經(jīng)費(fèi)來源上比較模糊�！吨腥A人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱為《居組法》)修改草案第26條規(guī)定:居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來源,居民委員會(huì)成員的工資的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源,由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付;同時(shí)居民委員會(huì)的公益性設(shè)施由當(dāng)?shù)厝嗣裾�府統(tǒng)籌解決,政府及其有關(guān)部門需要委托居民委員會(huì)承辦的事項(xiàng),應(yīng)提供必要的經(jīng)費(fèi)和條件。而村委會(huì)在履行行政管理職能時(shí)并沒有得到國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼,公共事務(wù)、村干部的工資等方面的支出也主要由村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。而“村改居”社區(qū)居委會(huì)由于改革不到位,還存在集體經(jīng)濟(jì)成分,因而經(jīng)費(fèi)來源多來自于集體經(jīng)濟(jì)組織。另一方面,指導(dǎo)“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理的法律規(guī)范比較模糊。城市居委會(huì)有《居組法》對(duì)其管理工作進(jìn)行指導(dǎo),村委會(huì)有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱為《村組法》)進(jìn)行約束,但由于“村改居”社區(qū)居委會(huì)具有其特殊性,在工作中往往不能完全參考《居組法》的規(guī)定,導(dǎo)致在法律指導(dǎo)上比較模糊。

第三,環(huán)境復(fù)雜性。一是人口構(gòu)成的復(fù)雜性�！按甯木印鄙鐓^(qū)的居民大都是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來,居民社會(huì)生活圈子比較小,生活環(huán)境是比較穩(wěn)定和封閉,彼此之間存在聯(lián)系。而城市社區(qū)的居民一般來自不同的地方,彼此之間聯(lián)系較少,生活環(huán)境比較開放,生活中顯得更為獨(dú)立�！按甯木印鄙鐓^(qū)多數(shù)處在城鄉(xiāng)結(jié)合部,除了原來的居民,還會(huì)大量涌入的外來打工者,沖擊著原有的人口構(gòu)成。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性�！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)成分比較復(fù)雜,農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟(jì)尚未完全轉(zhuǎn)制或者難以進(jìn)行有效的處理而依然存在。而且仍有少數(shù)居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作,依靠土地生存。而城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)主要是比較成熟的工商業(yè),實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。

二、我國(guó)城市“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理中存在的主要問題

“村改居”以后,由社區(qū)居委會(huì)代替了原來的村委會(huì),管理體制發(fā)生改變,社區(qū)居委會(huì)也按照《居組法》的要求進(jìn)行了改組。但由于在大部分地區(qū),原村委會(huì)的影響力巨大,導(dǎo)致在實(shí)際改造的工作中,兩者的關(guān)系沒有理順,在多方面產(chǎn)生了一些比較突出的問題,影響著“村改居”社區(qū)居委會(huì)的良好運(yùn)行。

(一)“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理職能定位不明確

在職能定位上,“村改居”社區(qū)居委會(huì)的職能能否順利轉(zhuǎn)變,將直接影響“村改居”社區(qū)居委會(huì)的工作能否順利進(jìn)行。傳統(tǒng)村委會(huì)的職能主要是管理本村事務(wù),管理的是本村村民,以及對(duì)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理,行政色彩較為濃厚。而城市居委會(huì)的職能主要體現(xiàn)在提供社區(qū)服務(wù)上,實(shí)現(xiàn)的應(yīng)是服務(wù)職能,管理的對(duì)象不再只是原來的村民,還要面對(duì)很多外來的人口,對(duì)于經(jīng)濟(jì)部分則不再進(jìn)行統(tǒng)一管理。目前大部分“村改居”社區(qū)居委會(huì)未實(shí)現(xiàn)由行政職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變,無法按照社區(qū)的要求對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效管理,也無法向社區(qū)居民提供衛(wèi)生、治安、教育、社會(huì)保障等社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)工作。由于政府對(duì)農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的復(fù)雜性了解不夠,準(zhǔn)備不足,因此在取得城市發(fā)展需要的土地以后,不愿意觸動(dòng)原有的利益格局和人事安排,沒有將新改造的社區(qū)納入到整個(gè)城市的統(tǒng)一管理體系當(dāng)中,將“村改居”社區(qū)事務(wù)留給原來的村組織自行解決。

(二)“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員的素質(zhì)有待提高

目前,“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員主要是由原村委會(huì)的班子簡(jiǎn)單組合而成,社區(qū)管理人員絕大部分是由原村委會(huì)的干部擔(dān)任的,這些人員的學(xué)歷普遍不高,在管理工作上主要依靠的是個(gè)人威望和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn),還停留在使用“土辦法打天下”的局面。無論在工作方法上,還是在管理理念上都顯得創(chuàng)新不足,思想不夠開放,再加上年齡偏大,學(xué)歷不高,導(dǎo)致他們?cè)诠ぷ魃蟿?chuàng)新不足。

