鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行情況調(diào)研報告

關(guān)于農(nóng)村綜合改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行情況的

調(diào)研報告

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣大背景下，結(jié)合即將推行的鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管改革，今年3月，縣財政局會同縣人事局、縣編辦，對全縣69個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合改革后的財政運(yùn)行情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組采取召開座談會、查賬等方式，聽取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、財政干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分中層干部的意見，現(xiàn)整理形成如下調(diào)研報告。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)設(shè)置分三種模式。一是單獨(dú)設(shè)立財政所。全縣只有岳陽鎮(zhèn)、龍臺鎮(zhèn)和石羊鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立了財政所。二是掛牌財政所。全縣有47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛財政所牌子，合并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦內(nèi)一起辦公。三是設(shè)立財政崗位。全縣有19個鄉(xiāng)沒有財政機(jī)構(gòu)，只在鄉(xiāng)綜合辦公室設(shè)了財政崗位。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊(duì)伍不穩(wěn)定。農(nóng)村綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部編制230人，實(shí)有財政干部206人。改革后沒有單獨(dú)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，設(shè)立指導(dǎo)性財政崗位216個。到目前為止，由于提拔、調(diào)動、轉(zhuǎn)行、未過渡公務(wù)員等原因，初步統(tǒng)計現(xiàn)從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的不到160人。其中有3個鄉(xiāng)沒有人員從事會計業(yè)務(wù)工作（請人做賬），部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1個人從事財政上作，且不懂會計業(yè)務(wù)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時安排人員從事財政上作，但沒有《會計從業(yè)資格證》或者是事業(yè)干部

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運(yùn)行情況

1．職能劃分有錯位，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。一是沒有掛牌財政機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還一直使用原財政所印章，與單位公章使用管理的有關(guān)規(guī)定不符，缺乏法律依據(jù)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合辦公室包括財政、計生、民政等崗位、各

自保留和使用原來的印章，且負(fù)責(zé)人對業(yè)務(wù)不可能全方位熟悉，導(dǎo)致管理出現(xiàn)錯位和不協(xié)調(diào)。三是掛財政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦主任、副主任，未下文明確財政所長。四是關(guān)系難協(xié)調(diào)經(jīng)發(fā)辦主任或綜合辦主任不是財政干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)了管理不到位現(xiàn)象，財政工作無法上臺階。

2．財政管理職能弱化，監(jiān)督工作無法履行。一是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員管理辦法導(dǎo)致不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督現(xiàn)象時有發(fā)生，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堅(jiān)持一支筆審批，甚至在白條上和不正規(guī)的票據(jù)上簽字報銷等違反財經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財政機(jī)構(gòu)，只有兼職財政會計和出納崗位，從事財政工作人員只能完成業(yè)務(wù)工作，監(jiān)督職能基本難以履行。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度不健全，財政管理有弱化趨勢。債務(wù)化解一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的難題，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)寅吃卯糧的現(xiàn)象依然存在，出現(xiàn)了新一輪的隱形債務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對自己的家底不清，資金開支隨意性很大，�？畈粚Ｓ玫默F(xiàn)象時有發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理淡化，決算觀念模糊。四是縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管十分困難。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政編制和人員屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如債務(wù)報表、資產(chǎn)清查、農(nóng)民補(bǔ)貼發(fā)放、家電下鄉(xiāng)、通鄉(xiāng)公路評審、民生資金的落實(shí)等中心工作、業(yè)務(wù)工作布落實(shí)困難。

3．干部調(diào)配十分困難，業(yè)務(wù)水平參差不齊。一是財政干部身兼多職的現(xiàn)象比較普遍，有時財政中心工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作有碰車的現(xiàn)象，財政干部顯得無所適從、身心疲憊。二是財政干部調(diào)配困難。機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部管理下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于缺乏系統(tǒng)化管理，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財政干部升任、調(diào)動，出現(xiàn)無人從事財政會計崗位工作的情況。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需財政會計崗位人員，但無法進(jìn)行調(diào)配，因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排無《會

計從事資格證》和事業(yè)編制人員從事財政工作，無法保證會計基礎(chǔ)工作的規(guī)范，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)水平參差不齊，管理比較混亂。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的建議

我縣被列為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣后，省財政廳對試點(diǎn)縣財政目標(biāo)要求更高、監(jiān)管機(jī)制更嚴(yán)、縣鄉(xiāng)責(zé)任更大。按照財政部的統(tǒng)一部署，有條件的縣要實(shí)施鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管改革，省財政廳要求我省各擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣在201*年要全面實(shí)施鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管改革。在這兩大背景下，結(jié)合我縣的實(shí)際情況，現(xiàn)提出以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理建議方案：

