農村公路建設與管理調研報告

農村公路建設與管理調研報告

田友明

〔內容摘要〕農村公路是公路網的重要組成部分，是農村重要的公益性基礎設施。本文從六盤水市農村公路建設現(xiàn)狀出發(fā)，分析農村公路建設和管理存在的問題，提出有效管理養(yǎng)護農村公路的建議。

〔關鍵詞〕農村公路管理建議

〔作者介紹〕六盤水市公路處副處長高級工程師一、基本情況

至201*年底六盤水市農村公路10818公里（六枝2126公里、盤縣5122公里、水城3259公里、鐘山311公里），其中縣道1996公里、鄉(xiāng)道2388公里、村道6385公里，專用公路50公里。公路總里程11606公里（含高速公路67公里、國省干線公路721公里），公路密度116公里/百平方公里，高于全省平均81公里/百平方公里。縣鄉(xiāng)油路水泥路1394公里，村油路水泥路124公里，通鄉(xiāng)油路除盤縣普古、水城龍場、營盤三個鄉(xiāng)正在進行通鄉(xiāng)油路工程收尾外，已基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路，1229個行政村基本實現(xiàn)村村通公路，20戶以上的村寨80%以上以通車，26%的行政村通油路、水泥路。根據國務院農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案，縣級人民政府是農村公路建設和管理養(yǎng)護的主體，縣交通運輸局負責農村公路建設和管理養(yǎng)護的行業(yè)管理工作，具體承擔縣鄉(xiāng)道改造和通村油路、水泥路建設的組織管理工作，通村公路一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施，縣交通運輸局作計劃管理和技術指導；縣公路管理所主要承擔農村公路的管理養(yǎng)護工作，具體負責縣鄉(xiāng)油路養(yǎng)護、管理、大中修工程、水毀預防控制恢復工程；縣鄉(xiāng)泥路及村公路一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織養(yǎng)護管理，縣交通運輸局及公路管理所負責計劃管理及技術指導。管理養(yǎng)護資金，省級按縣道7000元/公里、鄉(xiāng)道3500元/公里、村道1000元/公里、全年約2300萬元切塊下達，主要用于縣鄉(xiāng)油路大中修、水毀、安保工程補助；市財政承擔縣鄉(xiāng)油路900010000元/年公里的小修保養(yǎng)費，201*年850萬元，費用隨里程增加而增加，并配套10萬元/公里的縣鄉(xiāng)油路大修工程費，每年約400萬元；縣財政承擔縣鄉(xiāng)泥路，村公路小修保養(yǎng)費，縣鄉(xiāng)泥路30006000元/年公里，村公路600元/年公里（村公路小修保養(yǎng)費省從切塊資金中補助500元/年公里）。二、存在問題及原因分析(一)、農村公路建設

國家實施西部大開發(fā)以來，加大了以交通為重點的基礎設施建設力度，公路專業(yè)建設人才極為緊缺，有經驗、懂技術從事農村公路設計、施工、監(jiān)理、業(yè)主管理的工程技術人才就更少，加之征地拆遷，炸藥等重要物資的協(xié)調力度困難加大，項目建設機制體制的制約，就不可避免地出現(xiàn)農村公路建設進度慢、投資超概，質量問題時有發(fā)生的現(xiàn)象，使項目“質量、進度、投資”三大目標不能有效控制，其問題的根源是：

1、投資。農村公路建設主要是國家補助引導、市縣政府配套建設，受國家政策投向的制約，在一個省內補助標準是一致的，以六盤水和黔東南為例，由于六盤水是能源原材料城市，很多公路要承擔運煤功能，相應投資就高，而黔東南的公路主要是滿足沿線群眾生產，生活需要，基本沒有重載車輛通行，投資就低。國家補助標準為通鄉(xiāng)油路40萬元/公里，通村油路（水泥路）35萬元/公里。農村公路建設項目多，投資數(shù)量大，地方配套困難，主要靠貸款解決，建設資金需求與地方配套不足的矛盾突出。為了適應國家的投資政策，爭取國家資金補助，在地方配套不足的情況下，只能低標準建設，對于以運煤為主的原材料重載運輸線路，效果十分有限，很多有運煤功能的通鄉(xiāng)油路由于地方配套不能到位，不能按重載標準建設，不能達到應有的投資效益。

