關(guān)于國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的調(diào)研報告

淺議當前我縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀及

對策分析

(詹忠)

會理縣位于四川省西南部，涼山彝族自治州正南端，攀西資源開發(fā)區(qū)腹心，轄6個工業(yè)（生態(tài)）園及50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)304個行政村，幅員面積4527平方公里，總?cè)丝诩s45萬人，全縣基本農(nóng)田保護面積28510公頃，耕地保有量38520公頃�？h境內(nèi)各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地數(shù)量多，分布范圍廣，礦產(chǎn)資源富集，點多、面廣、礦種全，從事礦產(chǎn)資源勘查、開采、加工、經(jīng)營的企業(yè)達350余戶，占全州礦業(yè)企業(yè)總數(shù)的三分之一還多，且無證非法礦點多達500余個，國土資源違法違規(guī)案件主體復(fù)雜、手段隱蔽、量大面廣，查不勝查、防不勝防，管理難度大，執(zhí)法監(jiān)察難度更大。

一、國土資源違法違規(guī)案件的現(xiàn)狀、特點以及發(fā)展趨勢（一）少批多占。一是受農(nóng)村特定生活習(xí)慣與條件的限制，農(nóng)村宅基地大多數(shù)占地面積都在200平方米以上，大部分村民建房都要超出批準的面積；二是經(jīng)營性用地逐步實現(xiàn)市場化配，土地取得成本較高，部分土地使用者為了達到少出錢多占地的目的，通常采取少批多占的手段非法占用土地。

（二）未批先用。由于國家取消了縣級人民政府的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)，經(jīng)營性用地全面實行市場化配，部分土地使用者為了規(guī)避國家土地用途管制制度，不依照法定程序或不經(jīng)最終審批機關(guān)批準，通常采取隱蔽、突擊施工等手段在短期內(nèi)迅速實施非法占地行為，以造成對土地的破壞來達到其非法占地的目的。（三）改變用途。一是部分村民鉆國家政策的空子，以修建農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用房的名義，借機建造永久性住房或商業(yè)用房；二是劃撥土地未經(jīng)批準非法入市交易或者擅自改變原批準用途。

（四）農(nóng)村集體土地非法流轉(zhuǎn)（以租代征）。一是少數(shù)基層干部和村民法制觀念淡薄，為了局部和短期利益，打著聯(lián)營、聯(lián)辦村社企業(yè)或者為集體謀利益的幌子，擅自轉(zhuǎn)讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；二是部分土地使用者為了規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，甚至采取“以租代征”的方式非法占用集體土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動。

（五）無證采礦（以探代采）。受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，極少數(shù)人無視國家法律法規(guī)的規(guī)定，私挖濫采和僅持勘查許可證非法采礦的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

（六）非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源或礦業(yè)權(quán)。部分礦山企業(yè)法制觀念淡漠，擅自采取井巷工程承包等名義非法承包、租賃或者買賣、轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源。

（七）越界開采。由于資源枯竭，一些礦山企業(yè)以增加地方財政和企業(yè)收入為由，擅自將不屬于自己礦界內(nèi)的礦產(chǎn)資源以掛靠或承包等形式轉(zhuǎn)讓給他人開采或自行開采。

（八）無證加工、經(jīng)營礦產(chǎn)品。部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)的法制觀念比較淡薄，地方保護主義思想嚴重，在不同程度上還存在無證非法從事礦產(chǎn)品加工、經(jīng)營的現(xiàn)象，阻礙了礦業(yè)經(jīng)濟健康有序地發(fā)展。為逐步實現(xiàn)資源向資本的根本性轉(zhuǎn)變，珍惜和合理利用資源，

從以上分析可以看出，隨著國土資源管理法律、法規(guī)的不斷配套完善，國家對土地、礦產(chǎn)資源的管理和監(jiān)控逐步強化，市場化配資源的體制基本形成。但同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，災(zāi)后

重建與擴大內(nèi)需保增長對國土資源的需求急劇增長，保護資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，國土資源部門尤其是基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門，身處矛盾焦點的風口浪尖，所面臨的形勢和任務(wù)異常嚴峻和繁重。再加之我縣無耕地占補平衡及土地利用計劃指標，當前乃至今后很長一段時間內(nèi)，我縣將面臨土地供需矛盾的凸顯期，違法用地反彈的壓力很大。未批先用、少批多占、改變用途和農(nóng)村集體土地非法流轉(zhuǎn)（以租代征）等違法用地依然是今后土地違法案件發(fā)展的新趨勢。此外，由于縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源分布不均衡，雞窩礦等小型礦點分布多而零散，管理和監(jiān)控極為不便，在加之極少數(shù)基層干部以及企業(yè)法制觀念淡漠，地方保護主義思想嚴重，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，對本地區(qū)的非法礦業(yè)活動不僅不加以制止，有的甚至公然為其提供便利和保護。所以無證采礦特別是以探代采、越界開采和非法轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源或礦業(yè)權(quán)等違法違規(guī)問題亦將是今后礦產(chǎn)資源違法案件發(fā)展的新趨勢。