（一）完善機(jī)構(gòu)。實(shí)施農(nóng)村綜合試點(diǎn)改革后的運(yùn)行情況看，只設(shè)財政崗位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍使用原財政所印章成為突出問題，屬不合法。公共財政民生導(dǎo)向以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支付責(zé)任加大，特別是專項(xiàng)資金規(guī)模不斷增加，上級對財政資金的管理要求也越來越規(guī)范，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理，應(yīng)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財政所，或者未掛財政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛財政所牌子，統(tǒng)一使用財政所業(yè)務(wù)印章并明確財政負(fù)責(zé)人。

（二）鎖定編制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立財政所后，應(yīng)對財政干部的編制進(jìn)行鎖定，原則上單列鄉(xiāng)至少2個編制，二合一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個編制，中心鎮(zhèn)35個編制（其中岳陽鎮(zhèn)9名），共計需205個左右（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員具體編制數(shù)見附表）。

（三）穩(wěn)定隊(duì)伍。據(jù)初步統(tǒng)計，目前全縣從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的人員160名左右，其中包括出納和部分無會計從業(yè)資格證書人員、事業(yè)干部從事會計工作人員。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計崗位沒有財政干部。據(jù)此，應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的考錄工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財政干部的調(diào)配工作，穩(wěn)定財政干部隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部應(yīng)實(shí)行雙重管理，以縣財政局管理為

主。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的調(diào)配由鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈報，縣財政局會同縣人事局共同發(fā)文；任免由縣財政征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意，由縣財政局發(fā)文；考核由縣財政局會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行；調(diào)資、獎懲等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行，報縣財政局和縣人事局備案。

擴(kuò)展閱讀：關(guān)于新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有關(guān)問題的調(diào)研報告(10.25改稿)

關(guān)于新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有關(guān)問題的調(diào)研報告

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接面對廣大鄉(xiāng)村和農(nóng)民群眾，在鞏固基層政權(quán)、落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等方面發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“收錢”的職能淡化，“管錢”的職能強(qiáng)化，“發(fā)錢”的職能凸顯，其工作任務(wù)和運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了重大變化。鑒此，我廳抽調(diào)人員組成聯(lián)合調(diào)研組，重點(diǎn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、職能定位、資金監(jiān)管和機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)等進(jìn)行調(diào)研剖析，提出了新形勢下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的政策建議和保障措施，力爭經(jīng)過幾年的努力，初步建立起“職責(zé)明晰、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，把全省近萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部鍛造成服務(wù)群眾的聯(lián)絡(luò)員、資金安全的督查員、財務(wù)核算的監(jiān)管員，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近監(jiān)管優(yōu)勢，確保財政性資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行，為財政科學(xué)化精細(xì)化管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀及存在問題

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變化和農(nóng)村稅費(fèi)改革為標(biāo)志，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

經(jīng)歷了建立期（19491983年實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府）、發(fā)展期（1983201*年農(nóng)村稅費(fèi)改革前）和轉(zhuǎn)型期（農(nóng)村稅費(fèi)改革以來至今）三個階段。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在不同的階段工作側(cè)重點(diǎn)不同，但都保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。201*年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，特別是近年來隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，中、省財政用于支持“三農(nóng)”的資金規(guī)模越來越大，農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容越來越多，直接面向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金及各種涉農(nóng)補(bǔ)貼的具體落實(shí)和管理責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)，工作任務(wù)更為繁重，面臨著不少新的問題和困難。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制運(yùn)行情況。201*年全省取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模大幅下降、支出范圍明顯縮小，特別是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財政供養(yǎng)人員較多、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、管理水平低下等問題日漸顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，201*年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入8.16億元，比201*年的19.44億元減少11.28億元，下降58%。為適應(yīng)這種新變化，根據(jù)中央的要求，省政府決定從201*年起，全省除少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財政收支規(guī)模大并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，對其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”管理方式。其核心是在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的情況下，實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)

算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)調(diào)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。從幾年的運(yùn)行情況看，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的實(shí)施，加強(qiáng)了縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的監(jiān)管力度，確保了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，提高了資金使用效益，促進(jìn)了控制新債、消化舊債長效機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務(wù)、核算、監(jiān)督職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。目前，全省97.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了這種模式。市、縣財政部門普遍反映，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”管理方式的大方向是正確的，是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的。