(三)“村改居”社區(qū)居民適應(yīng)能力不強(qiáng),社區(qū)參與有限

首先,農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念根深蒂固,對(duì)土地的依懶性很強(qiáng),受到傳統(tǒng)生活習(xí)性的影響,“村改居”雖然將其身份改變?yōu)槌鞘芯用?將其居住的地區(qū)由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?但很多人無法改變其農(nóng)民的意識(shí),下至居民,上到“村改居”社區(qū)居委會(huì)的管理人員對(duì)社區(qū)的認(rèn)識(shí),仍然停留在原來的行政村上。例如,不少居民仍習(xí)慣稱呼居委會(huì)主任為“村長(zhǎng)”,稱呼其居住的社區(qū)為“我們村”。可見,居民仍不適應(yīng)新的變化,思想觀念仍停留在未改制之前。若“村改居”社區(qū)居委會(huì)的管理人員是由社會(huì)招聘而來,居民對(duì)其容易產(chǎn)生不信任感,容易出現(xiàn)“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作不能落實(shí)的局面。

其次,“村改居”以后,居民不能再像以前一樣依靠土地生活,因此成為了失地人員。雖然這一部分人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?就業(yè)環(huán)境變得比較寬松,但由于大部分人的文化素質(zhì)不高,又沒有掌握相關(guān)技術(shù)工作,使這一部分人的就業(yè)存在困難�！按甯木印钡那嗄暧捎谟心贻p的資本,尚且可以快速地找到工作,但很多人特別是“4050”人員,就存在著很大的困難。而部分就地安置的居民,由于缺乏技能和上進(jìn)心,造成不少居民游手好閑、不思上進(jìn),不能融入到改變后的社區(qū)生活。

第三,由于選舉制度的改變,導(dǎo)致社區(qū)居民的參與度不足�！洞褰M法》規(guī)定村民直接提名產(chǎn)生候選人,以無記名投票和公開計(jì)票的方法直接差額選舉出村委會(huì)。雖然按照《居組法》也是采取直接選舉的形式,但在實(shí)際工作中,居委會(huì)成員的產(chǎn)生采取的方法是間接選舉或者直接向社會(huì)進(jìn)行公開招聘。這對(duì)于“村改居”的居民來說,居民不能再像以前直接參與社區(qū)的事務(wù),這會(huì)導(dǎo)致居民參與社區(qū)管理的權(quán)力減少,喚醒不了居民參與社區(qū)自治的意識(shí),從而影響社區(qū)居民參與社區(qū)自治的積極性,也使“村改居”社區(qū)居委會(huì)的工作難以開展。

(四)經(jīng)費(fèi)來源比較模糊

由于涉及到原村民的實(shí)際利益和今后利益分配等重大問題,但在“村改居”過程中產(chǎn)權(quán)制度等改革不到位,政府相關(guān)職能部門又沒有出臺(tái)統(tǒng)一的集體土地和集體資產(chǎn)的處置方法等情況下,在我國(guó)“村改居”工作中,我國(guó)很多地方都在這一環(huán)節(jié)被卡住了。很多地方由于缺乏指導(dǎo),就直接簡(jiǎn)單地將生產(chǎn)大隊(duì)改為居委會(huì),將原來村民擁有的村集體資產(chǎn)的所有權(quán),實(shí)行“村改居”后的“集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不變”原則,將集體資產(chǎn)簡(jiǎn)單置換,使“村改居”社區(qū)居委會(huì)這一本來不應(yīng)具有的經(jīng)濟(jì)管理職能的城市群眾自治組織接管了原生產(chǎn)大隊(duì)的權(quán)力,造成“村改居”社區(qū)居委會(huì)和居辦集體企業(yè)政企不分的局面。由于社區(qū)管理中的經(jīng)費(fèi)來源多來自于集體經(jīng)濟(jì)組織,因此集體經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)管理中占了主導(dǎo)地位,而“村改居”社區(qū)居委會(huì)則淪為附屬地位,嚴(yán)重削弱了居委會(huì)的職權(quán)。根據(jù)《居組法》第十七條規(guī)定,居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來源,由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付。但在實(shí)際工作中,由于上級(jí)政府受財(cái)力的限制,從減少政府開支的角度出發(fā),往往未將“村改居”社區(qū)居委會(huì)列入政府財(cái)政支出,而改由居辦的集體企業(yè)所承擔(dān)。這種結(jié)果導(dǎo)致政府把財(cái)政責(zé)任推給“村改居”社區(qū),使其容易重走以前的由村委會(huì)作財(cái)政支出的舊路,更加使其政企不分,并且影響居辦集體企業(yè)的健康發(fā)展。