二、存在的問題

201*年，國土資源部提出了走出“預(yù)防為主，事前防范和事后查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察新路子，全面推行動態(tài)巡查責任制，這個新思路、新路子是由我國社會主義性質(zhì)所決定的，也是我國社會主義法制的一條重要原則。但是當前困擾我縣國土資源執(zhí)法難的問題一直十分突出，主要表現(xiàn)在：

（一）行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊，缺乏科學(xué)管理手段，行政監(jiān)督措施還不完善，再加之受人員、經(jīng)費、編制等的限制，基層行政執(zhí)法監(jiān)管力量相對薄弱，國土資源動態(tài)管理長效機制還有待進一步強化和完善。

（二）部門聯(lián)席會議與聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制雖已建立，但由于相

關(guān)制度措施跟不上，耕地保護共同責任機制落實不到位，上下協(xié)調(diào)不夠，部門銜接脫鏈，沒有形成整體合力，執(zhí)法力度不嚴、執(zhí)法不到位，失之于軟，致使國土資源違法行為得不到及時、有效地制止和查處。

（三）國土資源違法案件制止難、查處難，執(zhí)行更難。由于國土資源違法行為的誘因大多與地方建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，政府行為導(dǎo)致的“先上車，后買票”現(xiàn)象，帶來了較大的負面影響，致使大量違法違規(guī)案件的發(fā)生。同時，由于受體制改革不完善等的影響，“帽子”雖然上收，但是部門預(yù)算經(jīng)費還在地方財政，所以主管部門在查處執(zhí)行這些案件容易陷于兩難的尷尬境地。

（四）行政執(zhí)法機制不完善，按現(xiàn)行法定程序規(guī)定，辦案時間拖得過長，費用高、難于操作，在加之行政強制措施有限，缺乏強有力的手段。法律賦予主管部門檢查、調(diào)查、制止和行政處罰以及行政處分建議權(quán)，但沒有強制執(zhí)行權(quán)。一宗案件從立案到執(zhí)行整個時間跨度較長，少則二、三月，多則一兩年。一方面給國家、集體或個人造成更多不必要的經(jīng)濟損失；另一方面導(dǎo)致一些案件最終無法執(zhí)行，為執(zhí)法監(jiān)察工作埋下隱患。

（五）部分法律法規(guī)不夠完善，有關(guān)規(guī)定太過原則，適用性和可操作性較低，不利于實際執(zhí)行操作，且執(zhí)法手段軟弱，制約了行政執(zhí)法與行政處分和刑事司法的銜接，部門行政處分建議權(quán)大多時候形同虛設(shè)，“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”的現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法的對抗性越來越大，抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（六）國土資源管理信息共享機制尚未真正建立，行政、司法監(jiān)督機制缺失，一定程度上制約了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。

三、對策及建議

（一）進一步加大國土資源法律法規(guī)宣傳教育力度，不斷擴大宣傳普及面，切實提高廣大干部群眾珍惜和合理利用國土資源的法制觀念，增強保護國土資源特別是保護耕地的自覺性與責任感。

（二）動態(tài)巡查既是國土資源部“預(yù)防為主，事前防范和事后查處相結(jié)合”方針的繼承、發(fā)展和完善，又是唯一相對主動的執(zhí)法措施，能及時有效的發(fā)現(xiàn)和制止正在發(fā)生的國土資源違法行為。因此，當前進一步強化行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)和基層國土所建設(shè)，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，加大執(zhí)法檢查辦案裝備投入，充實執(zhí)法力量，完善監(jiān)督機制，建立健全上下協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動的國土資源管理動態(tài)巡查與執(zhí)法檢查長效機制，有利于維護正常的國土資源管理和開發(fā)秩序。

（三）建議省、州國土資源及相關(guān)主管部門，盡快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)細則或辦法，以法律或規(guī)章的形式明確集體土地入市條件、流轉(zhuǎn)方式以及相關(guān)權(quán)力、義務(wù)等，彌補法律法規(guī)的空白，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