但我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”和統(tǒng)收統(tǒng)支模式還存在一些問題，需要進(jìn)一步完善。一是預(yù)算共編在不少地方變成了預(yù)算代編、預(yù)算代理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個縣級預(yù)算部門，失去了預(yù)算編制的法律地位。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)三權(quán)不變中僅落實(shí)了財務(wù)審批權(quán)不變，預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)上移到縣財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能維持保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有財力為轄區(qū)居民提供更高水平的公共服務(wù)。三是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制調(diào)動了縣級財政理財積極性，縣以上各級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持措施相對較少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對培植財源、組織收入的主動性和積極性不高。四是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財力基礎(chǔ)，對縣域經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)和帶動作用不強(qiáng)，與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢不相適應(yīng)，財政保障能力較弱。需要

進(jìn)一步完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作指導(dǎo)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支情況。實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革前的201*年，全省實(shí)現(xiàn)地方財政收入135.81億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別實(shí)現(xiàn)20.9億元、48.35億元、47.11億元和19.44億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的14.32%。實(shí)施“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財政體制改革前的201*年，全省實(shí)現(xiàn)地方財政收入275.32億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別實(shí)現(xiàn)地方財政收入85.25億元、71.9億元、110億元和8.16億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的比重下降到2.96%，下降了11.36個百分點(diǎn)。201*年，全省實(shí)現(xiàn)地方財政收入591.48億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別實(shí)現(xiàn)地方財政收入190.61億元、152.16億元、242.54億元和6.17億元，由于全省已普遍實(shí)施了“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財政體制，絕大多數(shù)的縣區(qū)都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支實(shí)行了縣級統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的比重進(jìn)一步下降到1.04%。

全省各級地方財政收入變化情況表

項(xiàng)目201*年數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%

全省135810910027531831005914750100

省級20903815.3985254030.97190613732.23

市級48351835.6071899526.12152159525.73

縣級47112334.69110003039.95242536041.01單位：萬元鄉(xiāng)鎮(zhèn)級19443014.32816182.96616581.04201*年201*年201*年，全省完成一般預(yù)算支出350.05億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別完成162.33億元、60.68億元、96.06

億元和30.98億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的8.85%。201*年，全省完成一般預(yù)算支出638.96億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別完成地方財政收入283.77億元、113.46億元、209.35億元和32.37億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的5.07%。201*年，全省完成一般預(yù)算支出1428.52億元，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別完成一般預(yù)算支出490.64億元、284.16億元、588.95億元和64.77億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占全省的4.53%，也呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢。

全省各級一般預(yù)算支出變化情況表

項(xiàng)目201*年數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%數(shù)額占全省%

全省3500506100638962710014285208100

省級162333946.37283773344.41490635334.35市級60677317.33113459417.76284162019.89縣級96057427.44209364432.77588949341.23單位：萬元鄉(xiāng)鎮(zhèn)級3098208.853236565.076477424.53201*年201*年在“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入很少甚至沒有，例如戶縣余下鎮(zhèn)201*年轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入達(dá)1.76億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)級收入只有12萬元，支出僅有393萬元；柞水縣乾佑鎮(zhèn)201*年轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入達(dá)1.48億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級沒有收入，支出僅有320萬元。

上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入大幅減少，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政支出在全省的比重有所下降，反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織收入和預(yù)算管理職責(zé)不斷弱化的現(xiàn)狀。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變情況。隨著農(nóng)村改革發(fā)展特別

是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了三個“轉(zhuǎn)變”，即由收支管理型向支出管理型轉(zhuǎn)變，由預(yù)算管理型向核算管理型轉(zhuǎn)變，由維持保障型向服務(wù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。與過去相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一些原有的職能嚴(yán)重弱化，一些則明顯增強(qiáng)，具體呈現(xiàn)為三強(qiáng)三弱：

──公共服務(wù)保障職責(zé)不斷強(qiáng)化。主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)放各類惠農(nóng)政策資金的數(shù)量和任務(wù)越來越大。據(jù)統(tǒng)計，201*年以來中省財政不斷增加涉農(nóng)補(bǔ)貼種類，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，截止201*年已出臺了15項(xiàng)補(bǔ)貼政策。201*年中省財政共安排各類支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金54.8億元。以渭南市為例，201*年該市共有25項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼，其中生產(chǎn)性補(bǔ)貼19項(xiàng)，社會性補(bǔ)貼6項(xiàng)。生產(chǎn)性補(bǔ)貼主要有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、玉米良種、春播地膜玉米、水稻良種、棉花良種、退耕還林（含糧食補(bǔ)助）、退耕還林后扶補(bǔ)助、奶牛良種補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、能繁母牛補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、測土配方施肥補(bǔ)貼、大型水庫移民直補(bǔ)、能繁母豬保險、奶牛保險等。社會性補(bǔ)貼包括農(nóng)村義務(wù)教育“一補(bǔ)”資金及中職助學(xué)金發(fā)放、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、五保戶、家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)（含摩托車）等。補(bǔ)貼資金規(guī)模達(dá)到17.5億元，比201*年增加15.8億元，5年間擴(kuò)大了10倍。