2、招投標。按招投標法等相關規(guī)定，工程投資超200萬元，施工單位必須通過招投標進行選擇，通鄉(xiāng)油路一般每公里造價在70萬元以上，即超過三公里的通鄉(xiāng)油路項目必須進行工程招投標。從201*年通鄉(xiāng)油路實施以來，由于高速、高等級公路建設項目多、施工條件較好、利潤較高，資質等級高、有信用的施工單位特別是省內的專業(yè)施工企業(yè)不愿承擔農村公路的施工任務，而通過招投標公開、公平、公正選擇進場的大部分為沒有專業(yè)技術管理和組織能力，借用資質投標，臨時組織農民施工的施工隊伍，形成“一流隊伍投標、二流隊伍進場、農民組織施工”的現(xiàn)狀，使本來單價就低的工程不可避免地造成一定的浪費。公路施工，看似簡單，“挖高填低壓實”，其實對施工隊伍的技術管理水平和施工組織管理能力要求很高，很多掛靠投標的施工隊伍其設備和資金實力可能不是主要問題，而高水平、有經驗的技術管理人員是工程成敗的決定因素，掛靠的施工隊伍難于具備這個條件，工程質量、進度、成本不能得到有效控制，很難履行合同義務。

3、質量保證體系。公路項目實行“政府監(jiān)督、業(yè)主管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”四級質量保證體系，首先是企業(yè)自檢，施工企業(yè)的好壞直接決定工程的成敗。其次是社會監(jiān)理，農村公路現(xiàn)場監(jiān)理條件相對較差，高水平、有能力的監(jiān)理人員不會到農村公路實施現(xiàn)場監(jiān)理，農村公路現(xiàn)場監(jiān)理人員普遍素質不高，不能履行監(jiān)理職責。第三是業(yè)主管理，針對施工技術管理不到位，施工組織不合理的情況下，對業(yè)主的組織協(xié)調能力和工程技術管理水平相應地提高了要求，而業(yè)主管理工作由于任務重，人員少，且大量的精力用于征地拆遷、炸藥使用等相關部門的協(xié)調，因此在業(yè)主管理方面也有不到位的問題。第四是政府監(jiān)督，質量監(jiān)督機構主要監(jiān)督方式：項目前期工作參與論證，實施過程中的巡查，完工后的檢測驗收。由于項目多，涉及面廣，不可能面面俱到，實施有效監(jiān)督。

4、建設環(huán)境。農村公路主要服務鄉(xiāng)鎮(zhèn)和沿線群眾生產、生活和出行要求的公益設施，在農村公路建設中，由于征地拆遷政策的不完善，社會對公路施工企業(yè)利潤高的認識誤區(qū)以及相關部門服務理念上的差異，造成服務環(huán)境不能很好地滿足公路建設的需要，主要表現(xiàn)在征地拆遷困難，料場、供電、炸材審批程序復雜，使用成本高，不能滿足工程建設需要，成為制約工期和成本的關鍵因素，也是業(yè)主未滿足施工合同條件，違約的主要表現(xiàn)。（二）農村公路管理養(yǎng)護

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村公路養(yǎng)護管理任務重與管理責任落實不到位的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本設有交通管理站，具體負責村公路的建設養(yǎng)護和縣鄉(xiāng)公路的協(xié)調管理工作，責任落實相對到位，機構改革后，交管站取消，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確專人管理養(yǎng)護農村公路，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是兼職管理人員。農村公路養(yǎng)護未納入目標考核，認識不到位，沒有得到應有的重視，屬“應付式”養(yǎng)護，只有路斷才有人管，有限的養(yǎng)護資金不能完全用于公路養(yǎng)護管理，養(yǎng)護形成“小坑不補，大坑無錢補”的惡性循環(huán)。