（四）建立完善部門協(xié)作、整體聯(lián)動工作機制，為行政執(zhí)法與行政處分和刑事司法銜接提供保障。進一步強化與公安、檢察、法院等司法部門的聯(lián)席會議制度，完善耕地保護共同責任和國土資源管理信息共享機制，整合各方監(jiān)管力量，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實加大對違法行為的打擊和查處力度，狠抓典型案件的公開曝光處理，擴大影響面和教育面，增強執(zhí)法威懾力。

（五）建議進一步修訂完善《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《行政機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，使其適用性和可操作性更強，嚴格落實耕地保護問責制。探索建立行政執(zhí)法與行政問責和刑事司法銜接長效機制，完善行政處分與涉嫌犯罪案件移

送工作機制，確保移送有章可循、有據(jù)可依，促進案件移送工作規(guī)范化、法制化和科學(xué)化。

擴展閱讀：對當前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作形勢的調(diào)研報告

對當前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作形勢的

調(diào)研報告

嘉魚縣國土資源局

土地執(zhí)法監(jiān)察工作是我們國土資源管理的一項重要職能，是科學(xué)、規(guī)范、集約、節(jié)約用地的根本保障。我縣國土資源局以服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)為中心，以保護國土資源為著力點，以整治土地、礦產(chǎn)市場秩序為切入點，堅持依法行政，強化執(zhí)法監(jiān)察，推進執(zhí)法創(chuàng)新，狠抓督查落實，較好地發(fā)揮了土地執(zhí)法監(jiān)察特使和國土資源保護天使的職能作用。但是，“兩難”問題仍沒有得到根本解決，為了確�？缭绞桨l(fā)展，我們就必須正確分析國土資源執(zhí)法監(jiān)察面臨的形勢，盡快搞好土地執(zhí)法監(jiān)察工作，維護正常的土地市場秩序。

一、國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中的難點1、執(zhí)法環(huán)境較差。

威廉〃配第有一句名言：“土地是財富之母，勞動是財富之父。”在土地、資本、勞動力和科學(xué)技術(shù)四大生產(chǎn)要素中，土地無疑是最最重要的。因此有些領(lǐng)導(dǎo)在服務(wù)發(fā)展、服務(wù)招商引資的大旗下，對土地違法現(xiàn)象視而不見、放任不管，甚至縱容包庇，從中謀利。這樣易導(dǎo)致國土執(zhí)法被動，不能有效遏制違法行為。雖然我們制定了村級協(xié)管員制度，但是仍有部分協(xié)管員對違法行為很少主動報告，甚至國土部門到村執(zhí)法，有的村干部都不愿到現(xiàn)場配合，更談不上制止。這些現(xiàn)象反映出群眾法律意識淡薄，甚至有些群眾趕在國土部門下達責令停止違法行為通知書前進行搶建，導(dǎo)致動態(tài)巡查制度難以落到實處。

2、執(zhí)法監(jiān)察取證難。

新形勢下用地違法行為日益隱蔽和復(fù)雜化，尤其是土地市場中隱形轉(zhuǎn)讓、改變土地用途和容積率、以土地作價出資入股、規(guī)避招拍掛規(guī)定等形式多樣、花樣翻新，加大了對違法用地案件的調(diào)查取證難度。

3、執(zhí)法監(jiān)察執(zhí)行難。

國土部門在執(zhí)法監(jiān)察中無強制執(zhí)行權(quán)，依靠司法機關(guān)又存在經(jīng)費、人員等多方面困難，在執(zhí)法工作中出現(xiàn)深不得、淺不得、硬不得、軟不得、難以執(zhí)法到位的尷尬情況，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法效果取決于違法當事人的怪現(xiàn)象。

二、國土資源違法違規(guī)主要特點及原因

（一）從違法類型分析，未批先建、未報即用問題比較突出。未經(jīng)批準占地行為所占比重最大；（二）從違法主體上看，國家、省重點工程及民生工程違法用地、農(nóng)村違法用地等未能得到有效遏制。企事業(yè)單位、個人違法用地量仍然較大,且有向鄉(xiāng)、村轉(zhuǎn)移的趨勢。個人違法雖高，占發(fā)現(xiàn)違法總數(shù)的70%以上，但涉地面積較小，此類違法違規(guī)用地的發(fā)生，不能僅歸責于基層政府，更要從加強制度建設(shè)、變革土地審批制度和加強與相關(guān)部委協(xié)調(diào)等多層面多途徑予以規(guī)范。針對以上土地違法行為分析其主要原因如下：