──會計核算職能日益增強(qiáng)。實(shí)施“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心，與財政所合

署辦公，由財政所人員擔(dān)任會計，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)管理和村級資金管理以及轉(zhuǎn)移支付資金、新農(nóng)村建設(shè)方面的專項(xiàng)資金管理，全權(quán)代理鄉(xiāng)村賬務(wù)，集中時間對外辦公，定期進(jìn)行賬務(wù)公開，通過代管方式發(fā)揮監(jiān)督作用。咸陽、寶雞、商洛、渭南等市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門財務(wù)全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，實(shí)行會計集中核算。全省絕大多數(shù)縣區(qū)都推行了“村財村用鄉(xiāng)代管”，對村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金和村集體資金實(shí)行代理記賬。

──涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管任務(wù)明顯加強(qiáng)。隨著公共財政體制的逐步完善和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策措施的落實(shí)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付的新農(nóng)村建設(shè)、救災(zāi)、涉農(nóng)補(bǔ)貼、村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)財政補(bǔ)助資金等逐年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的基礎(chǔ)管理和資金兌付工作量明顯加大，支出管理任務(wù)越來越強(qiáng)。

──組織收入職能明顯減弱。具體表現(xiàn)為：一是稅源大幅減少。取消農(nóng)業(yè)稅后，多數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定稅收收入大幅減少，僅剩下契稅和耕地占用稅兩個稅種，且稅源有限。二是非稅收入產(chǎn)生的可用財力少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入中，社會撫養(yǎng)費(fèi)占較大比重，有的占到80%左右。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)要足額征收社會撫養(yǎng)費(fèi)需依靠村級組織的協(xié)助，要支付一定的費(fèi)用或獎勵，扣除征收成本后鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩余很少。三是組織協(xié)調(diào)難度大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所按片設(shè)置，征管人員少，加之稅務(wù)人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行垂直管理，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的協(xié)調(diào)難度。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入的積極性減小。實(shí)行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，鄉(xiāng)

鎮(zhèn)政府的調(diào)控能力削弱，一般都是“有多少錢辦多少事”，涵養(yǎng)和培植財源的積極性不高。

──預(yù)算管理職能嚴(yán)重削弱。實(shí)行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，縣財政統(tǒng)攬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工和教師工資發(fā)放、組織財政收入、代為編制預(yù)算、專項(xiàng)資金項(xiàng)目儲備申報和分配下達(dá)等業(yè)務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只承擔(dān)財政供養(yǎng)人員管理、工資申報、公用經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助資金的報賬核算和涉農(nóng)專項(xiàng)資金的兌現(xiàn)落實(shí)等具體業(yè)務(wù)，收支管理工作單純、業(yè)務(wù)局限性強(qiáng)、范圍狹窄，缺乏統(tǒng)籌調(diào)控余地。以商洛市為例，目前各縣普遍將所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別作為獨(dú)立的預(yù)算單位，除洛南縣將公用和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)直接預(yù)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位外，其余縣區(qū)只預(yù)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到各單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)際上相當(dāng)于縣財政的一個預(yù)算單位，成為縣財政的報賬單位和“出納員”。

──財政監(jiān)督職能相對薄弱。由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制、強(qiáng)有力的懲戒手段和相應(yīng)的監(jiān)管能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在財政監(jiān)督方面主要存在“四難”：一是對非財政渠道下達(dá)的涉農(nóng)資金監(jiān)管難。不少涉農(nóng)補(bǔ)助資金分屬民政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、計生等多個部門，受多種因素的影響和制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這些資金監(jiān)管乏力。如城鄉(xiāng)低保對象的確定等，由于不能確切掌握情況，監(jiān)管起來較為困難。二是對非稅收入的征收監(jiān)管難。由于機(jī)構(gòu)上劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的行政執(zhí)法權(quán)大多直接或間接掌握在上級相關(guān)職能部門手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所無法對非稅

收入實(shí)行有效監(jiān)督。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管難。有的單位購置國有資產(chǎn)未經(jīng)政府采購，處置資產(chǎn)往往只是履行銷賬程序。四是對報賬單位的資金使用監(jiān)管難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對報賬單位開支的的真實(shí)性無法掌握,僅能審查票據(jù)是否違規(guī)而已，對專項(xiàng)資金發(fā)生轉(zhuǎn)移用途、截留挪用和使用不規(guī)范時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“看得見、管不著”。