2、養(yǎng)護資金。按市農村公路養(yǎng)護資金籌集規(guī)定，市級財政承擔縣、鄉(xiāng)油路養(yǎng)護資金900010000元/年公里，約900萬元/年，全部到位，縣級財政承擔縣鄉(xiāng)泥路及村公路養(yǎng)護資金，縣泥路6000元/年公里，鄉(xiāng)泥路3000元/年公里，村油路5000元/年公里，村泥路配套600元/年公里（省補助500元/年公里），按照標準，六枝290萬元/年，盤縣756萬元/年，水城480萬元/年，鐘山50萬元/年，部分縣區(qū)不能完全到位。

3、公路管理。主要是維護路產路權的路政巡查和超限運輸治理執(zhí)法活動，保障公路避免侵占及正常使用，路政巡查中，路政人員少，主要對重要縣鄉(xiāng)道路進行巡查，巡查的頻率和巡查面小，且有執(zhí)法權，沒有有效的執(zhí)法手段，執(zhí)法效益低，鄉(xiāng)村公路基本無力顧及，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管理，隨意侵占公路，亂搭亂建，利用公路堆放物品的現(xiàn)象隨處可見，嚴重危及公路的安全暢通。在超限運輸治理執(zhí)法活動中，車主受利益驅使，抵制執(zhí)法，按交通運輸部規(guī)定，55噸以上車輛嚴禁上路行駛，而運煤車輛多在6080噸，農村公路的設計標準只能承受40噸的荷載標準，設計標準與實際荷載存在很大的差距，使設計正常使用年限68年的油路只能使用34年就需大修，大修的造價約6070萬元，超載產生的運輸效益遠遠低于公路建設投入的成本效益，同時公路建設需占用鋼材、水泥、瀝青等大量的社會資源，因此超載直接導致投資效益低和社會資源浪費。三、對策建議（一）農村公路建設

1、努力籌措地方配套資金。農村公路建設單價投資高，資金總量需求大，單靠地方財力投入，很難保證建設需求，必須緊跟國家投資政策方向，爭取更多的項目納入國家補助范圍，按要求籌措地方配套資金，盡量減少地方自主項目的建設，減少地方籌資壓力。2、以項目規(guī)劃為基礎，確保工程質量。按照分級負責的原則，做好項目規(guī)劃，市級做好縣道、縣級做好鄉(xiāng)道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好村道的規(guī)劃，尤其是村道的規(guī)劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有引起足夠重視，村公路未進行全面規(guī)劃，由于國家下達計劃規(guī)模較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時拼湊項目，難免不合理、重復建設，造成投資特別是土地資源的浪費。應按照“質量+進度=效益”的建設原則，一手抓加快速度、一手抓質量求效益；全面落實業(yè)主、設計、監(jiān)理、施工單位責任人責任和“政府監(jiān)督、業(yè)主管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”質量保證體系；積極探索鄉(xiāng)村“義務監(jiān)督員”制度的成功經驗；發(fā)揮業(yè)主管理關鍵作用，建立激勵機制，加大對業(yè)主的獎懲力度；對項目資金，技術質量要求進行公示，接受社會監(jiān)督，實行陽關工程。做到農村公路建設一條，達標一條，確保合格率，提高優(yōu)良率。

3、創(chuàng)新農村公路建設機制，保證投資效益。結合農村公路的實際，可利用公路專業(yè)部門的技術管理力量、施工組織經驗、機械設備等優(yōu)勢組織當?shù)剞r民進行施工，在發(fā)改、財政、交通等部門對質量、進度、投資、安全責任有效控制的前提下，讓農民得實惠，政府得效益，同時解決部分農民的就業(yè)問題，公路部門為財政供養(yǎng)的事業(yè)單位，也有義務完成政府下達的建設任務，質量意識較強，能確保發(fā)揮投資效益。

