現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展視野下的國家糧食安全戰(zhàn)略

十一屆全國人大常委會專題講座第二十八講講稿

尊敬的委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

縱觀中國歷史，從某種意義上就是一部災荒史，中國的災荒史實際上反映的是中華民族在饑餓中艱難掙扎的生活史。“國以民為本，民以食為天”。對于當代中國而言，糧食安全始終是關系我國國民經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。中央一直把“三農問題”作為全黨工作的重中之重，而發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和保障國家糧食安全則是解決“三農問題”的核心內容之一。“十二五”規(guī)劃綱要中也特別強調：“堅持走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標”。

今天，我匯報的內容主要分為以下四個方面：一是我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)狀，二是保障糧食安全的國際經驗與啟示，三是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展視野下的糧食安全戰(zhàn)略，四是大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，確保糧食安全的政策建議。

一、 我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)狀

（一） 關于糧食安全的幾個基本問題

糧食安全，顧名思義，就是能確保所有的人在任何時候既買得到又買得起他們所需的基本食品。包括三層涵義：一是確保生產足夠數量的糧食；二是能夠最大限度地穩(wěn)定糧食供應；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

糧食安全具有鮮明的階段性特征，目前國內比較統(tǒng)一的認識是三階段論：

糧食安全的第一階段是國民經濟發(fā)展水平較低時期，改革開放以前是比較典型的第一階段。這一時期的特征是糧食還沒有滿足消費需求，需要整個社會不遺余力地將糧食生產放在突出位置，糧食商品量占總產量的比重很低，城鎮(zhèn)人口占總人口的比重也很低。這一階段的糧食安全問題可以表述為，隨時向民眾供應足夠的基本食品，簡言之，就是人人有飯吃，整個社會剛剛進入溫飽階段。這一時期糧食安全的重點是總量保障。

糧食安全的第二階段是國民經濟發(fā)展到中等水平。其基本特征是糧食生產已經可以在總量上滿足需求，社會已經擺脫了糧食短缺的困擾，其他食品如水果、蔬菜、肉禽蛋魚等豐富起來，人們的選擇性明顯加強，小康社會的種種特征日益明顯。這一時期糧食商品化率有了很大程度的提高，城鎮(zhèn)人口占總人口的比重也接近50%。這一階段糧食安全可以表述為，所有人在任何時候都能買得到并買得起糧食，整個社會已進入小康。這一時期糧食安全的重點轉變?yōu)榱魍ūＷC。

糧食安全的第三階段是國民經濟發(fā)展到工業(yè)化水平時期。二元經濟結構得到根本改變，糧食生產已經基本實現(xiàn)了規(guī)�；�和機械化。這一時期的特征是糧食生產的潛能得到充分發(fā)揮，人口總量趨于平穩(wěn)或下降，因而對糧食的消費也趨于平穩(wěn)。在糧食消費中，人們更多的關注已不是總量和品種問題。這一時期糧食商品量占總產量的比重在80%以上，城鎮(zhèn)人口規(guī)模遠大于農業(yè)與農村人口規(guī)模。這一階段的糧食安全可以表述為，所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好。在這一階段，糧食的消費在人們日常消費食物中的比重開始顯著下降，其他食物消費的重要性逐漸高于糧食，糧食安全將逐漸讓位于食品安全或食物安全。糧食安全的重點轉變?yōu)槭称返臓I養(yǎng)和衛(wèi)生保障以及隨生活水平提高而產生的食物偏好。

當前我國正處于由第二階段向第三階段轉型的歷史進程中，強調逐步以食物安全取代糧食安全，擴大對糧食安全認知的內涵和外延，具有越來越重要的意義和影響。

中國共產黨在十七屆五中全會上，審時度勢、高瞻遠矚地提出了“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農業(yè)現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略和歷史任務。將糧食安全納入“三化同步”的歷史進程，我們一方面可以看到，糧食安全是農業(yè)現(xiàn)代化的基礎，農業(yè)現(xiàn)代化是糧食安全的保障。同時，我們更是必須要充分認識到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)實矛盾。其中，最核心的矛盾便是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設對糧食生產的“擠出效應”。這必然注定了中國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展進程中糧食安全問題的復雜性、艱巨性和緊迫性。

（二） 糧食生產持續(xù)增長，糧食安全仍然堪憂

毫無疑問，本世紀頭10年，我國糧食生產取得歷史最好成績。201*～201*年，糧食總產實現(xiàn)了半個世紀以來首次“八連增”，年均增幅3%，并首次連續(xù)五年保持在1萬億斤以上，為實現(xiàn)我國經濟社會快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅實基礎。但我們應該清醒看到，當前我國糧食安全保障面臨嚴峻的形勢，可以用三個平衡概括：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強制平衡，是經濟社會要素投入大，政府強力主導；緊張平衡，是保障食物及糧食安全的總供給能力不寬裕。本質上講，改革開放以來實現(xiàn)的糧食供求基本平衡、供給略有節(jié)余，就是建立在這樣的基礎之上的。近10年，我國糧食供給總量中進口比重越來越大，開始明顯突破95%的糧食自給保障線，是糧食安全“弱質三性”加深的重要標志。

司馬遷講“興必慮衰，安必思危”。我們雖然創(chuàng)造了糧食生產“八連增”的偉大奇跡，但仍然不能盲目樂觀。應該看到：一方面，這是恢復性增長，因為自1996年糧食總產量首次突破一萬億斤以來，16年中，超過一萬億斤的有8年，另8年低于一萬億斤，處于徘徊狀態(tài)；二是“八連增”主要依靠提高單位面積產量，畝產量由1996年的596斤上升到201*年的688斤；三是提高單位面積產量主要是增加化肥的投入量。農作物播種面積由1996年的22.85億畝增加到201*年的24.10億畝，只增長0.5%，糧食的播種面積由1996年的16.8億畝下降為201*年的16.5億畝，而化肥的施用量由1996年的3827萬噸上升到201*年的5561萬噸，增長45.3%。這既增加了成本，又污染了環(huán)境，成為水體富營養(yǎng)化的重要源頭，難以為繼。