這些情況表明，必須緊密跟蹤?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財政職能變化，瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，該明確的明確，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管職責(zé)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的履職能力。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)情況。經(jīng)過多年的努力，全省已擁有一支較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)和基層財政干部隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計，截止201*年底，全省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所1745個，其中：屬于行政機(jī)構(gòu)的1509個，占86.5%；屬于事業(yè)機(jī)構(gòu)的236個，占13.5%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理體制大體分為縣財政垂直管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理和縣、鄉(xiāng)雙重管理三種模式。全省實(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員9828人，占全省財政隊(duì)伍總?cè)藬?shù)的37%。按編制性質(zhì)分，行政編制實(shí)有6945人，占71%；事業(yè)編制實(shí)有2488人，占25%；以工代干271人，占3%；集體人員124人，占1%。按年齡結(jié)構(gòu)分，30歲以下的1698人，占17%；31-40歲的3762人，占38%；41-50歲的3171人，占32%；51-60歲的1227人，占13%。按學(xué)歷狀況分，本科以上學(xué)歷的1316人，占13%；大專學(xué)歷的4045人，占41%；

中專學(xué)歷的3000人，占30%；高中以下學(xué)歷的1497人，占15%。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問題：一是缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作指導(dǎo)。我省省、市兩級財政部門沒有專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機(jī)構(gòu)，縣級財政部門大多是由預(yù)算、綜改等科室負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)部署和工作指導(dǎo)，高陵、藍(lán)田等極少數(shù)縣財政局成立了鄉(xiāng)財科�？傮w上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(對上掛縣，對下掛村)監(jiān)管什么和如何監(jiān)管，財政工作如何開展，缺乏上級財政明確的指導(dǎo)和支持。二是干部人數(shù)不足，隊(duì)伍不穩(wěn)定。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員較少，與實(shí)際擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)不匹配。安康市作為全省農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)市，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中先行一步，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員編制由改革前的1571個精簡到771個，減少51%，平均每所3.8人。商洛市有52個財政所只有23名工作人員，甚至還有丹鳳縣花園鄉(xiāng)等4個1人所，一人多崗、一崗多責(zé)的現(xiàn)象普遍存在。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部中，行政、事業(yè)、聘用人員并存，長期混編混崗，身份模糊，人心不穩(wěn)。還有一些縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員分布不均，縣城附近的所普遍超編，邊遠(yuǎn)山區(qū)人員較缺，如漢陰、石泉、太白、麟游、宜君等縣，城關(guān)鎮(zhèn)財政所都在10人以上，邊遠(yuǎn)所僅有12人。三是業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會少，整體素質(zhì)亟待提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部年齡偏大、學(xué)歷偏低，全省41-60歲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部4398名，占總?cè)藬?shù)的45%；中專以下學(xué)歷的4497名，

占45%。這些人大多都是在財政所成立時進(jìn)入的農(nóng)稅人員，知識結(jié)構(gòu)單一、老化，又得不到財政政策和業(yè)務(wù)知識等正規(guī)培訓(xùn)，有些還不會使用計算機(jī)，形成基層財政干部年齡老化、素質(zhì)不高的局面。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。從總體上看，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政辦公用房條件較差，工作經(jīng)費(fèi)緊張，信息化建設(shè)進(jìn)程較慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。據(jù)統(tǒng)計，全省1745個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所中，有獨(dú)立辦公用房的795個，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)合署辦公的808個，租賃房屋辦公的40個，無辦公場所的102個。同時，信息化、網(wǎng)絡(luò)化辦公沒有全面普及，目前實(shí)行電算化的1193個，仍有552個財政所實(shí)行手工記賬。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公用房緊缺，硬件設(shè)施落后。據(jù)銅川市調(diào)查，有的財政所7個工作人員擠在一間辦公室，有的還在上世紀(jì)60、70年代修建的窯洞里辦公。商洛、安康等市個別財政所還有租用民房辦公的，辦公桌椅、電腦設(shè)備大都多年沒有更換，一些邊遠(yuǎn)山區(qū)根本沒有配備現(xiàn)代化辦公設(shè)施。全省絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所沒有公務(wù)用車，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部下鄉(xiāng)騎摩托車，有的還得自己掏錢加油。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的政策建議

財政部黨組對基層財政工作非常重視，要求切實(shí)加強(qiáng)管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)（簡稱“兩基”），加快推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理。我們認(rèn)為，要按照《陜西省加快縣域城鎮(zhèn)