(五)缺乏健全的法律規(guī)范

在“村改居”過程中,由于沒有明確的法律法規(guī),導(dǎo)致“村改居”社區(qū)居委會(huì)在管理工作中缺乏制度的保障。在發(fā)達(dá)國(guó)家,凡是要進(jìn)行改革之前,要先立法,然后按照法律的要求進(jìn)行改革,這樣做既有法可依,改革又有法律的約束,又能落實(shí)改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相關(guān)的法律規(guī)范,因此在改制的過程中出現(xiàn)某些問題難以解決,如有很多“村改居”社區(qū)采用的仍是原來農(nóng)村的社會(huì)保障體系,農(nóng)村的社保體系覆蓋面低、保障水平較差,改制后的“村改居”社區(qū)居民未能享受到城市居民的社會(huì)保障體系。

三、加強(qiáng)我國(guó)城市“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理工作的若干建議

(一)完善“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理體制

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制,使農(nóng)村與城市之間的跨度較大,體制也不盡相同。因此,“村改居”工作存在其特殊性和敏感性,在進(jìn)行新的組織體系的設(shè)置之前,我們要立足現(xiàn)實(shí),基本保持原狀,又要有適度的改革,使“村改居”社區(qū)居委會(huì)一步一步地轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合城市社區(qū)發(fā)展的要求的管理組織,實(shí)行和平過渡,從而安定民心。在管理方法上,要吸取原村委會(huì)的治理經(jīng)驗(yàn),借鑒村民自治的合理因素。例如在選舉管理人員時(shí),借鑒原行政村候選人的產(chǎn)生辦法,即村民直接提名產(chǎn)生候選人,以無記名投票和公開計(jì)票的方法直接差額選舉出村委會(huì),保留民主的做法,發(fā)展基層民主。在管理模式上,要推進(jìn)模式的創(chuàng)新,例如健全科學(xué)合理的社區(qū)自治體系,建立與基層黨委、政府、社區(qū)企業(yè)等單位共建社區(qū)的機(jī)制;組建新的社區(qū)工作網(wǎng)絡(luò),招聘專業(yè)的社區(qū)工作者,加強(qiáng)“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理人員隊(duì)伍的建設(shè);強(qiáng)化社區(qū)服務(wù),建立完善的社會(huì)保障體系,把“村改居”社區(qū)的社會(huì)保障體系納入到城市的管理體系,按城市的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。(二)推進(jìn)“村改居”社區(qū)居委會(huì)職能的轉(zhuǎn)變,有效提供社區(qū)公共服務(wù)

“村改居”社區(qū)居委會(huì)要把一般的社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能區(qū)分開來。應(yīng)逐步將“村改居”社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)企業(yè)分開,將社區(qū)管理的公共事務(wù)與社區(qū)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為分開,減少經(jīng)濟(jì)功能,增強(qiáng)管理、服務(wù)、教育等其他功能提供更多的社區(qū)公共服務(wù)。首先,“村改居”社區(qū)居委會(huì)要向社區(qū)居民提供完善的就業(yè)服務(wù)管理,以及進(jìn)一步完善居民的社會(huì)保障體系。“村改居”以后,居民失去賴以生存的土地,成為失地又失業(yè)的弱勢(shì)群體。因此,“村改居”社區(qū)居委會(huì)應(yīng)著重完善勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)體系,“村改居”社區(qū)居委會(huì)可以不定期地邀請(qǐng)專家和志愿團(tuán)體為居民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技術(shù)培訓(xùn);可以通過與企業(yè)的良性溝通,擴(kuò)大就業(yè)信息來源,為居民提供就業(yè)的平臺(tái)。其次,“村改居”社區(qū)居委會(huì)作為公益型服務(wù)的提供者,應(yīng)做好整體的規(guī)劃,為社區(qū)居民服務(wù)。由于公益型服務(wù)的重要特點(diǎn)在于,它是免費(fèi)提供給社區(qū)居民的,而進(jìn)行公益型服務(wù)的資金主要來源于上級(jí)政府的財(cái)政撥付�！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)不能只依靠政府的資金,還要依靠社區(qū)內(nèi)企業(yè)的、志愿團(tuán)體等提供的籌資。第三,在社區(qū)開展互助性服務(wù)。“村改居”地區(qū)在這方面具有優(yōu)勢(shì)條件,原來的行政村擁有傳統(tǒng)的宗族關(guān)系,居民間相互關(guān)系非常密切,“村改居”社區(qū)居委會(huì)可以設(shè)立社區(qū)治安聯(lián)防隊(duì)伍,由社區(qū)的失業(yè)居民擔(dān)任,利用他們對(duì)社區(qū)的熟悉度,對(duì)社區(qū)的治安狀況進(jìn)行管理;還可以培育志愿團(tuán)體,定期探訪社區(qū)的孤寡老人,提供公益性服務(wù)。