一是城市建設(shè)、工業(yè)項目用地量較大。另外擴內(nèi)需促發(fā)展政策，對建設(shè)項目投資力度繼續(xù)加大。隨著大量投資項目陸續(xù)開工，借機圈地、搭車用地、侵害農(nóng)民利益行為等違法違規(guī)用地問題突出。

二是地方黨委、政府主導(dǎo)、默許的違規(guī)違法用地仍占多數(shù)。由于沒有正確處理好權(quán)與法的關(guān)系，突出的表現(xiàn)是未供即用，無視法律和政策規(guī)定。

三是隨著農(nóng)村土地管理制度改革、新農(nóng)村建設(shè)的推進，宅基地整理、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加和掛鉤試點等，特別是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)建設(shè)等變相搞開發(fā)，都有不規(guī)范的地方，如果政策引導(dǎo)不到位、監(jiān)管不及時，將形成大規(guī)模的違規(guī)違法用地。四是房地產(chǎn)開發(fā)用地規(guī)模較大、囤地和炒地等問題，以及小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)違法用地等苗頭性、傾向性問題，對土地執(zhí)法監(jiān)管提出了新任務(wù)。

五是用地制度和政策的不完善不到位，受用地審批環(huán)節(jié)多、周期長、占補平衡無法落實等制約，不能及時辦理或無法辦理合法用地手續(xù)，或建設(shè)單位無視法定審批程序，往往邊報邊用，甚至不報就用，造成違規(guī)違法用地。

六是對違規(guī)違法用地的處理不到位，違法成本低，驅(qū)動一些地方違規(guī)違法用地。

七是用地需求強勁，供需矛盾加大，與用地計劃嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的矛盾所至。

三、對加強基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點思考1、加大法律法規(guī)的宣傳力度，提高干部群眾的守法意識。

一方面要對廣大人民群眾進行國情國策和依法保護土地意識的教育，重點宣傳和普及與廣大人民群眾生產(chǎn)生活和實際工作密切相關(guān)的國土資源法律法規(guī)意識；另一方面，通過各種形式的正面教育和引導(dǎo)，幫助廣大人民群眾了解國土資源的法律、法規(guī)和各項制度，增強依法行政的意識和能力。2、建立和完善國土部門與司法機關(guān)聯(lián)合辦案機制。針對黨中央、國務(wù)院提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、部門協(xié)同、社會參與、上下聯(lián)動”的土地管理新機制，應(yīng)盡快建立和完善國土資源管理部門與司法機關(guān)土地違法聯(lián)合辦案機制，解決執(zhí)法監(jiān)察工作中取證難和執(zhí)行難問題，良好地遏制土地違法行為。

3、健全法律制度，明確法律責任。

首先要在土地管理立法及相關(guān)立法中進一步明確基層政府組織有關(guān)人員的法律責任，按照耕地保護目標責任要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人要對轄區(qū)內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責。政府一把手是第一責任人，實行嚴格的問責追究制，同時，政府在用人機制上作些適當?shù)恼{(diào)整，不單純以經(jīng)濟指標作為考核選拔任用干部的標準。

其次，要進一步嚴格農(nóng)村土地管理執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴，制定和完善相關(guān)制度。一要加大巡查力度，建立和完善村級信息員制度，給予村級信息員一定的經(jīng)濟補償，使他們充分發(fā)揮前沿哨所和橋頭堡的作用，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，將土地違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。二要加大查處力度，公開處理，嚴厲追究，充分發(fā)揮警示作用。

再次，建議在《土地管理法》修改過程中，增加賦予政府和國土資源部門對非法占地建筑物的強制拆除權(quán)的條款。加大土地執(zhí)法力度，必須讓執(zhí)法人員在承擔保護耕地的責任的同時，具備保護耕地的有效手段。

4、依靠科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新工作方式。

土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展的“龍頭”規(guī)劃之一，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要高度重視，加大投入，主要領(lǐng)導(dǎo)要積極協(xié)調(diào)，抓在手上，切實提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。要廣泛采用GPS手持機等先進設(shè)備，將科技運用到實際工作當中。針對巡查面大量廣，費時費力等問題可根據(jù)當?shù)乜陀^實際，有條件地采用遠程視頻監(jiān)控設(shè)備等等。

國土資源執(zhí)法監(jiān)察，任重而道遠。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對執(zhí)法監(jiān)察工作高度重視，真正把國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作納入重要議事日程，以維護國土資源法律法規(guī)的尊嚴，維護良好的國土資源管理秩序。

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