化發(fā)展綱要》和省政府《關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見》，結(jié)合正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的要求，從政策層面上出臺加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的意見，進(jìn)一步調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，充實(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)設(shè)置，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)設(shè)施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更好履行職能創(chuàng)造良好條件。

（一）加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的指導(dǎo)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展時期，財政部曾于1985年4月和1991年12月發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、收支范圍、管理體制等作出明確規(guī)定。去年以來，財政部圍繞發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管、干部培訓(xùn)等相繼出臺了指導(dǎo)性意見。我們要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，抓緊擬定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的指導(dǎo)性文件，對新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要性、職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、干部培訓(xùn)、硬件建設(shè)等提出較為系統(tǒng)的指導(dǎo)意見，有關(guān)工作要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)其他各項(xiàng)改革同步推進(jìn)，力爭經(jīng)過三年的努力，在201*年初步建立起“職責(zé)明晰、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、管理規(guī)范、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，不斷增強(qiáng)基層政府社會管理和公共服務(wù)能力，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展服務(wù)。

（二）進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財政體制。財政體制是確定各級政府間財政分配關(guān)系的根本制度，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重

要手段。我們建議在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)完成之后，在合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財政困難程度等因素，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財政體制，區(qū)分不同類型，實(shí)行有所區(qū)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。根據(jù)我省實(shí)際情況，初步考慮縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制可采取以下兩種模式。

模式一：分稅制財政管理體制（即發(fā)展型財政體制）1、實(shí)施范圍：按照“三個結(jié)合”的原則，確定實(shí)施分稅制財政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍。

①與重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。在全省重點(diǎn)鎮(zhèn)中，選擇符合人口在5萬人以上、轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入在1000萬元以上以及工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上三項(xiàng)條件之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省107個重點(diǎn)鎮(zhèn)中，符合這一條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有38個。

②與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口經(jīng)濟(jì)狀況相結(jié)合。選擇符合人口在10萬人以上、轄區(qū)內(nèi)一般預(yù)算收入在5000萬元以上以及工業(yè)總產(chǎn)值在50億元以上三項(xiàng)條件之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省重點(diǎn)鎮(zhèn)以外，符合這一條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有22個。

③與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革相結(jié)合。按照中央關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的要求，將我省目前實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)，即岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)和南鄭縣大河坎鎮(zhèn)2個鎮(zhèn)納入分稅制財政體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)范圍。

初步統(tǒng)計，符合上述標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計62個，占全省鄉(xiāng)

鎮(zhèn)總數(shù)的3.9%。按地市統(tǒng)計，西安10個，銅川3個，寶雞11個，咸陽7個，渭南6個，延安6個，漢中3個，榆林8個，安康2個，商洛6個。

在具體實(shí)施中，縣區(qū)可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化等實(shí)際情況，在上述范圍基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大分稅制（發(fā)展型財政體制）試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)施范圍。

2、基本內(nèi)容：對該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要按照“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級收入、一級金庫”的要求，按照分稅制的管理方式，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的角度出發(fā)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府所享有的預(yù)算管理權(quán)責(zé)和財力。

財政收入劃分向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜�？h級財政要按照分稅制財政體制要求，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按稅種按比例劃分財政收入，并在稅種劃分或收入分成比例上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，特別是要將與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)聯(lián)度較高的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、耕地占用稅等稅收的分成比例向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。同時，按照體制實(shí)施基期年凈下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上解基數(shù)，將以后年度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財政收入增量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財政支出責(zé)任�？h級財政部門要積極會同有關(guān)部門，將涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和其他適宜于鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的行政工作職責(zé)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時也要將支出責(zé)任隨同下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

財政轉(zhuǎn)移支付制度要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必要財政能力。對

財力水平較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要從增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)保障能力的角度出發(fā)，按照明顯高于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出標(biāo)準(zhǔn)，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求，拿出財力予以保障，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)保障能力。對財力水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要根據(jù)實(shí)際情況制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政激勵約束機(jī)制，促進(jìn)該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公共服務(wù)水平,充分發(fā)揮引導(dǎo)示范和輻射帶動作用。

在縣級金庫設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分戶。各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣區(qū)，應(yīng)當(dāng)幫助設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分戶，獨(dú)立核算。在保證資金安全和單獨(dú)核算的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫可在當(dāng)?shù)乜h財政金庫下設(shè)立分庫，也可委托商業(yè)銀行代理，具體方式由所在縣區(qū)根據(jù)實(shí)際情況決定。