4、強化服務，營造良好的建設環(huán)境。堅持政府主導，部門參與，密切配合，各負其責，認真解決好農村公路建設中涉及的征地拆遷，爆炸物品使用等問題；制定標準適當、統(tǒng)一的征地拆遷補償標準，維護補償標準的嚴肅性，保證補償公平合理。（二）農村公路養(yǎng)護管理

堅持建、管、養(yǎng)并重，樹立“建設是發(fā)展、管理養(yǎng)護也是發(fā)展”的科學理念，按照《省人民政府辦公廳關于進一步加強農村公路管理養(yǎng)護工作的通知》（黔府辦發(fā)〔201*〕92號）落實農村公路管理養(yǎng)護長效機制。

1、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責、機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責轄區(qū)內鄉(xiāng)道泥路和村道的管理養(yǎng)護工作，協(xié)助縣公路管理部門開展路政管理，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可籌集一定的資金用于農村公路管理養(yǎng)護；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應通過內部編制調劑，設立交通管理站，具體負責本轄區(qū)農村公路的管理養(yǎng)護和建設。2、完善考核體系。市縣人民政府要將農村公路養(yǎng)護管理工作納入相應下級政府的年度目標考核，明確養(yǎng)護目標。市人民政府負責督促縣人民政府及時配套到位日常養(yǎng)護資金；縣人民政府負責組織協(xié)調鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府做好農村公路管理養(yǎng)護工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要將村公路養(yǎng)護管理納入對村民委員會的年度目標考核。

3、嚴格執(zhí)法。加大超限治理力度，把治理超載作為保障公路安全、合理使用，延長公路使用壽命，發(fā)揮投資效益的有效手段。

擴展閱讀：全省農村公路建設養(yǎng)護管理工作調研報告

全省農村公路建設養(yǎng)護管理情況調研報告

“十一五”以來，省委、省政府緊緊抓住農村公路發(fā)展機遇，制定了“五個傾斜、五路優(yōu)先”的農村公路發(fā)展戰(zhàn)略，把農村公路建設的重點向革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、經濟欠發(fā)達地區(qū)、邊遠困難地區(qū)和糧食主產區(qū)傾斜；優(yōu)先建設一批民族團結路、扶貧開發(fā)路、旅游資源路、工礦企業(yè)路、農業(yè)發(fā)展路，全力加快農村公路建設步伐。最近，省政府參事室組成調研組深入省公路管理局和慶陽市、平涼市、隴南市、甘南州進行了調研。通過走鄉(xiāng)進村，我們發(fā)現(xiàn)農村公路的建設和養(yǎng)護還存在著立法不夠健全、資金缺口大、養(yǎng)護管理責任不到位等問題。因此，我們提出了農村公路建設和管理的意見和建議，供領導參閱。

一、我省農村公路建設現(xiàn)狀

201*年至201*年，全省農村公路建設累計完成投資193.5億元，新建改建農村公路6.5萬公里。至目前全省農村公路總里程達到10.29萬公里，全省95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通了瀝青（水泥）路，100%的行政村通了公路，全省40%的行政村通了瀝青（水泥）路。5年全省新建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)汽車站725個，行政村汽車停靠站5432個，84.35%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了客運站，43.24%的行政村有了停靠站。

“要致富，先修路”。調研組走鄉(xiāng)進村看到一大批當年的土路和砂石路變成了今天的水泥路、柏油路，扶貧路連起萬戶千家，旅游路延伸到遠山秀水，產業(yè)路遍布千村百鄉(xiāng)，

初步解決了農民出門難、行路難的問題，推動了農業(yè)結構的調整，增加了農民收入，加快了礦藏和旅游資源的開發(fā)利用，促進了民族地區(qū)的經濟社會發(fā)展，密切了黨群、干群關系，樹立了執(zhí)政為民的政府形象。