此外，根據測算，當前我國糧食生產的成本增長高于產值的增長，收益率呈下降趨勢。稻谷、小麥、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到201*年的24.3%，大豆由37.0%下降為22.1%；在各類農產品中，糧食的收益又大大低于油料、棉花、糖料、蔬菜等經濟作物。雖然采取了對糧食的補貼與最低收購價的政策，其補貼收入仍低于當年總成本增加額與物質費用增加額。這一測算結果可以有力地澄清和矯正那種認為糧食上漲就會拉動CPI上漲甚至引發(fā)通貨膨脹，于是采取抑制價格政策從而進一步損害農民利益的觀念。歷史的經驗多次證明，這種思維必然使糧食生產特別是商品糧生產陷入產量徘徊局面。

同時，我們還應該清醒地看到，我國農產品的對外貿易，已經由出口大國變?yōu)檫M口大國。自201*年由貿易順差變?yōu)槟娌钜詠�，年年大幅增長，201*年達340億美元，特別是谷物與大豆的進口201*年已經達到580萬噸和5479萬噸，兩項合計6049萬噸，占糧食總產量的10%以上。

因此，我們可以看出，糧食產業(yè)是關系社會穩(wěn)定與國家安全的特殊產業(yè)。我們以占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，受到國際社會的贊揚，但是由于人口的增加與土地和水資源緊缺的矛盾加劇，未來的糧食形勢仍然十分嚴峻，確保糧食安全的任務十分艱巨。

（三） 基于糧食安全的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展形勢

鞏固農業(yè)基礎、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，一直是我國現(xiàn)代化建設的重要目標和重點任務。黨的十六大以來，中央不斷完善強農惠農富農政策，大幅增加農業(yè)投入，深化農村改革，有力推動了傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)加快轉變，我國農業(yè)發(fā)展取得了長足的進步。首先，農業(yè)綜合生產能力明顯增強。201*年，糧食產量達到11424億斤，連續(xù)八年增產、連續(xù)五年穩(wěn)定在一萬億斤以上；肉蛋奶、水產品、蔬菜、水果供應充足，質量安全水平不斷提高。其次，農業(yè)結構不斷優(yōu)化。畜牧業(yè)和漁業(yè)產值占農業(yè)總產值比重分別比改革初上升了17.3和7.7個百分點，農產品加工業(yè)與農業(yè)總產值之比達到1.8：1，農產品優(yōu)勢區(qū)域布局初步形成。第三，物質技術裝備水平顯著提升。201*年農田有效灌溉面積達到9.05億畝，農作物耕種收綜合機械化率達到54.5%，農業(yè)科技進步貢獻率達到53.5%。第四，農業(yè)經營體制機制不斷創(chuàng)新。截至201*年底，全國在工商部門登記的農民專業(yè)合作社52.17萬家，登記成員數1196.43萬戶，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)超過11萬家，種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體不斷涌現(xiàn)。第五，農民收入大幅提升。201*年農民收入達到6977元，增幅連續(xù)兩年高于城鎮(zhèn)居民收入。

但是，也要看到，農業(yè)仍是薄弱環(huán)節(jié)，我國農業(yè)現(xiàn)代化建設仍然明顯滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，已成為“三化同步”的短板、國家現(xiàn)代化建設的瓶頸，主要表現(xiàn)為“四大矛盾”：一是農產品供給保障能力不強與需求剛性增長的矛盾。二是資源環(huán)境約束加劇與科技支撐能力不強的矛盾。三是農村勞動力大幅轉移與新型農業(yè)經營主體培育滯后的矛盾。四是農民收入水平偏低與城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的矛盾。

國際經驗表明，在人均GDP超過4000美元的階段，如果能及時加強農業(yè)、發(fā)展農村，順利實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，整個國民經濟就會持續(xù)協(xié)調發(fā)展；如果忽視農業(yè)和農村發(fā)展，農業(yè)現(xiàn)代化落后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，就會出現(xiàn)農業(yè)萎縮、農村凋敝、農民貧困等諸多問題，導致城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴大、社會矛盾加劇。201*年我國人均GDP已經超過5000美元，加快現(xiàn)代農業(yè)建設、補齊農業(yè)現(xiàn)代化這塊短板，決定著我國能否順利跨越“中等收入陷阱”，也決定著我國全面小康社會和現(xiàn)代化建設的目標能否實現(xiàn)。

二、 保障糧食安全的國際經驗與啟示

近年來，全球糧食供求日益偏緊，糧食危機的隱患越來越大，確保糧食安全已經成為各國農業(yè)政策的首要目標。各個國家經濟社會基礎不同，自然資源稟賦各異，糧食安全戰(zhàn)略選擇差別很大。系統(tǒng)地總結這些經驗，對于我國糧食安全戰(zhàn)略的政策設計具有重要的借鑒意義。