(三)培訓(xùn)“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員

“村改居”社區(qū)居委會(huì)的治理,最重要的還是要關(guān)注居委會(huì)工作人員的能力與素質(zhì)。目前“村改居”社區(qū)居委會(huì)中有一部分是由原來的村委會(huì)工作人員所擔(dān)任,其素質(zhì)較差引起了人們的注意。相對(duì)來說,留任一部分工作能力強(qiáng)的原村委會(huì)干部是必須的,因?yàn)槠鋵?duì)于“村改居”社區(qū)各方面比較熟悉,比較容易開展工作,但應(yīng)注意對(duì)這一部分工作人員進(jìn)行引導(dǎo)和培訓(xùn),轉(zhuǎn)變其原有的思想觀念和工作方式。加強(qiáng)對(duì)“村改居”社區(qū)居委會(huì)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn),除了依靠正規(guī)的學(xué)校教育,還必須結(jié)合“村改居”社區(qū)工作的實(shí)際需要,不斷加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員的管理知識(shí)、法律知識(shí)、民主意識(shí)等方面進(jìn)行培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí),不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),把實(shí)踐中的工作經(jīng)驗(yàn)上升到理論認(rèn)識(shí)的高度。同時(shí)在培訓(xùn)學(xué)習(xí)的過程當(dāng)中,為了提高社區(qū)工作人員的素質(zhì),可以引入工作人員的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,采取目前比較流行的績(jī)效評(píng)估制度,從各方面對(duì)“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員進(jìn)行考核,此外,還可以定期從社會(huì)進(jìn)行公開招聘,促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效實(shí)行。

(四)積極推進(jìn)“村改居”社區(qū)居民參與社區(qū)自治

首先,采用多種形式調(diào)動(dòng)“村改居”社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)自治的積極性。一是要進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳,培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)�！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)可以通過對(duì)社區(qū)居民樹立強(qiáng)烈的社區(qū)意識(shí),促使他們轉(zhuǎn)變過去的原有觀念,是促使他們廣泛參與社區(qū)建設(shè)活動(dòng)的思想基礎(chǔ)。強(qiáng)化宣傳要注意有針對(duì)性、廣泛性和多樣性。二是要建立和完善居民參與的機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,要使居民參與自治建設(shè)社區(qū)的積極性保持下去,就必須將居民參與社區(qū)推向規(guī)范化、制度化,要依據(jù)有關(guān)法規(guī)、政策,通過民主程序和法定程序制定相應(yīng)的規(guī)章制度,形成一整套參與機(jī)制。三是要堅(jiān)持社區(qū)需求本位原則,注重用共同需求、共同利益來調(diào)動(dòng)居民廣泛參與的積極性�！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)應(yīng)將社區(qū)居民的實(shí)際需要放在首位,把解決群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題作為社區(qū)工作的重點(diǎn),從而調(diào)動(dòng)居民廣泛參與的積極性。

其次,“村改居”社區(qū)居委會(huì)應(yīng)大力培育社區(qū)自治組織,提高社區(qū)內(nèi)單位廣泛參與社區(qū)自治的積極性。社區(qū)自治組織主要是指社區(qū)中介組織,如志愿者協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織。通過多種形式營(yíng)造社區(qū)共建的氛圍,“村改居”社區(qū)內(nèi)單位通過參與、支持“村改居”社區(qū)自治工作,使社區(qū)資源得到最佳整合與配置,促進(jìn)社區(qū)與單位的共同發(fā)展。還需注意要在不斷探索、總結(jié)共建經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的機(jī)制體系,逐步把“村改居”社區(qū)自治推向制度化的階段。(五)健全法律法規(guī),為推動(dòng)“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理提供法律保障