二、目前農村公路存在的困難和問題

1、自然條件差，農村公路建設成本大。我省地形復雜多樣，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁交錯分布，自然災害頻發(fā)，農村公路水毀多，工程施工難度大，建設成本高。目前我省農村公路建設的資金來源主要是國債及車購稅資金定額補助，僅能滿足工程成本的50%70%。由于各級政府財力有限，配套資金基本落不實，社會各界群眾還在致力于自身發(fā)展之中，農村公路建設融資能力低，加之建設資金到位遲，建筑材料價格上漲，各市州、縣區(qū)政府在這幾年的農村公路建設中連續(xù)籌資、負債搞建設，導致農村公路建設技術標準低、建設管理難、抗災能力弱，工程質量難以保證。

2、水毀等自然災害頻發(fā)，個別縣區(qū)建設項目進度滯后。201*年，全省各地暴洪、泥石流等自然災害頻發(fā)，對農村公路造成了嚴重毀壞，個別縣區(qū)建設任務繁重，尤其是災后重建項目較多，加之重大項目影響，組織不力，措施不到位，部分項目沒有完成，建設進度嚴重滯后。

3、農村公路災后重建資金到位慢。我省共實施農村公路地震災后恢復重建項目2533項13411.4公里，項目分布在8個重災縣和36個一般受災縣市區(qū)。截止201*年3月底，累計完成災后重建任務2460項12911公里。剩余項目主要集中在隴南市和甘南州兩地，除部分縣市受自然條件限制施

工期較短外，其主要是項目實施中資金下達滯后、補助資金不足、水毀嚴重等困難，給災后重建項目順利實施和按期完工帶來很大難度。省災后重建辦下達的災后重建計劃中，全省農村公路共安排災后重建資金18.4億元，其中201*年安排資金3億元，201*年安排資金9.6億元，201*年安排資金5.8億元。截止目前，全省資金到位12.2億元，其中201*年農村公路災后重建資金到位3億元、201*年農村公路災后重建資金到位9.2億元，其余201*年資金4033萬元及201*年計劃資金5.8億元，共計6.2億元尚未到位。

4、部分縣區(qū)農村公路養(yǎng)護管理體制改革和農村公路日常養(yǎng)護經費不到位。全省大多數(shù)縣區(qū)雖已建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)護機構，但多數(shù)沒有真正運作起來。有些縣區(qū)在資金投入、機構設、人員配備及供給等方面主動性不強、力度不夠，改革工作進展緩慢或效果不明顯，地方財政投入的農村公路日常養(yǎng)護經費不足，養(yǎng)護人員未納入財政供給。據初步了解，201*年全省各縣（市區(qū)）政府共落實日常養(yǎng)護資金1.04億元，平均每公里不到1000元，相當一部分農村公路存在以建代養(yǎng)、有路不養(yǎng)和建好失養(yǎng)等問題。公路水毀等災害不能及時修復，農村公路建設成果難以保護。同時，多數(shù)縣區(qū)沒有設農村公路道班，也缺少養(yǎng)護機械，很難保證養(yǎng)護質量。

5、建設管理人才和機械嚴重缺乏，工程技術人員總量不足，特別是邊遠地區(qū)，一個縣沒有一名農村公路專業(yè)技術人員。工程機械化程度低，施工效率和工程質量不高。

6、缺少法律保障，建設成果難以鞏固。隨著農村公路路況的改善，一部分大噸位超限車輛上路行駛，導致農村公

路路面出現(xiàn)沉陷、坍塌、破損等病害。執(zhí)法主體缺失或無法可依，路權難以維護，路產保護不到位，隨意損壞和偷盜公路各種標志、標牌、兩側美化樹木等公路設施的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