（一） 三種不同類型的糧食安全戰(zhàn)略

總的來說，我們可以根據“人地關系”特征，將世界主要國家分為三種類型：

第一類是“人少地多”型國家。美國、加拿大、巴西、澳大利亞等國人均耕地面積大，糧食產量高，是世界主要的糧食出口國。這些國家的玉米、大豆、小麥等在世界市場上占有舉足輕重的地位。在糧食生產上，“人少地多”型國家多采取大規(guī)模農場式的經營方式，現(xiàn)代農業(yè)的實現(xiàn)方式也以資本替代勞動為主。由于土地資源豐富、糧食供給的壓力較小，這些國家的糧食供求矛盾主要側重在如何保障糧食的國際競爭力和國內糧農收益的穩(wěn)定性。因此，“人少地多”型國家的糧食安全保障機制一般是通過相對完善的法律手段和市場自我調節(jié)來實現(xiàn)的，很少采取行政干預手段。

第二類是“人多地少”型國家。我們的近鄰日本、韓國，人均耕地面積較少，糧食自給率較低，是世界主要的糧食進口國。他們保障糧食安全的重點在于如何為國內農業(yè)提供支持和保護，盡量提高糧食自給率并穩(wěn)定國際糧源。由于長期面臨糧食危機的挑戰(zhàn)，“人多地少”型國家歷來多以強有力的行政手段來促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，保障食物安全。一方面，政府支持下的農業(yè)科技發(fā)達，且多以節(jié)約土地和水資源的集約化經營模式為主要取向；另一方面，政府通過高額的農業(yè)補貼、嚴格的農地保護和完善的糧食流通、貿易體制等手段全方位保障國家食物安全。

第三類是“人地平衡”型國家。法國、德國、英國等西歐國家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面積處于世界中等水平，糧食供求總體保持平衡。隨著全球糧食供求關系趨緊，國際糧價波動日益加大，“人地平衡型”國家保障糧食安全的風險也越來越大。當前，他們保障糧食安全的重點在于，如何確保國內糧食市場的穩(wěn)定和供求的均衡，其具體措施主要是在備受爭議的歐盟共同農業(yè)政策框架下構建的，主要特點是對內通過巨額補貼維持糧價穩(wěn)定，對外實行農產品貿易保護。通過內外“兩手”齊抓，這些國家不僅維護了本國的農業(yè)和農產品市場，還保證了歐盟的糧食安全。

總結世界各國保障糧食安全的主要經驗，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，無論“人地關系”是否緊張，保障糧食安全一直都是各國農業(yè)政策的首要戰(zhàn)略目標。第二，種類繁多、相互補充的政府補貼是各國實現(xiàn)糧食安全的重要手段。第三，與自然資源稟賦相協(xié)調的農業(yè)科技和經營體制是各國發(fā)展糧食生產的重要途徑。第四，完善的糧食市場與貿易政策是各國確保糧食安全的重要基礎。第五，符合WTO規(guī)則的靈活且有針對性的國際農產品貿易政策是各國保障糧食安全的重要補充。

（二） 國際經驗對我國糧食安全保障的啟示

與其他國家相比，我國不僅人多地少，而且人多水少，農業(yè)資源環(huán)境約束非常大。農業(yè)生產條件的地理差異巨大，農業(yè)資源分布的時空不均衡問題突出。這就要求我們在總量有限、分布不均的資源條件下，走出一條符合中國特色的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展與糧食安全保障之路。當前，我國糧食安全總體上實現(xiàn)了三個轉變，即由傳統(tǒng)的單一糧食觀向多元化食物觀轉變，由“藏糧于庫”向“藏糧于地”、“藏糧于市”、“藏糧于民”有機結合轉變，由一般化抓糧食生產向重點抓糧食主產區(qū)和優(yōu)勢產區(qū)轉變。但是，由于消費需求剛性增長，耕地數量逐步減少，水資源短缺矛盾顯現(xiàn)，供求區(qū)域性矛盾突出，品種結構矛盾加劇，種糧比較效益偏低，國際糧價沖擊等一系列問題的存在，使得我國糧食安全依然面臨諸多挑戰(zhàn)。從世界主要國家保障糧食安全的經驗中，我們得到如下啟示：

第一， 我國糧食安全必須堅持“立足國內生產，實現(xiàn)基本自給”的原則。中國人的飯碗，必須端在自己手中！中國擁有世界上最多的人口，因此，中國也應當是世界上最需要重視糧食安全的國家。如果中國不能實現(xiàn)糧食的基本自給，社會繁榮和穩(wěn)定就無從談起，甚至連國家主權和領土完整都可能無法保障。大家知道，這兩年，中東很多政權被顛覆。我們不去深究其他原因，單看這些國家的“飯碗端在誰手里”就能看出一些端倪。例如埃及，它是中東人口最多的國家，這個國家糧食自給率很低。低到什么程度呢？埃及人的主食是大餅和面包，都是小麥面粉做的。201*年以來，它一直是世界第一大小麥進口國，在穆巴拉克因為政變下臺之前，埃及的小麥自給率低于40%，7500多萬人口中6400多萬人的口糧是國家定量配給的。飯碗端在別人手里，社會穩(wěn)定就端在別人手里！此外，我們國家的糧食生產，還兼有社會保障的重大意義。農民進城打工，如果工作丟了，可以回鄉(xiāng)從事農業(yè)生產，有事做，有飯吃，這對社會穩(wěn)定的意義十分重大。201*年金融危機，大量農民工失業(yè)、返鄉(xiāng)，繼續(xù)從事農業(yè)生產等于是一種社會保障，否則，大量滯留在城市，會帶來很大的社會不穩(wěn)定因素。而且，根據目前我國的糧食消費水平和世界糧食貿易規(guī)模，我國糧食自給率每降低一個百分點，就相當于多消耗世界糧食貿易的兩個百分點。如果我國更多地依靠糧食進口，將不可避免地加劇全球糧食“恐慌”，給所謂的“中國威脅論”提供借口。再者，如果大量進口糧食，海運的成本和風險也是必須要考慮的。因此，立足國內的原則不僅是國家安全、社會和諧的需要，在經濟上計算也符合成本最小化原則。