“村改居”社區(qū)居委會(huì)在工作中,由于缺乏有關(guān)“村改居”工作的配套法律、法規(guī),使“村改居”社區(qū)居委會(huì)的工作較難開展,難以推進(jìn)“村改居”社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。雖然已經(jīng)出臺(tái)《村組法》和《居組法》等相關(guān)法律,但“村改居”后的社區(qū)居委會(huì)由于其存在背景的特殊性,在過渡工作中,這兩部法律都不能處理好有關(guān)“村改居”社區(qū)居委會(huì)的職能和換屆選舉等有關(guān)問題,因此,應(yīng)加快完善“村改居”配套的法律、法規(guī),以法律來約束和指導(dǎo)處理好過渡工作。各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況,出臺(tái)相關(guān)的地方文件,給予“村改居”社區(qū)居委會(huì)管理工作在程序上的指導(dǎo)。除了要制定文件,還應(yīng)做好落實(shí)工作,保證文件的執(zhí)行,并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)ο嚓P(guān)文件進(jìn)行修改,以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。同時(shí),還應(yīng)建立一套具有銜接功能的基層社區(qū)自治法規(guī)體系,以此來協(xié)調(diào)在村民向居民的過渡中出現(xiàn)的適用法律的相互沖突,以及主體之間的矛盾關(guān)系,保障由村民自治向居民自治的有序過渡,推動(dòng)“村改居”社區(qū)居委會(huì)的管理工作順利進(jìn)行。

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村改居”社區(qū)物業(yè)管理面臨的問題及對(duì)策

新聞來源:萬廈居業(yè)有限公司作者:陳少蘭人氣:149日期:[201*-04-28]“村改居”社區(qū)物業(yè)管理目前已是深圳市一種特殊的物業(yè)管理模式。筆者作為寶安區(qū)“村改居”社區(qū)物業(yè)管理長(zhǎng)期顧問項(xiàng)目的具體負(fù)責(zé)人，三年來全程參與了此項(xiàng)工作，并具體提出和組織實(shí)施一些社區(qū)物業(yè)管理方案，顧問工作所取得了一點(diǎn)成績(jī)，并得到了寶安區(qū)各級(jí)政府及社區(qū)居民的認(rèn)可和肯定。誠(chéng)然，三年多的“村改居”社區(qū)物業(yè)管理為改善寶安城市管理水平、夯實(shí)社區(qū)基層基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展做出了較大貢獻(xiàn)。但“村改居”社區(qū)物業(yè)管理發(fā)展至今，也面臨一些突出問題，這些問題影響和制約著“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的走向，影響著“村改居”社區(qū)物業(yè)管理成效的鞏固。甚至可以說，這些問題決定著“村改居”社區(qū)物業(yè)管理是否面臨著“拐點(diǎn)”。因此，做為顧問負(fù)責(zé)人探討和研究這些問題，并找出解決這些問題的對(duì)策具有十分重要的意義。意義

寶安區(qū)2O06年起在“村改居”小區(qū)全面引入規(guī)范化、專業(yè)化的物業(yè)管理。確立了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)參與”的總體原則，明確了“每年推進(jìn)20％、3年達(dá)到80％、爭(zhēng)取5年內(nèi)全面覆蓋”的總體目標(biāo)。據(jù)有關(guān)資料，截至201*年12月底，全區(qū)已有472個(gè)“村改居”社區(qū)進(jìn)駐了物業(yè)公司實(shí)施物業(yè)管理，占“村改居”社區(qū)總數(shù)的91％；享受物業(yè)服務(wù)的社區(qū)人口從原來的10萬人增加到近300萬人。三年多來，寶安區(qū)有14個(gè)已實(shí)施物業(yè)管理的“村改居”社區(qū)獲得“寶安區(qū)優(yōu)秀物業(yè)管理項(xiàng)目”稱號(hào)，9個(gè)小區(qū)獲得“深圳市優(yōu)秀物業(yè)管理項(xiàng)目”稱號(hào)，1個(gè)小區(qū)獲得“廣東省優(yōu)秀物業(yè)管理項(xiàng)目”稱號(hào)。通過政府、社區(qū)，以及社會(huì)各界的共同努力，基本改變了多年來寶安原村民“有新房無新村、“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”的尷尬局面。更為重要的是，一個(gè)個(gè)“村改居小區(qū)點(diǎn)上的深刻變化，帶動(dòng)了寶安社會(huì)治安和綜合治理形勢(shì)的全面好轉(zhuǎn)。