三、搞好農村公路建設養(yǎng)護管理工作的建議

按照“十二五”農村公路建設規(guī)劃，我省農村公路建設的重點是建制村通暢工程和剩余的通鄉(xiāng)油路工程。實現(xiàn)全省新建改建農村公路5000公里，重點抓好農村公路通暢工程。在每個縣（市、區(qū)）建成2-3個通暢工程示范項目。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運資源配，積極引導和扶持客運企業(yè)開辟邊遠農（牧）鄉(xiāng)村客運班線和方便農村寄宿學生的季節(jié)性客運班線。鼓勵城市公交向周邊農村延伸覆蓋，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交有效對接，將農村公路建設養(yǎng)護與目標責任考核掛鉤，確保“十二五”農村公路建設目標順利實現(xiàn)。提出幾點建議：

1、加大資金支持力度。在向國家積極爭取補助資金的同時，建議省政府建立農村公路建設基金，通過擔保貸款等形式，每年籌集10億元資金用于農村公路建設配套，通過以下途徑進行還貸：一是省政府每年拿出5億元用于農村公路建設還貸；二是用公路基本建設稅收由省級財政統(tǒng)籌還貸；三是提高高速公路收費標準，以收費額增加部分還貸；四是礦產資源費部分還貸。對通鄉(xiāng)油路和行政村通暢工程予以補助，減少地方各級政府資金籌措額度。其次，加大發(fā)改、財政和交通部門協(xié)調力度，在當年底下達第二年建設項目和資金，便于各地做好項目前期實施工作。在建設項目下達時，資金同步撥付；完善建設項目資金“計量支付”制度。

2、省級財政籌集部分養(yǎng)護資金。今年全省農村公路通車里程已突破10萬公里。經測算，每年需要4億多元的養(yǎng)護資金進行日常維修養(yǎng)護，盡管目前每年安排了大約1.5億元左右的農村公路大中修資金，交通運輸部對農村公路建設投資隨項目安排，不安排水毀修復資金。建議從省級財政入手，制定和規(guī)范相關制度，落實農村公路省級財政配套資金，每年籌集3至4億元用于農村公路大中修工程補助、水毀等突發(fā)自然災害救助和農村公路日常養(yǎng)護資金補助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)管站或道班建設以及添急需的養(yǎng)護機械設備等。

3、加快農村公路管理立法。建議盡快制定并頒布《甘肅省農村公路條例》等法律法規(guī)，建議省政府給各市州批準設立1-2個流動治超站，切實加強各地農村公路超限治理工作；并在主要路段橋梁上設和完善限重、限高、限寬門架等治理超載超限設施。

4、為基層交通部門充實技術人員。目前，全省農村公路從業(yè)人員有4457人，但專業(yè)技術人員只有657人，且479人僅為初級職稱。面對全省已建成的10萬多公里農村公路管理養(yǎng)護任務，人員嚴重不足。建議由省級政府批準，由人事部門通過招考等形式，給與缺少工程技術人員的縣市區(qū)充實一批道路、橋梁等交通運輸類的大學畢業(yè)生，并納入財政工資供給。

5、各級地方政府將農村公路建設養(yǎng)護管理納入目標責任書之中。國辦發(fā)[201*]49號文規(guī)定：農村公路原則上以縣級人民政府為主負責管理養(yǎng)護工作。交通部令201*年第3號明確規(guī)定：農村公路建設應當由地方人民政府負責。因此，

建議各級政府將農村公路納入政府年度考核范圍之內，省政府對市州政府，市州政府對縣區(qū)政府、縣區(qū)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層層簽訂目標責任書，切實落實各級政府責任，使農村公路更好地服務農村經濟社會發(fā)展和新農村建設。

6、每個縣（市、區(qū)）建成2-3個通暢工程示范項目。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運資源配，積極引導和扶持客運企業(yè)開辟邊遠農（牧）鄉(xiāng)村客運班線和方便農村寄宿學生的季節(jié)性客運班線，鼓勵城市公交向周邊農村延伸覆蓋，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交有效對接。

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