第二， 在立足國內供給的基礎上，充分發(fā)揮國內外“兩個市場”、“兩種資源”的作用。尤其應大力實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過農業(yè)合作實施優(yōu)勢互補，增加和補充我國的糧食供應。例如日本，從上世紀70年代開始，就以全國農協(xié)聯(lián)合會和綜合商社為中心，在海外搞農業(yè)開發(fā)，把在海外生產的谷物直接運回日本。我們國家搞農業(yè)“走出去”還有更進一步的國際政治意義，到海外搞農業(yè)開發(fā)，援助亞非拉國家搞農業(yè)基礎設施建設和糧食綜合生產能力建設，可以幫助這些國家保障他們的糧食安全。中國是一個負責任的大國，應該實施中國特色的農業(yè)對外援助。

第三， 實現(xiàn)糧食安全與農民增收的有機統(tǒng)一。要健全和完善對種糧農民的直接補貼和其他政策扶持。例如美國，它的農業(yè)法案里面特別強調，要給農民提供一種收入的安全網。這不僅是要支持糧食生產，還要給農民提供一種收入支持。美國農民的收入40%來自農業(yè)補貼。再看我國，201*年開始搞種糧補貼試點，201*年全面推開，現(xiàn)在已經有“四補貼”，每年1000多億下去，平均到每個農民頭上200多元人民幣，占農民人均純收入的4%不到。農民種糧積極性很難可持續(xù)保障。因此，在發(fā)放補貼的同時，還要注意價格支持，提高農民種糧的比較效益。另外，要給農民提供優(yōu)質低價的社會化服務，農民現(xiàn)在種地不納稅、上學不交費、看病不太貴，下一步是不是可以做到種糧少花費，甚至不花費呢？當然，這個補貼政策要在WTO的框架下，用足、用好。

第四， 注重農業(yè)科技創(chuàng)新和經營模式創(chuàng)新。世界各國都是把加大農業(yè)科研和推廣投入、提高農業(yè)科技水平作為發(fā)展糧食生產的重點。美國的農業(yè)教育、科技和推廣是“三位一體，政校合一”的。美國農業(yè)部農業(yè)合作局和農業(yè)推廣局是聯(lián)邦農業(yè)教育—科研—推廣的重要機構，聯(lián)邦政府在各個縣都有派出機構，負責這個三位一體的工作，提供服務。美國的州立大學農學院是大學系統(tǒng)的農業(yè)教育—科研—推廣的重要機構，州立大學有很多附屬的農業(yè)實驗站和合作推廣站，這樣，農業(yè)科研成果就能夠迅速有效地轉化為生產力。我國受土地和水資源的約束,未來實現(xiàn)糧食持續(xù)增產的根本出路也在于提高糧食綜合生產能力上。說到底，就是提高單產水平。主要就是要依靠科技創(chuàng)新，開發(fā)新的種子，研制新的肥料，提升灌溉技術，等等，還要把技術切實推廣下去。

第五， 健全保障國家糧食安全的法律法規(guī)體系。發(fā)達國家普遍重視糧食立法工作。例如日本，早在戰(zhàn)后初期就制定了《糧食管理法》，對糧食批發(fā)、零售、加工制定了嚴格的法律規(guī)定。這部法律非同小可，在日本大米實現(xiàn)自給的過程中發(fā)揮了重要作用。隨著糧食安全形勢的變化，日本的糧食法也在不斷修訂。立法是我國全國人大及其常委會的一項主要工作，當前，中國的第一部《糧食法》征求意見稿正在廣泛征求意見，希望能夠早日得到全國人大常委會的審議通過。同時，還要深入研究，制定涉及糧食價格保護、糧食儲備機制、預測預警體系建設等相關的配套法規(guī)，并適時予以修訂完善。

三、 現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展視野下的糧食安全戰(zhàn)略

（一） 明天誰來種地？

美國學者布朗曾兩次提出“誰來養(yǎng)活中國”。這個問題曾經一度引發(fā)決策層的高度警覺，也曾經深深刺痛了我們的自尊心。但是，現(xiàn)在我們可以挺直腰桿回答，中國人自己來養(yǎng)活自己！誰讓我們有這樣的底氣呢？千千萬萬的中國普通農民！從這個意義上，我們可以說，目前，大量分散的小規(guī)模農戶仍然是養(yǎng)活中國的主要力量。然而，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農村青壯年勞動力進入城市務工，傳統(tǒng)農業(yè)經營戶不斷衰退。我國現(xiàn)在進城務工人員超過2.4億，城市化進程，每天都以吞并20個行政村的速度使農村逐步“萎縮”。如此下去，若干年以后，農村是否會從地理概念、風俗習慣、傳統(tǒng)文化等方面逐漸消失？中國的自耕農群體是否也會伴之而逐漸破產或消失？目前，農村勞動力供給不僅面臨著只剩下婦女、老人、兒童組成的389961部隊的問題，更大的問題是缺乏高素質人力資源的問題。我們不只出現(xiàn)了“民工荒”，還出現(xiàn)了“農民荒”。我們不禁要問一句：“十年之后，誰來種地？誰來養(yǎng)活中國？”