問題面臨的問題可概括為“五難”：

一、觀念轉(zhuǎn)變難

在農(nóng)村城市化的過程中，實(shí)現(xiàn)城市化的原村鎮(zhèn)居民變?yōu)槌鞘芯用瘢�盡管物質(zhì)生活條件得到改善，但思想觀念和生活方式仍然沒有發(fā)生很大的變化，遠(yuǎn)沒有物業(yè)管理的消費(fèi)觀念。大多數(shù)居民只對(duì)物業(yè)管理企業(yè)能否滿足自己在使用、占有私有物業(yè)的安全、方便、舒適及收益等方面的要求感興趣，而對(duì)物業(yè)管理企業(yè)為了維護(hù)公共物業(yè)而付出的勞動(dòng)、采取的措施普遍漠不關(guān)心。據(jù)有關(guān)問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，70％以上的社區(qū)業(yè)主歡迎物業(yè)管理公司進(jìn)入社區(qū)；但60％以上的業(yè)主不愿意繳納管理費(fèi)，“我世代居住的房子，為什么要交錢由你來管？”是業(yè)主普遍的心態(tài)。業(yè)主沒有意識(shí)到物業(yè)管理是一種完全的市場(chǎng)行為，物業(yè)管理是一種消費(fèi)，而且是一種公共消費(fèi)。也沒有正確的物業(yè)管理消費(fèi)觀念、契約觀念和法律觀念。

二、服務(wù)收費(fèi)難

不少原居民習(xí)慣了由集體包辦的管理模式，沒有樹立“花錢買服務(wù)”的觀念，且存在欠費(fèi)“攀比意識(shí)”，導(dǎo)致物業(yè)公司收費(fèi)困難。一些社區(qū)引進(jìn)的物業(yè)公司由于沒有村民股份公司的資金支持，經(jīng)營(yíng)運(yùn)作難以為繼。一些小區(qū)物業(yè)管理人員每天都要去收費(fèi)，住戶總以各種借口拒付，有時(shí)候繳費(fèi)率僅50%。這還是政府已經(jīng)補(bǔ)貼了大部分費(fèi)用的情況下。由此引出三年的過渡期后如何為繼的問題。目前物業(yè)管理費(fèi)大部分由政府負(fù)擔(dān)，從物業(yè)管理進(jìn)入社區(qū)開始，第一年政府補(bǔ)貼80%的管理費(fèi)，第二年降到60%，第三年降為40%。但政府對(duì)其實(shí)施補(bǔ)貼的初衷是：其一，通過補(bǔ)貼促進(jìn)該項(xiàng)工作快速啟動(dòng)并取得效果；其二，建設(shè)“平安、和諧、繁榮社區(qū)”；其三，通過政府扶植建立一批示范項(xiàng)目，是社區(qū)實(shí)現(xiàn)“設(shè)施完善、管理有序、環(huán)境優(yōu)良、生活便利、治安良好、穩(wěn)定和諧”的總體效果，使收益居民能夠現(xiàn)身說法，推動(dòng)居民由政府要我干轉(zhuǎn)變?yōu)槲乙�干的主�?dòng)局面；其四，政府工作“民生”的體現(xiàn)，幫助“村改居”小區(qū)解決經(jīng)費(fèi)問題、管理模式問題、硬件完善問題、人才引進(jìn)和培養(yǎng)等問題。但居民似乎并沒有體會(huì)到政府的初衷，很多人認(rèn)為，物業(yè)管理進(jìn)社區(qū)是政府推進(jìn)的，那政府出錢也是理所當(dāng)然。三年后，如果政府不再補(bǔ)貼，住戶業(yè)主仍然不肯交錢的話，物業(yè)管理企業(yè)只能退出。一旦這樣，就會(huì)有一部分小區(qū)出現(xiàn)“辛辛苦苦干三年，一朝回到三年前”的局面。

三、管理運(yùn)作難

由于“村改居”社區(qū)都是以居民自建的樓房為主，部分社區(qū)市政基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)普遍較為落后，欠賬較多，特別是一些老住宅區(qū)由于歷時(shí)較久，各種設(shè)備、設(shè)施和管網(wǎng)等大多老化破舊，與實(shí)行物業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，急需投入大量資金進(jìn)行整修或更新改造。但這談何容易。有些社區(qū)雖然已經(jīng)掛牌成立了物業(yè)管理公司，但由于社區(qū)的物業(yè)存在“散”和“小”的特征，加上人口較少、物業(yè)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)率都較低等原因，直接導(dǎo)致社區(qū)物業(yè)管理公司的日常支出遠(yuǎn)大于收入，因此這些社區(qū)雖然成立了物業(yè)管理公司，但基本上都處于虧損狀態(tài)。導(dǎo)致物業(yè)管理也很難規(guī)范運(yùn)作。此外，社區(qū)整治存在水、電等專業(yè)項(xiàng)目報(bào)批難，停車場(chǎng)辦證難、管理用房難等一系列問題；這些先天不足，加上后天缺陷，使物業(yè)管理難以有效管理、精細(xì)運(yùn)作。四、硬件整治難