模式二：“收支統(tǒng)管”財政管理體制（即服務(wù)型財政體制）

1、實(shí)施范圍：人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2、基本內(nèi)容：在堅(jiān)持“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”財政體制基本框架不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入上繳縣級財政統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣級財政統(tǒng)一核撥。對該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級財政要以調(diào)整、充實(shí)、完善縣鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)職能為重點(diǎn)，特別是要強(qiáng)化其資金監(jiān)管職能、會計核算職能、公共服務(wù)職能及資產(chǎn)與債權(quán)債務(wù)管理職能，細(xì)化相關(guān)職能的具體工作職責(zé)，完善業(yè)務(wù)管理制度。同時，要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)管理體制，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)履職條件，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部素質(zhì)，促進(jìn)形成

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有事干、想干事、能干事的工作氛圍和條件，大幅度提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)的資金監(jiān)管能力，確保財政資金的安全、規(guī)范、有效使用，切實(shí)提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

隨著城鄉(xiāng)一體化和縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的提高，人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將逐步增加，服務(wù)型財政體制可逐漸過渡到發(fā)展型財政體制。鑒于我省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量眾多、具體情況千差萬別，可以縣為單位，由縣政府根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，分別確定兩種模式的具體適用范圍，全省不搞“一刀切”。但不論實(shí)行哪種模式，都要符合中、省關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的規(guī)定和要求，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展出發(fā)，堅(jiān)持與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，與撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，與兼顧縣鄉(xiāng)利益、調(diào)動縣鄉(xiāng)兩個積極性結(jié)合起來，堅(jiān)持財力與事權(quán)相匹配的原則。

（三）充實(shí)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，強(qiáng)化資金監(jiān)管職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是國家財政的重要組成部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的具體體現(xiàn)。其職能定位要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會管理和提供公共服務(wù)來展開，著重從規(guī)范的資金監(jiān)督權(quán)、高效的會計集中核算、滿意的公共服務(wù)和適度的預(yù)算管理權(quán)等方面予以細(xì)化。具體有以下六個方面：

1、資金監(jiān)管職能。管理各類農(nóng)村公共產(chǎn)品資金和公益

事業(yè)資金，負(fù)責(zé)各項(xiàng)支農(nóng)資金、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的兌付落實(shí)及監(jiān)督檢查。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有直接參與的部門管理資金，通過建立有效的信息渠道和切實(shí)可行的協(xié)調(diào)措施，進(jìn)一步支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所發(fā)揮就近就地實(shí)施監(jiān)管的作用。

2、會計核算職能。組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、事業(yè)單位及其他相關(guān)組織的會計核算和檔案工作。負(fù)責(zé)“村財村用鄉(xiāng)代管”審核記賬工作。

3、公共服務(wù)保障職能。負(fù)責(zé)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放和相關(guān)管理工作，做好綜合協(xié)調(diào)和公共服務(wù)工作，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)事業(yè)全面發(fā)展。

4、預(yù)算編制職能。參與或負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)（決）算編制、管理與執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

5、資產(chǎn)與債權(quán)債務(wù)管理職能。管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位國有資產(chǎn)，對資產(chǎn)購置、登記、處置進(jìn)行管理。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級債權(quán)債務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，采取多種方式化解鄉(xiāng)村債務(wù)，杜絕產(chǎn)生新的債務(wù)。

6、協(xié)調(diào)組織收入職能。涵養(yǎng)稅源，協(xié)調(diào)組織轄區(qū)內(nèi)的稅收收入，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)規(guī)費(fèi)、政府性基金、租金等非稅收入的征收管理，做好契稅和耕地占用稅征收管理業(yè)務(wù)的移交和善后工作。

上述六項(xiàng)職能，具體到不同地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能側(cè)重點(diǎn)不同，特別在實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其預(yù)算編制、組織收入職能可能就比較弱。建議省政府盡快明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負(fù)責(zé)征收契稅和耕地占用稅的職責(zé)，交由地稅部門負(fù)責(zé)，以便于稅務(wù)部門統(tǒng)籌安排稅收任務(wù)，加強(qiáng)稅源調(diào)查和征管。要以縣為單位，結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變來具體界定，因地制宜、區(qū)別對待的確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作任務(wù)。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的保障措施

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)設(shè)置。一要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的意見》（陜辦字201*51號）中，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時保留財政所，人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制。建議各地按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》（陜辦發(fā)201*10號），在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，繼續(xù)保留財政所，人員性質(zhì)明確為公務(wù)員，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所加掛農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心牌子，副科級建制，實(shí)行一套人馬、兩個牌子，以更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為民服務(wù)的作用。二要核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的編制。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作量大幅度增加的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、地域和業(yè)務(wù)規(guī)模等因素，合理確定人員編制，建議以縣為單位按每鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均5人核定編制總數(shù)，由縣按鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模再分類確定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所最少