現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需要與之相適應的現(xiàn)代農業(yè)生產經營主體。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國農業(yè)進入了一個重要的轉型期，中國的農業(yè)生產經營主體也發(fā)生著深刻的變化。新型經營主體正在不斷影響和改造著傳統(tǒng)農業(yè)。在傳統(tǒng)意義上的農民減少的背景下，種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作經濟組織、龍頭企業(yè)等主體正在迅速壯大，很多農產品生產已經形成了“公司+基地”、“公司+基地+農戶”、“公司+專業(yè)合作社+農戶”等產業(yè)化經營模式，在農業(yè)生產中發(fā)揮著主導作用。此外，培育農村專業(yè)生產經營大戶，已成為提升農業(yè)生產力、推進農業(yè)規(guī)�；�經營、增加農產品有效供給、帶領廣大農民致富的當務之急。但是，目前的體制機制還未理順、政策扶持亟待到位、土地流轉不夠暢通等一系列問題阻礙了專業(yè)大戶的進一步發(fā)展。只有通過進一步深化改革，才能夠加以解決。改革開放30多年來，農村經濟體制逐漸由計劃向市場轉變，同時也催生了公共服務職能的轉變、農民專業(yè)合作經濟組織的發(fā)展以及農業(yè)產業(yè)化經營�？傮w而言，公共服務機構不斷調整完善，向兼顧公益性服務與經營性服務供給，協(xié)調專業(yè)性服務與綜合性服務有機結合的方向發(fā)展；專業(yè)合作經濟組織維護農民的經營利益，提高農戶在市場經營中的地位。但條塊分割、農村資源配置效率低下、農產品流通渠道不暢等問題依然存在，極大地壓縮了農民專業(yè)合作經濟組織的活動領域；龍頭企業(yè)雖然可以有效為農戶提供資金、技術、信息等服務，但其追求利益最大化的目標與帶動農戶的社會責任之間的矛盾也是不言而喻的。

在世界農業(yè)發(fā)展進程中，各國都依存于本國社會經濟條件，形成了獨特的農業(yè)生產組織形式。新大陸國家，如美國、加拿大、澳大利亞已經形成了規(guī)�；�農場生產經營模式。在美國，一系列政策使得土地經營者權益得到保障，又通過技術進步降低了經營風險，從而進一步降低了大型農場規(guī)模化經營的各種成本。而東亞國家，如日本、韓國，雖然其農業(yè)生產經營凸顯了很強的組織性和高效性，但是在食品供給與國家安全上仍具有很大的弊端和風險。日本政府雖然制訂了完善的法規(guī)，但是經濟政策調整經常失誤，加之土地資源和勞動力的快速流失，使得日本農業(yè)的發(fā)展偏離了預想的農戶生產規(guī)模不斷擴大的趨勢，反而進一步削弱了農戶的經營和生產能力。歐盟國家例如法國、英國的情況居于前兩者之間。法國因自由貿易主義政策付出沉重代價后開始反思以往的經濟政策，轉而高度關注農業(yè)問題，并采取措施對農業(yè)及農民予以大力保護。1992年歐洲共同農業(yè)政策實施后，農民獲得了按生產經營規(guī)模發(fā)放的直接補貼，農民獲得的直接補貼已經占其收入的 25%以上。20世紀末，法國政府又加強了對農業(yè)環(huán)境的保護，推進其農業(yè)補貼政策進入新的改革階段。

我國幅員遼闊、地大物博，不同區(qū)域經濟發(fā)展、自然條件和資源稟賦差異很大，農業(yè)發(fā)展也因此呈現(xiàn)出多層次和不平衡性�；�于這種情況，《全國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃（201*—201*年）》將我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的指導方針，按區(qū)域劃分為重點推進、率先實現(xiàn)和穩(wěn)步發(fā)展三大類。重點推進區(qū)域具有地勢比較平坦、水土資源比較豐富、生產技術比較成熟等特點，從而為農業(yè)生產經營規(guī)模化提供了良好基礎。針對該區(qū)域的特點，現(xiàn)代農業(yè)生產經營主體發(fā)展的主導思路是發(fā)揮種養(yǎng)大戶對傳統(tǒng)承包經營戶的帶動作用，健全農業(yè)科技培訓體系和信息服務網絡，加快對專業(yè)大戶的培育進程。同時，推進農村土地有序流轉，提高農業(yè)產業(yè)化、集約化經營水平。但考慮到農業(yè)安全問題，不鼓勵大型資本直接租種農民土地。率先實現(xiàn)區(qū)域是我國集約化農業(yè)、規(guī)�；�農業(yè)和多功能農業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，而該區(qū)域的現(xiàn)代農業(yè)經營與建設主體發(fā)展速度快、創(chuàng)新模式多，農業(yè)生產或服務企業(yè)也逐步呈現(xiàn)出集團化、產業(yè)化、集群化的發(fā)展趨勢。適應這一發(fā)展趨勢，需要加強農業(yè)產業(yè)鏈上下游主體之間的溝通與合作，同時鼓勵物流企業(yè)、代理商、配送中心、批發(fā)商等經營主體加入進來，構成現(xiàn)代農業(yè)基地和園區(qū)。穩(wěn)步發(fā)展區(qū)域主要指草原生態(tài)經濟區(qū)。由于該區(qū)域突出生態(tài)保障功能，政府對農業(yè)環(huán)保措施的補貼政策，對農民采取環(huán)境友好的生產方式的鼓勵政策顯得尤為重要。此外，公共服務機構、專業(yè)合作社、相關協(xié)會等農業(yè)組織對生態(tài)環(huán)境保護的組織和實施工作也會增強農業(yè)環(huán)保效果。這些組織可以利用專業(yè)優(yōu)勢，為農民提供生產技術咨詢和服務，推廣可持續(xù)農業(yè)研究新成果，并且宣傳環(huán)保型農業(yè)的內容和意義。還可以借鑒國外經驗，提供經營管理荒地、診斷土壤問題、銷售有機肥料、開辟綠色觀光、宣傳農業(yè)環(huán)保等創(chuàng)新型服務。