由政府牽頭實(shí)施的“村改居”社區(qū)綜合整治雖然涵蓋了物業(yè)管理綜合整治的相關(guān)內(nèi)容，涉及發(fā)改、城改、規(guī)劃、國(guó)土、綜治、建設(shè)、環(huán)保、城管、水務(wù)、工務(wù)、消防、供電等十多個(gè)相關(guān)職能部門，但操作程序繁瑣復(fù)雜，項(xiàng)目申報(bào)和工程前期工作周期長(zhǎng)、協(xié)調(diào)難，扶持資金很難到位。小區(qū)圍合、公共照明、道路硬底化等都需要社區(qū)投入大量資金進(jìn)行整改，而社區(qū)整改資金又嚴(yán)重不足，導(dǎo)致硬件整治工作推進(jìn)難度較大。目前個(gè)別項(xiàng)目的圍合式管理尚未實(shí)現(xiàn)、村內(nèi)道路尚未硬底化、污水排放尚未隱蔽化、三線整治尚未管線化。

五、人才引進(jìn)難

由于“村改居”社區(qū)物業(yè)管理相對(duì)起點(diǎn)較晚，水平不高，企業(yè)效益不好，員工薪金較低，因此，很難引進(jìn)高層次的專業(yè)人才。目前，寶安區(qū)大部分社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子普遍缺乏從事物業(yè)管理的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)營(yíng)理念和工作方式、方法仍處于初始和粗放階段，制訂的社區(qū)物業(yè)管理制度具有較濃厚的鄉(xiāng)規(guī)民約色彩，隨意性較大，約束力不強(qiáng)，與市場(chǎng)化的正規(guī)物業(yè)管理公司提供的服務(wù)相比存在較大差距。社區(qū)招聘的保安員、清潔員、綠化員大多為本地居民，基本上都沒有經(jīng)過正規(guī)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，專業(yè)技能較差，服務(wù)意識(shí)較弱，無法為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的服務(wù)。物業(yè)管理人才普遍水平有待提高。

對(duì)策對(duì)策可概括為“五化”：一、宣傳常態(tài)化

要開展形式多樣的物業(yè)管理宣傳活動(dòng)，普及物業(yè)管理相關(guān)法律知識(shí)，把物業(yè)服務(wù)理念通過潛移默化的方式灌輸?shù)皆�村�?zhèn)住宅區(qū)居民的思想中，使原農(nóng)村社區(qū)的居民充分認(rèn)識(shí)到物業(yè)管理的重要性。增強(qiáng)這些居民的物業(yè)管理消費(fèi)意識(shí)、業(yè)主管理意識(shí)、契約意識(shí)和法制意識(shí)。引導(dǎo)他們積極參與和支持推進(jìn)社區(qū)物業(yè)管理。寶安區(qū)為引導(dǎo)廣大社區(qū)居民轉(zhuǎn)變居住和消費(fèi)觀念，曾按照“十個(gè)一”總體工作要求，即發(fā)表一批文章、播放一張光盤、編定一本冊(cè)子、創(chuàng)作一套宣傳掛圖、成立一個(gè)咨詢小組、組織一臺(tái)巡回演出、舉辦一次征文、宣傳一批典型、策劃一場(chǎng)論壇、總結(jié)一套模式，把宣傳引導(dǎo)作為推進(jìn)工作的“先鋒”，大張旗鼓進(jìn)行宣傳。這一策劃效果較好。但這樣的策劃、這樣的活動(dòng)要常態(tài)化、持續(xù)化。

二、經(jīng)費(fèi)多元化

現(xiàn)階段，對(duì)于物業(yè)管理經(jīng)費(fèi)要多渠道、多來源。應(yīng)建立政府，社區(qū)股份公司、業(yè)主和住戶承擔(dān)費(fèi)用的機(jī)制。1、政府承擔(dān)。政府承擔(dān)費(fèi)用應(yīng)改變目前的補(bǔ)貼形式。應(yīng)以承擔(dān)費(fèi)用的形式引導(dǎo)社區(qū)物業(yè)管理上水平、上檔次。如對(duì)社區(qū)物業(yè)管理進(jìn)行定期考核，并將考核得分和政府承擔(dān)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，得分越高，政府支付的費(fèi)用也就越多，從而激勵(lì)業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)共同搞好物業(yè)管理。目前，政府補(bǔ)貼基本是按年度規(guī)定比例劃撥，沒有考核物業(yè)管理企業(yè)物業(yè)管理的效果，致使少數(shù)企業(yè)沒有將重點(diǎn)放在如何提升物業(yè)管理水平上，而是等到時(shí)間一到，就申請(qǐng)政府補(bǔ)貼。這種方式不利于調(diào)動(dòng)物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主對(duì)提升物業(yè)管理水平的積極性。