不少于3人。建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員準(zhǔn)入機(jī)制，在招考公務(wù)員時，應(yīng)充分考慮基層財政干部的現(xiàn)狀，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所招錄一部分會計和計算機(jī)類的專業(yè)人才，嚴(yán)格執(zhí)行財會人員持證上崗制度，保證財政干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。三要統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理模式。實(shí)行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政所；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所均作為縣財政局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，其人、財、物由縣財政局歸口管理，所長由縣財政局提名，組織部門考核任命，代表縣財政管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，同時根據(jù)工作需要，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的工作任務(wù)。

（二）加大投入力度，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所履職條件。要加大投入力度，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公用房不足、交通工具缺乏、辦公設(shè)備老化等問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部創(chuàng)造必需的工作環(huán)境。從銅川、商洛等市情況看，標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)要達(dá)到：宿辦分離、三室一廳、柜臺式辦公。所長辦公室、檔案室、會議室面積為20平方米左右，綜合服務(wù)大廳面積在30平方米以上。從建設(shè)投入來看，新建一個財政所需40萬元，擴(kuò)建一個財政所需30萬元，更新修繕一個財政所需10萬元。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的建設(shè)投入納入財政預(yù)算，實(shí)行“中省財政補(bǔ)助、市縣加大投入”的辦法，獎補(bǔ)結(jié)合，分步實(shí)施，用三年時間完成財政所規(guī)范化建設(shè)改造任務(wù)。同時，要將縣財政局垂直管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作經(jīng)費(fèi)納入縣財政局的部門預(yù)算，實(shí)行集中支付、集中核算。

（三）著眼提高素質(zhì)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊(duì)伍建設(shè)。按照創(chuàng)先爭優(yōu)和外樹形象、內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)的要求，把全省近萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部鍛造成服務(wù)群眾的聯(lián)絡(luò)員、資金安全的督查員、財務(wù)核算的監(jiān)管員。一要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部激勵機(jī)制。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的交流方式，不但要在縣鄉(xiāng)財政間建立人員交流的有效機(jī)制，而且應(yīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的提拔任用納入縣級組織人事部門的大盤子，建立能上能下、能出能進(jìn)、合理流動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊(duì)伍。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部經(jīng)濟(jì)待遇，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部崗位津貼的發(fā)放范圍。二要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部培訓(xùn)機(jī)制。圍繞財政中心工作，以財政業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、更新知識培訓(xùn)和骨干人才培訓(xùn)為重點(diǎn)，制定培訓(xùn)計劃，落實(shí)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和師資力量，分期分批對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部進(jìn)行輪訓(xùn)，形成省級培訓(xùn)師資、市級培訓(xùn)骨干、縣級培訓(xùn)基層干部的培訓(xùn)格局，力爭用三年時間對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部全面輪訓(xùn)一遍。三要建立基層財政所“評優(yōu)創(chuàng)先”機(jī)制。結(jié)合正在開展的“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，重點(diǎn)圍繞硬件設(shè)施建設(shè)、軟件環(huán)境創(chuàng)造、人員整體素質(zhì)等方面開展評選“人民滿意基層財政所”和“優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部”活動，省財政廳每三年開展一次，市級每兩年開展一次，縣區(qū)每年開展一次，通過典型帶動、示范引路，實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)步伐。

（四）規(guī)范管理行為，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設(shè)。不斷創(chuàng)

新服務(wù)機(jī)制，在全省總結(jié)推廣洛南、鳳翔等縣的經(jīng)驗(yàn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的辦公、人員等資源進(jìn)行整合，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合服務(wù)大廳，實(shí)行“一廳式辦公，級次式審核，柜組式作業(yè)，一條龍服務(wù)，規(guī)范化管理”的運(yùn)作模式，對惠民政策咨詢、財政補(bǔ)貼農(nóng)民資金發(fā)放等服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行“一個窗口管理、一站式辦結(jié)”，努力為群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的服務(wù)，拓展財政服務(wù)經(jīng)濟(jì)的空間。把科學(xué)化精細(xì)化管理要求落實(shí)到基層，按照現(xiàn)行的財政法規(guī)和制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要制定預(yù)算管理、資金管理、資產(chǎn)管理、辦理流程、公示公開、服務(wù)承諾、首問負(fù)責(zé)、限時辦結(jié)、責(zé)任追究等規(guī)章制度，使工作有章可循，做到用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人，以標(biāo)準(zhǔn)化的流程設(shè)計各項(xiàng)財政業(yè)務(wù)的管理。

（總報告負(fù)責(zé)人：蘇新泉

執(zhí)筆人：樊曉民王和平亢彬張喜宏）

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