（二） 未來糧食生產的潛力何在？

首先，要不斷加強耕地保護措施。根據測算，東南沿海省份工業(yè)產值每增加1萬億元，它們的糧食播種面積就減少87.1萬公頃。中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院分析預測了中國在未來的可耕地改變?yōu)榉寝r業(yè)用地方面的主要趨勢，并根據這一趨勢測算了未來耕地數量和可能達到的糧食生產潛力。通過研究，我們認為農業(yè)結構調整、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程將是未來耕地總面積數量下降的最主要原因。為了保障糧食生產，就必須維持優(yōu)質的農用耕地，必須通過經濟激勵機制和行政措施，提高非農土地利用的集約程度。研究顯示，加強耕地保護措施，包括土地整理、土地復墾和土地開發(fā)，將對保證可耕地數量和提高糧食生產能力起到顯著作用。

其次，要逐步實現(xiàn)節(jié)水農業(yè)。水利對糧食生產貢獻率在40%以上，足夠的水資源量是糧食安全的硬指標。目前來看，我國水資源存在著區(qū)域性、季節(jié)性的不平衡，而且淡水資源污染嚴重，只有走農業(yè)節(jié)水之路才能保障糧食安全。近20年來，全世界的噴灌和微灌面積平均以每年超過30%的速度增長，總面積已達到2400多萬公頃，美國54%的灌溉面積采用噴灌和微灌技術，以色列則全部采用微灌和噴灌，其中微灌占一半以上，歐洲國家的噴灌和微灌面積占灌溉面積的比例都達到了80%以上。我國節(jié)水灌溉近年來發(fā)展也很快，其中噴、微灌面積年凈增300萬畝以上，噴微灌面積之和達到6600萬畝，增速居世界第一。但是，噴微灌面積占總有效灌溉面積的比例仍然很小，僅占不到10%。這一方面說明，我國的灌溉技術相對落后，另一方面也說明，農業(yè)用水具有很大的節(jié)水潛力，提高灌溉水的有效利用可以在相當程度上緩解農業(yè)用水的短缺狀況。

第三，要加快中低產田改造。農業(yè)綜合開發(fā)20多年的實踐表明，大規(guī)模改造中低產田，建設旱澇保收高標準農田，提高農業(yè)抗御自然災害的能力，既為保障國家糧食安全奠定了扎實的基礎，也走出了財政支持農業(yè)生產、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的一條新路子。數據顯示，201*年底，中國耕地總數不足18.26億畝，當然現(xiàn)在也有一些新的數字。但是，不管耕地數量多大，我們都應當看到，平均而言，耕地中有78.5%的中低產田，其中，中產田面積占37.3%，低產田面積占41.2%。針對不同土壤的障礙因素進行中低產田改造，是提高土地生產力、挖掘糧食生產潛力的重要途徑。中低產田改造的基本原則是統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理、先易后難、分期實施、以點帶面、分類指導，搞好技術開發(fā)，注意遠近期結合，并與區(qū)域開發(fā)、生產基本建設等緊密銜接。中低產田改造不單純是提高當年產量，而是著眼于根本性的土壤改良，提高耕地特別是要進行提高綜合生產能力的基本建設。

四、 大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，確保糧食安全的政策建議

今年年初，國務院印發(fā)了《全國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，其中，堅持確保國家糧食安全是第一個基本原則，尤其是，規(guī)劃里面強調“加快構建供給穩(wěn)定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系”。關于政策措施，《規(guī)劃》里面已經講得非常全面。有這樣幾個問題還需要重點強調：

（一） 糧食安全戰(zhàn)略需要對頂層設計進行改革

糧食安全既是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎，也是現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的核心內容。在新的背景下，實現(xiàn)糧食安全需要對頂層設計進行改革，具體包含三個內容：一是對糧食安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃與設計進行改革；二是對糧食安全戰(zhàn)略的運行機制與組織進行改革；三是對糧食安全戰(zhàn)略的具體措施與執(zhí)行進行改革。

糧食安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃與設計方面，我想有必要升華對糧食安全的認識和界定。糧食安全英文是Food Security，當時我們翻譯過來的時候，還是沒吃飽飯的時候，不能多做要求，所以翻譯成了糧食安全。實際上，聯(lián)合國糧農組織（FAO）對Food Security的定義是食物安全，也就是確保人們能夠有規(guī)律地獲得充足、高質量的食物，過上積極、健康的生活。這個定義，顯然把全部食物都包括在內了。因此，食物安全戰(zhàn)略實際上是三個層次的概念：第一，保障糧食的有效供給；第二，保障所有食物的有效供給；第三，保障食物的質量安全。第一個層次是傳統(tǒng)意義上的糧食安全戰(zhàn)略，只是局限于糧食生產能否保證人民生活的基本食物所需。第二個層次，仍然與糧食相關，一是肉蛋奶等畜產品，以糧食做飼料，我們要保障這些農產品的有效供給，二是瓜果蔬菜等產品，是與糧食爭地的產品，我們仍然要保障這些農產品的有效供給。在《規(guī)劃》里面，國家對糧油糖、肉蛋奶、瓜果菜和水產品都做出了相應的規(guī)劃。第三個層次，是食物的質量安全。當前威脅社會和諧與穩(wěn)定的食物安全事件頻繁發(fā)生，從根本上影響了食物安全的內涵�！兑�(guī)劃》專門把“增強農產品質量安全保障能力”列為重點任務之一。