2、社區(qū)股份公司承擔(dān)。根據(jù)寶安區(qū)“村改居”小區(qū)的現(xiàn)狀，大多“村改居”小區(qū)都有自己的股份公司，每年股份公司都有一定盈利。因此，可考慮將物業(yè)管理費(fèi)用直接進(jìn)入股份公司的成本�；驈墓煞莨�司的分紅中直接扣除業(yè)主應(yīng)交納的物業(yè)管理費(fèi)。

3、業(yè)主承擔(dān)。業(yè)主是物業(yè)管理的直接消費(fèi)者，因此，業(yè)主應(yīng)承擔(dān)主要費(fèi)用。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則同，也是法制經(jīng)濟(jì)的基本原則。因此，應(yīng)通過情、理、法的手段強(qiáng)化業(yè)主的繳費(fèi)意識(shí)。提高費(fèi)用收繳率。當(dāng)然。政府可制訂合適的指導(dǎo)價(jià)格。物業(yè)管理企業(yè)也要合理收費(fèi)。

三、運(yùn)作差異化

政府應(yīng)區(qū)別不同社區(qū)的情況和物業(yè)管理推進(jìn)的難易程度，將社區(qū)劃分為幾個(gè)類別，

并據(jù)此擬定出各類社區(qū)推進(jìn)物業(yè)管理工作的經(jīng)營(yíng)模式。如對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)或基礎(chǔ)設(shè)施較好的社區(qū)，可按照市場(chǎng)化、專業(yè)化的要求，推行高標(biāo)準(zhǔn)的物業(yè)管理；對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和基礎(chǔ)設(shè)施一般的社區(qū)，可先重點(diǎn)做好道路硬底化、修筑圍墻、設(shè)置門衛(wèi)和治安亭等關(guān)鍵性的改造工作，再引進(jìn)物業(yè)管理逐漸修繕其他配套設(shè)施；對(duì)較為分散和小型的社區(qū)，要敢于打破各社區(qū)各自為政的框框，將鄰近的小社區(qū)進(jìn)行有機(jī)整合，連小片為大片，擴(kuò)大管理區(qū)域，實(shí)行規(guī)模化管理，降低運(yùn)營(yíng)成本。

四、整治社會(huì)化

對(duì)于小區(qū)硬件的整治，不能光靠政府。要充分利用社會(huì)資源。政府的主要功能是管理、協(xié)調(diào)，并進(jìn)行適量投資。從政府層面，可以街道辦相關(guān)科室、工作站為硬件整治的責(zé)任單位。工作站對(duì)上落實(shí)項(xiàng)目立項(xiàng)和經(jīng)費(fèi)申報(bào)，對(duì)下落實(shí)于村委、居民的溝通，形成一致意見。政府可繼續(xù)按原方案整合政府投入，落實(shí)經(jīng)費(fèi)來源，明確區(qū)、街道各級(jí)應(yīng)當(dāng)投入的經(jīng)費(fèi)比例；并將經(jīng)費(fèi)的發(fā)放和考核驗(yàn)收情況掛鉤。而利用社會(huì)資源主要是明確產(chǎn)權(quán)單位。由產(chǎn)權(quán)單位實(shí)施整改。當(dāng)然，確定產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)繁瑣且涉及很多部門的工作，如三線整改就涉及到電信公司、網(wǎng)絡(luò)公司、供電局等單位，而路面的硬化和排水管道的改造就涉及村與村、村與組、組與組、組與戶、戶與戶等多方關(guān)系。因此，產(chǎn)權(quán)單位的確定應(yīng)由工作站協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)。五、人才專業(yè)化

物業(yè)管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。人才是“村改居”社區(qū)物業(yè)管理是否成功的關(guān)鍵要素之一。因此，應(yīng)加快人才專業(yè)化的步伐。要實(shí)施引進(jìn)一批，培養(yǎng)一批的人才戰(zhàn)略。首先，要引進(jìn)一批。要以高職位、高待遇為手段引進(jìn)一批高學(xué)歷、高水平的專業(yè)人才。一定要充分認(rèn)識(shí)到，對(duì)人才的投入是回報(bào)最高的投入，也是必須的投入。二是要培養(yǎng)一批。要分期分批對(duì)社區(qū)從事客務(wù)、保安員、清潔員、綠化員等物業(yè)管理工作的人員進(jìn)行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高社區(qū)物業(yè)管理人員的服務(wù)意識(shí)和專業(yè)技能。

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