糧食安全戰(zhàn)略的運行機制與組織方面，要圍繞重點建設任務，以最急需、最關鍵、最薄弱的環(huán)節(jié)和領域為重點，組織實施一批重大工程，全面夯實現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的物質基礎。這包括，旱澇保收高標準農田建設工程、新增千億斤糧食生產能力建設工程、棉油糖生產基地建設工程、新一輪“菜籃子”建設工程、現(xiàn)代種業(yè)工程、漁政漁港建設工程、動植物保護工程、農產品質量安全檢驗檢測能力建設工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)公共服務能力建設工程、農業(yè)機械化推進工程、農業(yè)信息化建設工程、農村沼氣工程、草原保護與建設工程、新型農村人才培養(yǎng)工程等十四個重點工程。

糧食安全戰(zhàn)略的具體措施與執(zhí)行方面，要進一步明確糧食公共物品屬性和社會屬性，把糧食安全作為各級政府的責任和義務。必須從我國國情和農業(yè)發(fā)展實際出發(fā)，突出重點、加大投入、多措并舉。一是建立農業(yè)投入穩(wěn)定增長機制。這需要，繼續(xù)加大投入力度，改善農村金融服務，引導社會力量投入農業(yè)。二是加大農業(yè)支持保護力度。這需要，堅持和完善農業(yè)補貼政策，建立完善農業(yè)生產獎補制度，平衡主產區(qū)和主銷區(qū)利益關系，加大對農業(yè)科研和技術推廣的支持力度，完善農產品市場調控機制等。三是提高農業(yè)對外開放水平。這需要，促進農業(yè)對外合作，促進農產品國際貿易，積極應對國際貿易摩擦等。四是深化農業(yè)農村改革。這需要，積極推動種業(yè)、農墾等方面改革，加強對國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、新形勢下農村改革試驗區(qū)工作的指導和支持，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革等。五是強化農業(yè)法制保障。這需要，完善以農業(yè)法為基礎的農業(yè)法律法規(guī)體系，研究起草農業(yè)投入等方面的法律法規(guī)，加快農業(yè)行政執(zhí)法體制改革，深入開展農業(yè)普法宣傳教育。六是加強組織領導。這需要，堅持“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制。完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部政績考核評價體系，把糧食生產、農民增收、耕地保護作為考核地方特別是縣（市）領導班子績效的重要內容，全面落實耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度。

（二） 適時改革農業(yè)管理體制是加快現(xiàn)代農業(yè)建設，確保糧食安全的制度保障

改革開放以來，我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展取得了巨大成就。新時期、新階段農業(yè)發(fā)展的要務之一就是加快現(xiàn)代農業(yè)建設�，F(xiàn)行的農業(yè)管理體制，在我國農業(yè)發(fā)展的歷史進程中起到了積極的作用，但其弊端越來越明顯，必須盡快實施相關改革，以滿足現(xiàn)代農業(yè)建設的需求。

在宏觀管理的層面，必須提高行政效率。在美國，農業(yè)部是僅次于國防部的第二大內閣部門，幾乎所有農業(yè)行業(yè)的職能都在農業(yè)部并高效運轉，這就可以在很大程度上解釋美國農業(yè)的強大。我國現(xiàn)行農業(yè)管理體制是由農業(yè)部和各�。ㄊ校�、地、縣的農業(yè)廳、局構成的條塊結合、以塊為主的管理體制。導致出現(xiàn)了多頭管理、“多龍不治水”、職能交叉以及管理效率不高等突出問題。這就需要最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本，以實現(xiàn)相對集中的統(tǒng)一化管理。這首先需要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調又適度分離的行政運行機制，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。其次，國務院農業(yè)主管部門及相關的研究機構必須研究解決農業(yè)與農村發(fā)展中存在的重大問題，擬定相關法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關信息服務。第三，要繼續(xù)完善農業(yè)相關法律法規(guī)，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和糧食安全提供堅實的法律保障。

在微觀經營的層面，必須培育農村社會化服務供給的主體。以前我們一直在談要在農村建立“統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。這么多年來，我們形成了農村家庭承包經營為主的農村基本經營制度。“分”得已經夠多了，下一步要解決“統(tǒng)”的問題。最關鍵的是，要解決農村社會化服務供給主體的問題。目前，龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作組織、種糧大戶、村集體等紛紛成為“統(tǒng)”的主體。農村社會化服務主體做到極致的是日本，這個國家的農協(xié)在農村幾乎無所不能。日本不僅給農戶提供農業(yè)技術指導，還提供經營指導。比如，農協(xié)預計今年蘋果價格下降，就會告訴農戶把蘋果樹上的花打下來三分之一，就可以通過減少市場供給，提高蘋果的價格。我們要培育農村社會化服務主體，首先要打破制度上的限制，給予農村社會化服務主體合法地位。其次，要讓社會化服務主體能夠享受強農惠農政策。最后，也是最重要的一點，不能鼓勵社會資本大面積、長時間地租用農村土地，尤其是警惕現(xiàn)在農地流轉的“非糧化”傾向，在這個過程中，要對村集體的行為進行監(jiān)督，防止出現(xiàn)違背農民意愿的情況發(fā)生。

（三） 加強農業(yè)科學技術研究是確�，F(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全的重要措施

我國是一個人口大國，農業(yè)生產資源約束較強，淡水資源和農業(yè)灌溉用水相對匱乏；以石化能源為基礎的石油農業(yè)，因能源緊缺和低碳農業(yè)的要求已經沒有發(fā)展空間了；土壤的條件也不容樂觀，呈南咸、北堿的狀況，近一半領土干旱，而且土壤有機質退化嚴重。這對我國發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)提出了極大的挑戰(zhàn)，也為農業(yè)技術的應用提供了廣闊的空間，特別是利用生物技術培育新品種，是我國發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必經之路�，F(xiàn)代生物技術能培育多抗、優(yōu)質、高產、高效新品種，提高品種改良效率，并可降低農藥、肥料投入，在緩解資源約束、保障糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、拓展農業(yè)功能等方面潛力巨大。然而，目前主要的生物技術，特別是轉基因關鍵技術知識產權基本上掌握在少數發(fā)達國家的跨國公司手里。如果再不奮起直追，我們將會失去對農業(yè)生產技術的高端控制，最終將失去對動植物品種和農畜產品市場的話語權。這已經是我國糧食安全必須面對的課題。目前，生物技術已成為發(fā)達國家科技核心競爭力和新興產業(yè)的經濟增長點。在這個過程中，誰占領了科技制高點，誰就會把握住新的經濟增長點，而誰落后于他人的步伐，誰就會在經濟增長中落后。例如，歐盟近年來抵制生物技術的發(fā)展，已經造成了大量生物技術人才的外流。歐盟經濟發(fā)展陷入歐債危機的泥潭，雖然有多種因素，但是一定程度上是由于老牌的歐洲國家因循守舊，沒能把握新科技革命帶來的紅利。我國加強生物技術的研究和開發(fā)，努力掌握自主知識產權的生物技術和生物育種技術是目前農業(yè)科學技術研究的重要任務之一。

具體而言，可通過以下三種措施確�，F(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全：

一是加強農業(yè)技術創(chuàng)新。首先要突出農業(yè)技術創(chuàng)新重點，穩(wěn)定支持農業(yè)基礎性、前沿性、公益性研究；其次，明確農業(yè)技術創(chuàng)新方向，著眼長遠發(fā)展，超前部署農業(yè)前沿技術和基礎研究，力爭在世界農業(yè)科技前沿領域占據有利位置；第三，改善農業(yè)技術創(chuàng)新條件，加大國家對農業(yè)領域科技計劃的支持力度，提高公益性科研機構運行經費保障水平，積極引導和鼓勵金融信貸、風險投資等社會資金參與農業(yè)技術創(chuàng)新；第四，進一步完善農業(yè)技術創(chuàng)新機制，打破區(qū)域、學科界限，整合科技資源，推動產學研、農科教緊密結合。

二是強化農業(yè)技術吸收再創(chuàng)新。首先，要以引進吸收再創(chuàng)新為主要途徑，突破現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中的各項技術“瓶頸”，通過加強技術改造，加快國產化進程；其次，要積極加強產、學、研、推資源整合，使能夠適應現(xiàn)代農業(yè)生產需要的相關技術及成果得到開發(fā)應用；第三，應積極搭建對外交流平臺，推動更高水平的“引進來”和更大步伐的“走出去”。

三是推動農業(yè)技術推廣體系改革。當前，應當大力強化基層公益性農技推廣服務，充分發(fā)揮各級農技推廣機構的作用，著力增強基層農技推廣服務能力，推動家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變。同時，還應引導科研教育機構積極開展農技服務，引導高等學校、科研院所成為公益性農技推廣的重要力量，強化服務“三農”職責，完善激勵機制，鼓勵科研教學人員深入基層從事農技推廣服務。此外，還需培育和支持新型農業(yè)社會化服務組織，推進科技富民強縣行動、科普惠農興村計劃，通過政府訂購、定向委托等方式，扶持農民專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術協(xié)會等社會力量廣泛參與到農業(yè)產前、產中、產后服務。

加強農業(yè)科學技術研究，尤其要重視農業(yè)管理及軟科學的研究。當前，我國農業(yè)發(fā)展已經進入到現(xiàn)代農業(yè)的快速推進階段，其經濟問題、管理問題都會直接影響農業(yè)的生產效益、效率和發(fā)展速度。農業(yè)軟科學研究本身具有效益的整體性、研究內容的廣泛性、成果的政策性和方法的綜合性，其主要目的是為農業(yè)各種類型及各層次的決策提供科學依據和解決問題的辦法，推動決策的科學化、民主化和規(guī)范化。在國內的學術環(huán)境中，重硬輕軟，重技術輕戰(zhàn)略的現(xiàn)象仍然十分突出。發(fā)達國家對軟科學研究的投入通常為其研究及開發(fā)經費的5%～10%，而我國目前還不到2%，其中對農業(yè)軟科學研究投入就更少。應采取積極有效措施，建立多渠道、社會化的農業(yè)軟科學研究投入體系。從加強農業(yè)軟科學基地和隊伍建設入手，跟蹤自然科學與社會科學的前沿，引入人文社會科學各個領域最先進的理論和方法，在決策實踐中發(fā)展多學科綜合支持的農業(yè)軟科學研究體系。要特別重視高等院校的軟科學研究工作，建立和發(fā)展一批國家級農業(yè)軟科學的教育、研究基地，為包括國家糧食安全戰(zhàn)略在內的各類中央“三農”決策服務。

我們可喜的看到，今年夏糧產量實現(xiàn)了“九連豐”，為全年糧食生產開了一個好局。在國際形勢復雜多變，能源、糧食與金融危機等問題交替出現(xiàn)，世界饑餓人口快速增加，全球糧食安全形勢持續(xù)緊張的大背景下，連續(xù)實現(xiàn)糧食產量的持續(xù)增長本身就是中國對世界的巨大貢獻。但是，我們必須認識到，農業(yè)問題永遠都是最基礎的問題，中國更是如此。糧食一旦吃緊，國民經濟的基礎就會動搖。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農業(yè)現(xiàn)代化，保障13億人口的糧食安全，任重道遠，需要我們付出堅持不懈地努力。

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